鄉鎮人大代表是鄉鎮人民代表大會的組成人員,鄉鎮人大代表履行職責的情況如何,直接關係到鄉鎮人民代表大會行使職權的情況如何。近年來,隨著民主法制建設的不斷加強,代表法的深化貫徹,鄉鎮人大代表的整體素質明顯提高,主體意識和主政能力日益增強,在推進依法治鄉(鎮)進程以及提出高質量建議、意見等方面
發揮了應有作用。但也應該看到,現實中鄉鎮人大代表履行職責的情況與民主政治建設的要求、與憲法法律的規定、與人民民眾的期望還有不小差距,影響了代表作用的發揮。
1、履職意識不強。在現實工作中,由於對人民代表大會制度性質、地位和作用的認識不足,對法律賦予人大代表的權利和義務的認識模糊。部分代表缺乏應有的代表職務意識,有的樂當“榮譽代表”,滿足於獲得“人大代表”的政治身份;有的甘當“名譽代表”,滿足於參加會議和活動,行使參加會議和選舉的權利;有的代表自掂分量,自輕自賤,自我放鬆,覺得自已人微言輕,說了也沒有人聽,不如“徐庶進曹營——一言不發”,甘當“啞吧代表”。更有甚者,認為代表是僅僅是一種“榮譽”稱號,並不需要履行什麼職責,或者認為代表職責僅限於“會議”,錯誤地認為“開會是代表,散會就完了”。這些代表沒有真正認識到人大代表是一種神聖的職務,沒有把自己區別於其他公民的地方就是擔負著代表人民行使當家作主權利的重要職責,這些“充數代表”的存在極大地影響了人大職能作用的發揮。
2、履職熱情不濃。有的人大代表參加人代會是“奉命行事”,遲到者有之、早退者有之,有的代表忙於自己的生產生活,無暇顧及代表所肩負的重任,代表小組的活動有空我就參加,沒空就忙自己的事,平時也事不關己,不關心村情民意,成了“代表代表,散會就了”。部分外出務工、經商代表,不按時出席人代會和不參加代表活動,失去了代表的作用。有的人大代表對主席團組織的視察、檢查、調研、評議等活動,是“一根木頭隨排淌”,被動應付;有的人大代表討論發言是人云亦云,看著“幹部代表”臉色而附和;會議表決是環顧左右而行事,沒有主見。加之受地方人、財、物等因素的制約,部分地方對代表提出的建議、批評和意見,存在著交辦不及時、督辦不到位、落實不夠好等問題,挫傷了代表履職的積極性。
3、履職經費不足。地方組織法第36條和代表法第32條、33條,對代表執行職務的待遇和代表活動的經費等都作了明確具體的規定,然而,事實上絕大部分鄉鎮對代表的活動經費,並沒有列入本級財政預算,而是採取所謂“申報制”或“實報制”,即人大向政府申報代表活動經費,待政府同意後方可開展代表活動並報銷活動費用;或者人大在開展代表活動後找政府“埋單” ,有的儘管納入了預算也是流於形式,鄉鎮人大代表開展工作時所需會議費,檔案費、資料費、一伙食補助費等都沒有固定經費來源。由於代表活動經費沒有得到真正保障,也直接影響了代表活動的有效開展。目前,基層開展鄉鎮人大代表活動主要以召開座談會形式進行,組織視察、檢查和外出考察,學習交流等其它形式較少, 這也是囿於活動經費的不足,不利於調動代表議政督政的積極性。
4、履職能力不高。目前,不少鄉鎮人大代表的文化素質較低,對黨的方針政策和國家的法律法規了解不多,參與管理國家事務的能力不強。加之對鄉鎮代表任職培訓不夠,致使其履行職責的“底氣”不足。結果是有的代表開會討論東拉西扯,說不到點子上,抓不到要害處;有的代表怕講錯話,給人笑話,乾脆不發言;有的則受舊的傳統觀念束縛,視野不開闊,心胸不豁達,見識不多,跟不上形勢的發展,往往拘泥於一時一事而缺乏長遠觀點和全局觀念,不能立足於本地實際去為民代言,謀民之利,代表作用難以顯現;有的代表也想盡些代表義務,但不知如何履行職務。
5、履職監督不力。一是選民和選舉單位缺乏監督代表的意識。現實中,人大代表一經產生,就與選區選民或者原選舉單位很少聯繫,處於沒有監督的狀態,即使代表不積極行使自己的職權,不履行代表的義務,只要不觸犯刑律,就可以任期屆滿。加之選民或原選舉單位對代表的履職情況缺乏了解和掌握,無法監督。二是對代表進行監督的制度不健全。代表履職沒有具體標準,更沒有量化指標,稱職與不稱職很難界定。即使進行監督,也只能憑選民的感覺,這就有可能因種種非理性因素而扭曲對代表的監督工作。
針對當前鄉鎮人大代表履職中存在的問題,筆者認為,應著重解決以下幾個主要問題:
一、把好民主選舉關,健全選舉競爭機制。實踐表明,鄉鎮人大代表的素質高低直接影響到基層人大工作的成效。在考慮代表候選人時,既要考慮候選人的政治素質,還要考慮其履職能力;既要考慮代表的組成結構,還要考慮其能否履職的實際情況,做到統籌兼顧,把好人大代
表的“入口”關,將競爭機制引入代表選舉全過程,提高選舉工作的透明度。在具體操作環節上要突出“五性”:一是在代表宣傳上突出責任性。我國憲法、地方組織法和代表法對地方人大的性質、地位作了明確規定,對代表責職、權利、義務提出了明確要求。要通過宣傳,增強代表的責任感和使命感,提高代表履行職務的自覺性和積極性。二是在代表推薦上突出公開性。採取“雙征”(發放徵求意見函、召開民主座談會徵求意見),“雙推”(個人推薦、民眾推薦)和“雙競”(競職演講、競選承諾)的辦法,進行比較,好中選優。三是在代表確定上突出社會性。重視社會輿論、社會評價的作用,採用上下醞釀、反覆比較、民主協商的程式確定代表候選人,克服領導定調、選區定人和重比例輕素質、重意圖輕民心的現象,把那些為民說話辦事、傾聽民眾呼聲、為百姓解憂人選進代表隊伍。四是在代表結構上突出合理性。要做到代表結構的合理,一定要把“家底”交給選民,讓他們自主選擇,切不苛求表格上的結構、比例上的達標,更不能帶著“眼鏡”去找那些“放心的人”(老實)、“陪襯的人”(聽話)、“安慰的人”(榮譽)。五是在代表選舉上突出公正性。只要是代表候選人,不管誰當選,選舉都是成功的,不能因 “意中人”落選,就認為本次選舉不成功。
二、加大培訓力度,提高代表素質。鄉鎮人大主席團要加強對代表的履職培訓,組織代表認真學習黨的路線方針政策和國家的法律法規,以及履行職責所需要的各種知識,努力提高代表的政治素質、業務水平和工作能力,使代表真正了解自己的權利和義務,懂得如何依法履行好自己的職責。還可通過邀請老代表現身說法,介紹代表工作經驗等形式,使代表及早掌握工作本領,儘快進入角色。搞好人大代表的職務培訓,首先是搞好人大代表的“崗前”培訓,即新當選的代表正式任職前的培訓。這是當選代表轉換角色配置、增強角色意識的需要,也是他們學習和獲得履行人民代表職責必備的知識和技能的重要途徑。其次是要搞好人大代表的“崗中”培訓,即代表任職期間的培訓。使代表們能及時了解新形勢、新情況,學習新的政策和法律、法規,交流和研究履行代表職務的經驗,以便更好地開展工作。
三、完善監督機制,加強代表監督。《代表法》第五章規定:“代表受原選區選民或者原選舉單位的監督。選民或者原選舉單位有權依法罷免自己選出的代表。”它充分體現了人民當家作主的這一社會主義民主的本質和核心。筆者認為,在現有體制下要加強對代表的監督,首先是要建立健全人大代表向選區選民述職制度。代表在每屆任期內至少做一次述職,將自己如何學習、人代會期間如何履行職責、閉會期間如何參加代表活動、如何促進政府工作和法律法規貫徹情況等內容向選民作一全面系統的匯報,這樣在保障選民知情權的同時,更有效地保障了選民的監督權,也有利於提高代表的參政議政責任意識。其次是建立健全監督制度。制定代表履職考核制度,通過定期開展批評、勸誡不作為代表等形式,提高代表履職意識,杜絕代表乾與不乾一個樣,乾好乾壞一個樣的現象。
四、最佳化履職環境,提供履職保障。鄉鎮人大主席團要始終堅持以人為本的理念,最佳化代表履職環境,為代表活動提供堅強保障。首先,是時間保障。大部分人大代表是兼職的,在閉會期間履行代表職責僅靠業餘時間是不夠的。為此,人大主席團每年對代表活動要作出周密安排,在代表參加活動之前,把議題提前通知代表做準備,對代表活動時間,要做出明確規定。其次,是財力保障。由於我國現行的人大代表兼職不兼薪,代表參加活動,所在單位應按正常出勤對待,對無固定收入的代表,應給予適當的經濟補貼。第三是法律保障。法律賦予了代表依法履職的權力,對不支持代表執行職責,不接受代表監督的部門、單位和個人,應依法追究其法律責任。第四是地點保障。代表活動需要場所,要積極推進“人大代表之家”的創建工作。按照有場地、有牌子、有制度、有活動、有台帳的要求,大力推進活動場所標準化建設,使之成為代表學習培訓的基地,聯繫民眾的紐帶。