改革開放以來，隨著我國土地使用制度改革的深化，土地資源的資產價值日益得到體現，土地市場逐步規範。２００２年上半年，國土資源部發布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部１１號令），明確規定：“自２００２年７月１日起，全國範圍內凡商業、旅遊、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣、掛牌等方式出讓國有土地使用權。”自此，中國大地又掀起了一場轟轟烈烈的土地供應制度革命。
從全國來看，隨著新的土地市場的“陽光”交易越來越多，招標、拍賣、掛牌土地中出讓底價如何確定，將成為一個新的值得人們研究的問題。如何科學合理地評估與確定國有土地使用權出讓底價，是國有土地使用權招標、拍賣、掛牌方式出讓工作中一個不可或缺的重要環節，評估與確定的底價過高，會導致應價難以達到保留價而流拍；過低則又會造成國有土地資產流失。
一、土地使用權招標、拍賣、掛牌方式中底價的特點
土地使用權招標、拍賣、掛牌底價的實質是土地出讓底價，即土地招標、拍賣時政府確定的招標、拍賣土地的最低控制價格，亦稱標底或底標價格。是擬出讓土地政府所能接受的最低控制價格；主要根據土地出讓年限、用途、地產市場行情、政府產業政策、開發商競投心態等確定的待出讓宗地的地價；它是政府招標、拍賣土地使用權時最重要的參考價格。土地使用權招標、拍賣底價是由政府內部掌握，嚴格保密的。土地使用權招標、拍賣底價的確定是否恰當，直接關係到土地招標、拍賣能否順利進行。政府制定招標、拍賣底價時，應充分考慮開發商利益和政府的產業政策。在我國，土地使用權招標、拍賣底價具有以下特點：
１、土地使用權招標、拍賣底價是政府出讓具體地塊的最低控制價格，是政府出讓土地使用權談判時最重要的參考價格。
由於政府壟斷了土地供應量，土地供應量大小和供應價格高低是作為政府調節市場的一種手段，為了進行有效的調控，底價必須由政府確定。
２、土地使用權招標、拍賣的底價應依據評估地價確定。
國有土地使用權招標、拍賣的標的價款巨大，由於土地市場的特殊性，土地價格一般人難以判別，為避免政府收益受損，了解土地正常價格，必須由專門的評估師進行土地評估。
３、土地使用權招標、拍賣由政府確定。
招標拍賣底價與一般評估地價既有聯繫又有區別，評估地價是由估價人員依據對土地市場的判斷，出具的待估宗地可能的公開市場價格，招標、拍賣、掛牌底價則是由政府根據土地評估結果，充分考慮政府產業政策和地價政策等因素綜合確定。
二、土地使用權招標、拍賣、掛牌方式中出讓底價的估價原則和估價方法
針對評估土地使用權底價的特點，宜遵循最有效利用原則、替代原則、預期收益原則、需求與供給原則等。土地估價的主要方法有假設開發法、市場比較法、收益還原法、基準地價係數修訂法和成本逼近法等多種方式，按照評估原則與估價方法相一致的要求，評估土地使用權底價，首先應重點選用市場比較法和假設開發法兩種評估方法。因為市場比較法較充分考慮了在估價基準日的近期市場上類似房地產的交易行情、市場承受能力，其測算的價格具有現勢性，容易為買賣雙方認同和接受。假設開發法則充分地考慮了規劃條件下宗地自身最有效利用方式以及當前房地產市場現狀和未來可能帶來的收益等。當然，運用上述兩種評估方法，也需要一定前提條件。在房地產市場不發達、缺乏交易案例，或無城市規劃主管部門審定的詳細規劃設計方案的情況下，就只能選取基準地價係數修正法和成本逼近法等方法來進行評估。
三、招標、拍賣、掛牌出讓國有土地使用權中底價的確定方法
國有土地使用權招標、拍賣、掛牌必須先由實施招標、拍賣、掛牌活動的土地行政主管部門委託有土地評估資質的估價機構進行評估，並出具評估報告。然後，由政府土地主管部門成立專門機構進行審核確定。審核機構應認真審閱評估單位出具的估價報告，尤其是對於估價結果、假設條件和使用限制條件等進行認真分析，了解估價師的客觀意見，同時綜合考慮實施招標、拍賣、掛牌時的市場狀況，擬出讓地塊的條件，潛在投資者的需求，充分考慮政府產業政策和地價政策等因素，綜合確定國有土地使用權招標、拍賣底價。
在確定國有土地使用權招標、拍賣、掛牌底價時，政府專門機構應從實際出發，科學論證，制定招標、拍賣底價。如果盲目決策，底價定不準，過低了可能導致我國國有資產流失，土地資產價值難以實現；過高了則使競價可選擇域值範圍太小，拍賣、招標難以掀起你追我趕的競爭高潮，可能影響競標、拍賣效果。
同時，政府應根據規劃設計要求、房地產市場行情、宗地的地理位置等綜合因素科學合理地測算出土地的最高出讓價，防止競拍者感情用事，開出天價。表面看，那樣場面好看、熱鬧，有轟動效果，但從長遠來看，可能導致兩個後果：一是競得者毀約，寧可負違約責任，而不願承擔更大的損失，因而有損政府在人民民眾心目中的形象；二是如果競得土地用於房地產開發，則房屋購買人的切身利益將受到損害，競得者為了彌補在購買土地時過重的土地成本負擔，有可能在建築時偷工減料，不按規劃的綠化要求、容積率要求開發建設施工，降低開發質量和成本，侵犯消費者權益，也影響了土地市場的健康、有序發展。
總之，既要保證國有土地資產不流失，又要正確引導市場走向，還需要充分考慮到市場的承受能力，綜合確定合理的拍賣底價。當然，我國的土地使用權招標、拍賣、掛牌工作方興未艾，在很多地方還只是剛剛起步，特別是對於招標、拍賣、掛牌中底價的確定，尚缺乏成熟的經驗，這需要在實踐中不斷完善。