［摘要］廣西各級地市縣行政事業單位正在建立的“會計核算中心”正是集中核算制的典型模式，具體操作程式可概括為四個字:設、統、集、建。廣西推行會計集中核算制過程中存在的問題:會計委派工作發展不平衡,委派會計職責不明,配套措施滯後,監督難以完全到位。對廣西推行會計集中核算制的建議:把握好會計核算中心的定位,被核算各單位切實克服本位主義思想,及時進行舊體制、舊制度的廢除,完善相關配套制度,將會計核算中心與政府採購制度有機地結合起來。
［關鍵字］廣西；集中核算制;會計核算中心;委派制
廣西區人民政府辦公廳於２０００年１２月轉發了自治區財政廳、監察廳聯合制定的《關於認真開展會計委派試點工作的意見》。從此,廣西的試點工作由自發階段步入有序、快速發展階段,截止２００１年１０月底,有７個縣市、１２３個鄉鎮成立會計核算中心(以下簡稱中心),納入中心的單位達１５３７戶,集中到中心的會計人員達５０８人,會計核算中心的運行取得了明顯的效果。
集中核算制是指由財政部門對黨政機關、企業事業單位及鄉鎮集體企業和農村集體經濟組織等單位委派會計負責人、會計、出納、財務總監或財政稽查員。比如上海、四川、廣東、遼寧等省市的某些地(市),委派下去實際上只是一種虛派,只發委派證書或收回會計人員工資,其編制人事關係留在受派單位,這樣導致受派會計不安心工作,也不利於財政部門監督,也就起不到委派應有的效果。而集中上來的基本運作方式為:在財政部門設立會計核算中心,由中心對各預算單位的財務收支進行“集中管理、統一賬戶、分開核算”和會計檔案保管。目前,廣西各級地市縣行政事業單位正在建立的“會計核算中心”正是集中核算制的典型模式。
一、廣西推行會計集中核算制的程式
廣西推行會計核算制的具體操作程式可概括為四個字:設、統、集、建。
“設”:對於納入會計集中核算制的各單位不再設立會計機構和配備會計人員,只需一名兼職報賬到核算中心報賬,具體核算由核算中心負責。取消所屬單位的銀行存款賬戶,核算中心要在銀行統一開設一個基本賬戶,統管單位的存款餘額全部轉入核算中心為其開設的內部賬號,實行收支兩條線管理。
“統”:納入會計集中核算的各單位與會計中心簽訂委託書,確定委派、受託關係。同時,統一賬戶管理。所屬單位的所有收入統一到核算中心,各單位上級主管部門的撥款及外單位劃入的資金由銀行自動記入核算中心賬戶,各單位預算外資金均先繳入中心賬戶,再由中心賬戶劃解到財政集中專戶,使用時由財政集中專戶按規定返撥,實行收支兩條線管理。
“集”:就是集中辦理資金結算,會計核算和會計檔案保管等業務,各單位的現金轉賬等資金結算,經費的撥入撥出等由單位指定人員到核算中心辦理,單位經費支出和其他支出從基本賬戶核付。成立中心日以前的會計檔案由各單位自行保管,成立核算中心日後的會計檔案由中心統一保管。
“建”:就是建立嚴格的支出審批、憑證審核、現金管理、內部崗位責任等一系列管理制度,規範會計核算工作。但是成立會計核算中心以後,仍保持“三個不變”,即一是預算管理體制不變,年度經費預算仍由各預算單位編報;二是單位的理財機制不變,也就是資金的使用權和審批權仍在各單位;三是會計主體的法律責任不變,單位的各項收支仍由單位審批並承擔相應的會計法律責任。
二、廣西推行會計集中核算製取得的工作成效
(一)降低政府運行成本,轉變政府工作作風
成立中心以前,廣西各地鄉鎮裡的“七站八所”無論有多少工作人員,均要指定一名同志兼出納一名同志兼會計,有些站(所)才一兩個人,自然就有人身兼數職,工作壓力非常大。尤其是會計人員,由於近些年來財經知識更新較快,每年財政部門都組織培訓,進行後續教育,不管站(所)里有沒有經費都要參加,否則不予通過年檢。鄉鎮幾十個部門,上百人集中到縣裡培訓三五天,自然是一筆不菲的開支。如今,鄉鎮裡的中心只需十個八個同志負責就夠了。原來的會計人員從壓力中解脫出來了,領導也好協調其他任務,每年還能省一些培訓經費用來開展工作。如防城區財政局以往在工資發放上每年要投入大量精力,至２００１年２月底,仍欠發工資、保留補貼等歷年總計４９１６萬元。在２００１年３月１日,該區對縣直４３個行政、事業單位試行集中核算後,不合理的撥款就大量減少,加上各單位應繳財政的資金通過“中心”直接劃轉,做到了及時、足額入庫,財政可調度的資金明顯增多,收支矛盾逐步緩解,２００１年底該區不僅基本做到工資按月發放,而且還補發了２０００年底前積欠的兩個月工資,此舉得到了人民民眾的擁護。
(二)規範會計基礎工作,提高會計人員素質
以前沒有成立會計核算中心,原來縣(市)鄉、鎮裡的“七站八所”的會計工作尤其薄弱,會計人員變動頻繁,貨幣資金管理混亂,白條抵庫,公款私存的現象相當普遍,大量支出不填用途、無合法票據,無經辦人員簽章、無領導審批,多數單位長期不建賬、不記賬、不結賬、不編報表,只有一本流水賬。個別單位連流水賬也沒有,只保存了收支單據。收支單據保存不全,會計檔案長期不整理、不進行規範的保管等現象屢見不鮮。會計人員無證上崗,很多單位都是由領導指定某一位同志兼職,單位沒有專門的會計機構,業務素質良莠不齊的現象比比皆是。納入統一核算後,中心的會計人員多數是採取公開考試擇優錄用的,一般都具有財會專業中專以上學歷,上崗前還經過系統的財會業務知識和計算機操作技能培訓,綜合素質尤其是業務能力相對普遍提高。
(三)減輕農民負擔,治理“三亂”現象
成立中心以前,民眾對應交的稅費不理解,有時同一個縣的徵收標準不一樣,一些執收執罰單位違規操作,收費使用白條、甚至不開票,隱瞞、截留、坐支應上繳財政的資金。成立中心後,農民需要交的公糧、各項稅費就不是由哪個部門說了算,而是由中心統一收取,公開收費標準,規範收費行為,讓農民明明白白的交費,增強收費工作透明度,有效治理“三亂”現象(亂收費、亂罰款和各種攤派),從而減輕農民負擔,密切黨群關係。如賓陽縣會計核算中心在審核試點單位２００１年１月至９月的會計資料時,發現縣環保局、土地局、公安局等單位截留應上繳財政的資金１３６萬元。
(四)從源頭上杜絕公款吃喝、公款旅遊等腐敗問題
當前,有些預算單位領導不學習《會計法》,不了解財經紀律,出差住高級套間,三天兩頭進包廂,單位資金一半用在餐桌上;今天飛日本,明天到馬來西亞,不管是不是工作需要,只要還有資金,港澳台新馬泰處處留下腐敗的足跡,挖空心思削尖腦袋從財政弄來經費,然後進行揮霍,嚴重敗壞黨和政府的形象。成立中心後,各預算單位不再設銀行賬戶,中心嚴格按照有關財經制度的標準,各項支出必須經過中心仔細審核,凡是不符合財經制度的票據一律不報銷。這樣公款吃喝、公款旅遊也從源頭上得到根本解決。廣西防城區峒中鎮自２００１年３月１日成立會計核算中心後,３—９月全鎮業務招待費比上年同期節減３０%左右。
(五)防止預算外資金失控,為政府加強巨觀調控奠定基礎
預算外資金是指國家機關、事業單位和社會團體,為履行或代行行政職能,依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取以及安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金,包括行政事業性收費、罰沒收入、基金及附加收入等內容。但是,由於我們對預算外資金在思想認識上的偏差,長期以來,形成的“兩權不變”觀念根深蒂固,加上法規制度不健全和管理不到位,使得預算外資金在實際管理中遇到一些不容忽視的問題。有的單位越權設立收費項目,擅自擴大收費範圍,自行提高收費標準;有的單位使用預算外資金比較混亂,支出的隨意性很大,基本上領導說了算;有的單位坐收坐支現象時有發生,收入不入賬,設立賬外賬,私設“小金庫”和“公款私存”等違反財經制度的行為屢禁不止;有的單位擅自用預算外資金購買高檔小汽車、高標準裝修辦公室和住房、公費出國旅遊等等破壞黨風廉政建設的行徑難以得到有效治理。凡此種種,將實行“收支兩條線”管理由中心加以管理,統一收取各種稅費也不失為一種好辦法。在鄉鎮、縣成立中心,把所有行政事業單位的資金由“中心”管理,對不符合財經制度的支出堅決不予報銷,有效管理預算外資金,給政府加強巨觀調控奠定基礎。如桂平市自２００２年８月市、鄉(鎮)兩級設立財務核算中心,實行財務集中核算以來,不斷理順機制,規範運作,深化了財政制度改革,強化了財政資金監管。截至２００３年２月２８日止,全市共撤銷統管單位銀行賬戶４３０個(其中市直７０個,鄉鎮３６０個);市核算中心配備財務人員２２人,３０個鄉鎮核算中心共配備財務人員９０人,全市共裁減財務人員７９８人;全市存入核算中心賬戶資金１３２１萬元;清理糾正賬外運行資金７５ ３萬元;退回不規範、不符合要求開支及原始憑證３２１張,金額６７ ５萬元;制止不符合規定開支２７５萬元。桂平市財政制度改革初戰告捷。
三、廣西推行會計集中核算制過程中存在的問題
廣西推行會計核算制的效果顯然是立竿見影的,但是如果不引起足夠的重視,也會事倍功半,到頭來甚至前功盡棄。因此筆者認為,廣西推行會計核算制過程中主要存在以下幾個方面的問題。
(一)少數部門和單位認識不到位,會計委派工作發展不平衡
一是少數部門和單位對會計委派有牴觸情緒。會計委派是對會計人員管理體制的一種深層次改革,也是對財務管理體制的一種根本變革,必然會涉及到各個方面的利益,特別是制約和限制了單位負責人財務審批權力,觸動了單位小集體利益。他們認為,人、財、物的管理是單位內部的事,實行會計委派制,削弱了他們手中的權力。二是個別財政部門的領導對會計委派存在糊塗認識,或是認為會計委派既不影響財政收入,又不涉及財政支出,無足輕重,可有可無;或是認為目前財政部門是社會的熱點、改革的難點、矛盾的焦點,會計委派改革又涉及到方方面面的利益,怕捅“馬蜂窩”,怕吃虧不討好,尋求一種所謂的“平衡和穩定”。從而導致部門和部門之間、地區與地區之間會計委派工作發展不平衡。
(二)委派會計職責不明
雖然政府下文對委派會計的職責範圍進行了規定,但在實際工作中存在不少問題;如一些單位雖然有了委派會計,但是原有的財務人員職責無變動,往往造成矛盾。
(三)配套措施滯後
會計委派到企事業單位後,開始按照有關的規定行使職權,但與委派人員利益相關的政策遲遲未出台。一是委派人員的性質不明確。目前,委派的會計大多來自社會的公開招聘,有的從各單位抽調的。但是他們究竟是國家的公務員,還是國企職工,至今還沒有明確的規定。二是委派會計人員的工資待遇懸而未決。工資福利的高低直接關係到委派人員的切身利益,是由財政撥款,還是由用人單位支付,各地做法不一,影響委派人員的積極性。
(四)監督難以完全到位
集中核算中心的會計人員難以對核算單位的報賬員送來的原始憑證的合法性、真實性進行審查,只能對經部門負責人簽字後的憑證的合法性、真實性進行核實。如報賬單位用合法票據虛列套取現金,核算中心無法控制等等,造成監督流於形式。
四、對廣西推行會計集中核算制的建議
(一)把握好會計核算中心的定位
各級領導要給予高度重視,將會計委派制當作一項重點工程來抓,建立健全會計核算中心管理機構。中心在財政部門內部設立,中心會計人員的人事、經濟關係與單位脫鉤,由中心統一管理,中心受政府黨委領導,只對財政部門負責,行使會計監督職能有了寬鬆的環境。委派會計沒有後顧之憂,能夠堅持原則,秉公辦事,有效遏制“領導定調子,會計填數字”的尷尬現象。當前最迫切需要的問題是解決機構、編制問題,將中心的會計人員的人事、組織、工資福利關係等納入財政部門統一管理,使會計人員有一個更有利的運作環境,讓他們有單位歸屬,解除他們的後顧之憂,只有獨立才能做到客觀公正。財政部門要指定責任心強,精通業務的技術人員不定期地對中心的會計人員進行指導與監督,充分發揮中心的優勢。
(二)被核算各單位切實克服本位主義思想
成立中心後,納入核算的單位明顯感覺到捉襟見肘,以前大手大腳花錢的習慣得到有效消除,單位里的每項開支都經過嚴格審核,超標的、不規範的票據一律亮紅燈,不予報銷。自然就有些單位認為設立中心,是財政部門攬權,剝奪了他們的財路,對中心工作不支持不理解。我們應該看到,進行集中核算的目的就是為了讓納稅人的錢用到點子上,促使政府工作步入良性循環發展,而不是為了滿足個別單位里個別人的私慾,人民公僕更不能享受特權。納入核算的單位要切實深入學習“三個代表”,克服本位主義思想,以實際行動來實踐“三個代表”,將“三個代表”的思想落到實處。
(三)及時進行舊體制、舊制度的廢除,完善相關配套制度
按照“管得住,行得通,效率高”的原則,建立健全業務、人員、設備管理方面的各項規章制度。當前,要糾正一些不合理的規定和作法,尤其要糾正肢解單位資金審批權的作法,廢止單位的專款開支或大額開支由政府領導審批的規定,要改進中心的業務操作規程,健全內部牽制制度。要完善崗位職責,健全工作紀律、工資福利、學習培訓、崗位輪換、迴避考核等制度,建立優勝劣汰機制,以規範中心會計人員的行為,提高他們的綜合素質,激發他們的工作積極性。要建立計算機管理維護制度,保障會計電算化系統穩定、安全、高效、正常的運行。
(四)將會計核算中心與政府採購制度有機的結合起來
成立中心的目的主要是為了使各級政府的財經制度更加規範化。如果被核算單位隨意弄來票據就可以報銷顯然是與成立中心的宗旨背道而馳的。因此,有必要將政府採購機制納入中心進行統一管理,規定超過一定數額的大宗採購由中心通過公開招標的形式進行,所需款項由統一賬戶劃給賣方。這樣,就可以避免一些單位弄虛作假,也便於財政部門對固定資產進行監控。當然,中心的採購行為也要建立一套完整的機制加以監督,才使得政府採購制度得以很好的落實。