十六屆五中全會上,黨中央提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務,這是落實科學的發展觀、解決“三農”問題的重大戰略舉措。但我們應清醒地認識到,當前制約農業和農村發展的深層次矛盾還沒有消除,解決“三農”問題的任務仍然相當艱巨。近年來開展的農村稅費改革是農村經濟社會領域一場深刻的變革,已經取得了積極成果。2005年底,全國人大常委會通過決議,從2006年1月1日起廢止1958年通過的農業稅條例,中國的農業稅由免徵轉為徹底取消。我一直認為,稅費改革的真正內涵不是減輕農民負擔,而是調整國民收入再分配格局[1]。免徵或取消農業稅是惠民利民的重大舉措,但這只是農村稅費改革邁出的第一步。免徵農業稅對於一些農業稅在其財政收入中占比重較大的地區和縣市,無疑會產生較大的影響。從了解到的一些地區的實際情況看,免徵農業稅解決的問題可能沒有引發和凸顯出來的問題多。這也就使得深化農村改革勢在必行,同時為調整國民收入分配格局,轉換基層政府和村民自治組織的職能,建設社會主義新農村提供了新的契機。現僅就一些地區免徵農業稅後引發和凸顯出來的問題、根源及解決思路提出個人的看法。
一、一些地區免徵農業稅後引發和凸顯出來的問題
（一）免徵農業稅後,農業稅占財政收入比重較大的地區,在總體財力中,上級補助收入占的比重不斷上升,已從“吃飯財政”淪為名副其實的“要飯財政”。
西北某貧困縣,2002年當年可用財力為13850萬元,其中省補助收入11427萬元,占可用財力的82.5%;2003年當年可用財力14968萬元,其中省補助收入12559萬元,占可用財力的83.9%;2004年當年可用財力17449萬元,省補助收入15734萬元,占可用財力的90.2%;2005年預計當年可用財力10983萬元,省補助收入10529萬元,比重高達 95.9%。該縣34.93萬人,財政供養人口8681人,占全縣人口的2.49%。縣級財政的所有收入遠遠不夠發全縣幹部的工資。只能發2-3個月的工資。
該縣2004年財政赤字4869多萬元,如包括挪用的1000多萬元的專款,赤字共6000多萬元。2004年底累積債務達6836萬元。2005年財政的實際支出預計為18928.5萬元,支出的主要部分為:人頭費（9435萬元）,公用經費（2664萬元）,上年結轉的專項資金（3887萬元）,稅費改革的中央轉移支付非支不可的農村中國小危房改造（301萬元）、村社幹部報酬（191萬元）、鄉村道路、優撫等（641萬元）;預算執行中要求縣級財政負擔的計畫生育（462.5萬元）、封山育林、救災、低保（城市）、防疫、口蹄疫防治、世界銀行貸款本息、醫療保險等1347萬元。收支缺口預計將達到近8000萬元,還還不算沒有能力執行的農村新型合作醫療配套資金118萬元。
免徵農業稅後鄉鎮一級的財政收支情況又怎樣呢?在該縣,鄉鎮一級的地方稅收全部上繳縣級財政,有的鄉鎮一年沒有任何財政收入。鎮上每年除了支付幹部工資和辦公經費外,無法再有其他支出。幹部工資和正常辦公經費（1人1年600元的標準）完全靠縣財政撥付。這種情況也不僅僅發生在欠發達地區,廣東某鎮,現在鎮政府唯一可支配資金是超生子女社會撫養費20萬元,市政府每月劃撥給鎮辦公經費4000元,鎮級收入大縮水,而各項支出依舊[2]。
一級政府,一級財政。現在財政全歸縣,鄉鎮作為一級政府的財政基礎已經喪失殆盡。
（二）、為完成財政收入的任務,彌補收支缺口,地方財政部門加大對行政性收費、罰沒收入等非稅收入的徵收力度以增加入庫數額,造成了非稅收入的比重上升,“免稅興費”的傾向有所抬頭。
我曾經認為,取消農業特產稅和農業稅這兩個稅種,免除了徵稅成本,也就剷除了“搭車”收費的根基和平台[3],現在看來,這種認識過於主觀,對形勢的判斷過於樂觀。財政財政,有“財”才有“政”,為了保“政”,必須斂錢。稅收收入沒有了,只有在非稅收入上做文章。上述西北地區某縣,在財政收入中,非稅收入占一般預算收入的比重不斷上升,2002年占34.3%,2004年占45.6% ,2005年預計占57.7%。
非稅收入基本上都用於原收費單位的費用支出,形成了財政收入數字上去了,但可支配財力卻上不去的狀況。
收費當中的一種是行政性收費收入中的人口和計畫生育行政性收費收入,即超生子女的社會撫養費,該縣按當地人均純收入比例的30%,一對夫婦雙方連征7年,2000年一個計畫外二孩應繳納社會撫養費5195元,2001年為5485元,2002年5859元,2003年6098元,2004年一個計畫外二孩應繳納的社會撫養費增到6388元。2004年該縣全年共收繳社會撫養費40多萬元,但在地區排名仍落後,於是2005年加大了清欠力度,到7月份已經收上了180多萬元。其中收繳往年拖欠款87萬元,新增58萬元。2005年以前,收繳的社會撫養費10%繳縣計生局,鄉鎮自留90%。2005年後,不再上繳縣,收支兩條線,社會撫養費的47%用於農村獨生子女戶和二女戶的養老保險,20%為辦公費用;30%用於工作人員的獎金和補貼。
中部地區一個縣,2004年一個計畫外二孩最少繳納社會撫養費21900元。據當地的鄉鎮領導講,在實際操作中,社會撫養費並沒有及時全部繳入國庫,坐收坐支現象突出,社會撫養費的最終使用權還是在鄉鎮,其中有鎮村幹部的獎金和村裡的分成部分[4]。
另外,在一些地區,將“一事一議”變成固定收費,將“兩工”強行以資代勞,農用車管理、生豬屠宰、農民建房、土葬村民繳納土葬費的罰款等,成為農村“亂收費”的新源頭,“免稅興費”的傾向有所抬頭。
（三）、專項資金被挪用,配套資金無法落實。
有的地方政府連“要飯財政”也維持不下去,最後是擠占挪用專項款,有的縣一年挪用上千萬元專項款來發工資,第二年再用新的專項款來補上,來化解。
項目往往要求地方政府配套費用,但屬於“要飯財政”的地方政府往往不可能提供配套資金。其結果不是作假,就是把項目放在不太貧困的地方。如真要配套,向民眾籌,則必然增加民眾負擔;從銀行籌,則形成新的掛帳。
（四）、圍繞農村土地的利益問題成為焦點。
地方財源的枯竭使得各個利益相關方都把目光集中在農村的土地上:農戶通過各種方式來占取宅基地;據國土資源部統計,2004年全國村莊用地2.48億畝,按當年年度農業人口計算,人均村莊用地高達218平方米,約是特大城市人均用地面積的2到3倍,比我國城市人均用地面積最高限額還多98平方米。更值得關注的是,村和社以土地補償費作為集體收入的來源,政府來征地,企業通過政府和村來占地。改變土地用途,借“地”生財,是目前許多地方財政走出“赤字”困境的絕招。這種行為已經對農村的社會秩序帶來了大的隱患。許多地方頻繁發生圍繞土地出讓金產生的衝突,而矛盾的主要焦點就是土地征地款的分配問題,如果任憑這種情況發生,必將給社會帶來不安。