(三)“協調性”方面的要求。協調,即和諧,統籌兼顧。協調發展就是要統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放,推進經濟、政治、文化建設的各環節相協調〔1〕。統籌城鄉發展、統籌區域發展要求縮小不同地區的財力差距,這就需要完善轉移支付制度,加強對經濟不發達地區的財政投入。但是,近些年針對鄉鎮的轉移支付中,專項轉移支付占據絕大部分,如前所述,專項轉移支付一般要求鄉鎮財政撥付一定的配套資金,能夠撥付的配套資金越多,鄉鎮財政可以申請到的專項轉移支付也就越多。而那些財力較小,甚至無力撥付配套資金的鄉鎮獲得的轉移支付資金當然較少。於是,現行轉移支付制度一定程度上加劇了地區間鄉鎮財力差距,不利於統籌城鄉發展和區域發展。“協調性”要求完善轉移支付制度,扭轉專項轉移支付過多的局面,實現城鄉、區域協調發展。
(四)“可持續性”方面的要求。可持續性,即連續性、長遠性、穩定性,而不是間斷的或大起大落的。由於在大多數鄉鎮,特別是欠發達鄉鎮中,企業大都為數不多,並且產品單一,市場價格變化會造成企業利潤大幅漲落,從而造成稅收增減。但是,現行鄉鎮財政“任務型收入機制”使得稅收增長呈現剛性,於是為保持稅收剛性,鄉鎮財政不惜把上級財政下撥的轉移支付資金用於補足稅款。在稅收任務仍不能完成的情況下,鄉鎮財政被迫通過加大鄉鎮負債的方式籌集資金,用於補稅。於是鄉鎮財政“寅吃卯糧”,加大了鄉鎮財政赤字,使得發展的可持續性受到威脅。“可持續性”要求鄉鎮幹部從鄉鎮經濟的長遠發展著眼,不能過度追求稅收增長,同時要減少財政負債。
三、運用科學發展觀進行鄉鎮財政改革
科學發展觀從上述方面為鄉鎮財政體制改革提出了新的要求,我們要以科學發展觀為指導,進行鄉鎮財政體制改革,以保證經濟的持續快速發展。
(一)樹立正確的政績觀。全面落實科學發展觀涉及到許多方面的問題,其核心是以正確的政績觀落實科學發展觀。有學者提出,現行的政績觀存在一定缺陷,由於發展觀上的偏差,政績觀仍然存在由“增長即發展”的觀點決定的“gdp增長即政績”、“稅收任務即政績”的不足。現在鄉鎮幹部考核把稅收任務完成情況作為重要考核內容,形成了鄉鎮財政“任務型收入機制”,造成了稅收剛性。而作為一個較小的經濟個體,鄉鎮經濟是有波動的,稅收也應該隨經濟波動而有增有減,否則就會違反經濟規律,影響經濟健康運行。“以人為本”要求鄉鎮財政根據農民的需求調整公共產品的供給量。因此應該降低稅收任務指標在鄉鎮幹部政績考核體系中的地位,而應該把農民滿意度等體現“以人為本”的指標加入鄉鎮幹部政績考核體系中,改變過分強調稅收增長的政績考核制度,從而打破“任務型收入機制”,順應經濟規律,落實科學發展觀對“可持續性”的要求;並且這樣也會使得鄉鎮幹部更加全心全意地為農民服務,落實科學發展觀對“以人為本”的要求。
(二)加強鄉鎮幹部的監督體系建設。落實科學發展觀對“以人為本”的要求,還需要加強鄉鎮人大的監督作用。江澤民同志曾指出:人大既要敢於監督,又要善於監督,只有把兩者結合起來,才能達到監督的目的。所以鄉鎮人大要敢於監督鄉鎮幹部職工的行為,敢於監督鄉鎮財政的政策導向。當鄉鎮財政的服務對象發生偏離時,鄉鎮人大應敢於提出異議,並且要善於監督,採取適當的方法糾正鄉鎮財政的錯誤政策。同時,應建立農業協會,提高農民組織性,從而促進農民、農業協會對鄉鎮幹部、職工的監督體系的建立與完善。
(三)削減財政供養人員。以農民滿意度為鄉鎮政府政績考核內容,就需要鄉鎮政府為農民提供必要的公共產品,削減不必要公共產品。鄉鎮幹部職工提供的公共服務也屬於公共產品範疇,而現在這種公共服務已經嚴重超出農民需要,應該予以削減,打破“吃飯型支出機制”,然後把節省的資金投入到農民生產生活必需的公共產品中,完善公益事業支出項目預算,促進經濟和社會全面發展,從而落實科學發展觀對“全面性”的要求。
(四)完善轉移支付制度。農業稅免徵以來,體制外收費的取消導致很多鄉鎮已經出現財政赤字,也截斷了農村公共產品籌資渠道,所以必須要加大對鄉鎮財政的轉移支付,為農村公益事業支出提供充足資金。同時要加強對轉移支付資金的監督,減少需要鄉鎮配套資金的專項轉移支付,增加不需要配套資金的一般性轉移支付,縮小地區間財力差異,從而落實科學發展觀統籌城鄉發展、統籌區域發展的要求。