《法學研究動態》1998年第10期
建設法治國家已經成為我國社會發展的重要目標。我國正在建設的法治國家既不同於資本主義法治國家，也不同於社會主義非法治國家，有其獨特的標誌。尤其是探討和認識我國正在建設的法治國家與我國以前和現在所不同的特徵，是法學理論研究的重要任務。筆者認為，我國正在建設的法治國家應當以法律至上、法制完備、立法民主、立法公正、制約權力、保障權利與我國以前和現在相區別。本文不揣冒昧，謹發表一些不成熟的意見，以請教於法學理論界的專家學者。
一、法律至上：我國法治國家的理性原則
法律至上是法學界熟知的原則和口號，但由於種種原因，人們對它的誤解、岐見長期困擾著我們。使我們難以名正言順地提出和倡導法律至上的原則。現實中，也還有種種影響我們實行法律至上的原則。
法律至上是人類法治發展進程中提出的重要口號和基本原則之一。其意在強調法律在整個社會規範體系中具有至高無上的地位，其他任何社會規範都不能否定法律的效力或與法律相衝突。
有的人認為，法律至上就是對權力的否定。因此，有的人歌頌它，有的人否定它。其實，法律至上並不是對權力的簡單否定。從法律對權力的依賴關係上講，法律是權力的產物，沒有權力，絕無法律的產生和存在可言法學理論和法律實踐都說明，沒有權力，就沒有法律的產生包括制定或認可，也沒有法律的存在和被貫徹實施。權力始終是法律得以存在的依據。在法律產生和存在的意義上，沒有法律至上的問題。法律既不可能超越社會物質生活條件、超越社會發展的歷史進程和人類進步的實際狀況，也不可能逾越或凌駕於一切權力之上。然而撇開這一意義，法律與法律社會的各種權力之間的關係就不再簡單的是一個權力高於法律的問題。甚至恰恰相反，任何權力的獲得和行使都應當具有法律上的依據。法律相對於權力應當具有至高無上的權威。即使是法律的制定和法律的實施也都概莫能外。因為，除一些通過革命而建立的新政權的最初立法外，任何立法都得遵守法律的規定，即使是革命政權最初的立法，雖然不必遵守舊時代既有的法律規定，但是也還得遵守法的規律，遵照立法的原理乃至法的原理，而不能完全隨心所欲。
有的人認為，在社會主義國家強調法律至上就會否定黨的領導。這種認識是錯誤的，法律至上不是對黨的領導的否定。首先我們必須清楚，我國的執政黨是中國共產黨，中國共產黨在國家和社會生活中一直並將繼續處於領導的地位。我國法律的制定，即立法，是黨的領導下通過立法機關和立法程式進行的。我們的執法是中國共產黨領導的執法機關進行的。執法機關中，有著我們完善的黨的組織和大量的黨的幹部。法律至上是以他們對於黨領導下制定的法律的無限忠誠作為前提和保障的。其次，我們黨是大公無私的黨，它以人民的利益作為自己的利益，而社會主義法正是人民意志的體現，堅持法律至上實際上也是堅持了“人民意志至上”，也就是堅持了黨的領導。從世界各國的法治實踐來看，一國法治的成敗，關鍵在於其法律制度的狀況以及是否能將該法律制度有效地貫徹實施。前者往往與一國的正常制度緊密聯繫，而後者關鍵在於有無一套良好的法律實施機制，確保該法被良好施行。法律至上根本就不會動搖黨的領導。尤其是在黨風不正、社會風氣異常的情況下，強調法律至上，無疑有助於法律的良好施行和黨風和社會風氣的改善。
有的人認為，法律至上會導致對道德作用的否定。這是對法律與道德關係的誤解。首先，法律與道德是兩個相互聯繫而又相互獨立的社會規範體系。它們在並不完全相同的領域發揮著各自的作用，肯定法律的作用並不等於否定道德的作用；其次，法律至上並不等於法律萬能。只能由道德調整的問題也不能因法律至上而改由法律取而代之。再次，任何法律都以一定的道德準則作為自己的社會基礎並在一定程度上引導道德的發展，法律至上不僅不會否定道德，甚至可能在一定程度上有助於道德的完善和發展，所以切不可將法律至上與道德作用對立起來，以為法律至上會否定道德的意義。
有的人認為，法律至上會導致對經濟決定作有的忽視或否定。法律至上與經濟決定法律是兩個不同層面的問題。首先法律是社會規範，經濟並不是社會規範。其次，經濟決定法律是從法律的本源上講的。在終極的意義上法律始終是被經濟所決定並為經濟服務的。但是離開這一意義，法律對具體的經濟關係和經濟活動來說，顯然就不再是從屬的。一切具體的經濟關係和經濟活動也都得遵守法律的規定，符合法律的要求。否則就可能導致違法甚至犯罪行為的發生。法律至上是在經濟決定法律的基礎上對法律的地位的概括和期望，它與經濟決定法律並不矛盾。
我國實行法律至上，問題遠遠不僅限於認識方面。實際的障礙甚至更難克服。事實上，與法律至上衝突的，還有社會生活中的權力至上，金錢至上，等等。
總之，在我國目前，法律至上問題上還有種種嚴重誤解和現實障礙，消除這些誤解和障礙還需要相當長的時間。建設法治國家的過程也就是消除這些誤解和克服這些障礙的過程。未來的法治國家必然是法律至上的國家。
二、立法民主：我國法治國家的首要環節
立法民主是民主的主要內容。在法治國家更是必不可少的重要方面。歷史發展已經清楚地說明，現代的法治國家要求立法、執法、守法、法律監督的全面法治化。而所有這些都是以立法的民主作為首要條件的。立法的民主為法治國家奠定製度基礎，它是法治狀態的制度框架或理論格局。從一定意義上講，可以說法治國家的立法是立法者們對一國法治狀況的預想的制度化，是一幅幅具有國家權威性的法治藍圖。執法、守法、法律監督無非是各盡其能地將其現實化而已。民主的立法被良好地實現了，這樣的國家才可能是法治國家。民主的立法無法實現，法治國家就成為泡影；如果沒有民主的立法，法治國家就毫無希望與可能。
立法民主中最首要的是立法的目的民主，其次是立法的內容民主，再次是立法的程式民主。立法目的民主與否，直接關係著立法的民主與否。一個為****、集權目的而制定的法律是絕無民主可言的。無論這個法律的名稱、形式多么民主，其結果必然是反民主的。其內容在有時也會表現得民主甚至很民主，但它往往都是在一方面賦予民主，在另一方面否定民主；在此處確認民主，在彼處否定民主。在總則中賦予民主，在分則中剝奪民主；在字面上確認民主，在行動中否定民主。僅有的些許"民主"實際上是不民主。有了目的的民主，立法的民主才可能成為現實。立法內容的民主是立法民主的核心內容。立法民主在根本上還是就其內容而言的。立法內容的民主是在民主的立法目的的指導之下的。沒有內容的民主，立法的民主就會成為空談。同時立法內容的民主是以立法程式的民主來保障的，沒有立法程式的民主就沒有立法內容的民主。立法程式的民主似乎並無多大的意義。其實不然，因為就權力的傾向來看，任何權力要完全、自覺地以民主為依歸，是不可能的。立法程式的民主實際上是立法民主的條件和保障。
如何實現立法民主？首先，立法機關組成人員──人民代表應當是民主產生的。為此我們應當不斷儘可能地擴大直選的範圍，使人民代表的選舉更多地體現人民的意願，由人民在更大的範圍上自主地選擇國家和社會管理者。其次，立法機關的成員應具有代表人民行使民主權利的能力。他們不應是簡單的英雄模範，他們具有必要的法律知識和參政能力。否則，即使他們是英雄模範，可以給予他們很高的榮譽和獎賞，但也不能由其擔任人民代表，因為他們由於水平和能力的限制也難以完成人民代表的使命。再次，立法機關的立法活動應當是民主的。這裡的民主應是“多數人決定”的意思。其過程應能讓其成員充分行使民主權利，確保民主的結果是通過民主的過程作出的，必要時，可以擴大範圍在立法機關的主持之下，在立法機關之外的人民民眾中廣泛徵求意見。最後，立法的內容應是民主的。它是立法民主的核心內容，前面三個方面的民主在一定意義上都是為立法內容的民主服務的。為了確保立法民主，我們還要設定一套良好的立法校正程式，使錯誤的法律有得以校正的可能。
立法民主一直是法治國家的立法實踐。民主的進步有一個漸進的過程。立法民主的發展如同整個民主一樣，不是一朝一夕的事情。未來的法治發展就是要不斷擴大立法民主，發展立法民主，為法治國家的建立奠定製度基礎，並作為法治國家的重要特徵而被長期堅持。
三、法治完備：我國法治國家的形式要件法律制度的完備是社會主義法治國家得以建立的必要條件和重要表征之一。在中國，法制完備對於法治國家的建立具有特別重要的意義。首先是因為，中國是一個長期實行成文法並以成文法為主的國家，有著重視法律制度的歷史傳統，要建設社會主義法治國家必須注意到中國的這一歷史傳統，把法律制度建設擺到應有的位置。其次是因為，中國是一個長期實行中央集權的國家，有著從上與崇上的文化傳統。而法律制度在長期的歷史發展中，尤其是從近代以來，逐步成為了“上”意（並不一定違反民意，有時也與民意一致）的表現，因此從上與崇上的心態，對於強調法律制度具有重要意義。著重法制建設，在整個法治國家的建設中的地位不容低估。再次是因為，法律制度具有確定性、明確性的特點，便於人們掌握與運用，可以在一定範圍內防止法治國家建設中因誤解而發生偏差，有利於法治國家建設的有效進行。最後是因為，法律制度是法制建設的首要環節，沒有法律制度就不可能談及執法、司法、守法、法律監督，乃至更多的方面。法制是法治建設的最基本方面與重要內容。
法制完備表現為法律制度的類別齊全、規範系統而無一遺漏。凡是法律制度所應調整的，均應有相應的法律制度調整凡是由法律制度調整的，均應有恰當的法律制度調整，不同領域的法律制度應當相互銜接，並有機協調；法律制度在執行、遵守、監督中的任何問題均能在法律制度中獲得解決的途徑；法制有一個調節機制，能作出適應客觀需要的相應反映，能進行有效的自我修正。
法制完備本身就是一個過程，我國法律制度建設一直欠帳太多。法制的基本建設尚未完成，體制改革、對外開庭和市場經濟中的許多法律問題又大量產生。通過一定的立法積累，解決了許多問題。但往往是舊的問題尚未能徹底解決新的問題又已產生。因此，法制不完備的問題還很嚴重，很多問題還於法無據。無法可依還是法制建設的一大問題。建設法治國家，法制完備應當是最基本而最首要的方面。
四、司法公正：我國法治國家的基本要求
司法歷來都以公正作為自己的理想。在法治國家建設中，司法公正具有更重要的意義。首先，司法公正是司法的最本質要求。司法就是要公正地解決一定社會矛盾及其相應的法律衝突。它是國家這一公共權力因衝突著的各方無法自主地解決糾紛，而為其設定的由國家專門機關予以裁決的糾紛解決機制。衝突著的雙方都存在著利益的差異或分歧。如果依其任何一方單方面的意願裁決，都可能導致裁決的不公正。如果裁決不公正，首先就不可能平息糾紛，甚至可能使矛盾更加激烈，司法的目的就不可能得以實現，也就違反了司法應有的本質。其次，司法公正是司法贏得民眾的最基本保證。司法權力是國家權力的構成部分，它的直接來源是國家權力的分配與賦予；它的最終來源則是民眾權力的讓渡。司法權力最終來自人民，一是從國家權力來自人民的意義上講的，二是從司法機關官員由人民代表大會產生的意義上講的，司法機關的設立在歷史緣起上，是人民願意將其所涉及的糾紛交其裁決的共同意願，當然包含著大多數民眾對其的信賴。司法機關的繼續存在，也離不開人民的繼續信賴和支持。司法機關能夠始終贏得民眾，獲得人民支持的根本，就有一個是否有著司法公正的問題。可以說司法公正是司法機關贏得人民的最基本、最主要的所在。再次，司法公正是社會發展的必然要求。其一，現代社會的快速發展給司法工作提出了大幅度提高裁決效率的要求。而司法公正即能簡省訴訟程式，許多案件都可以通過一審終結，較快地解決糾紛，否則就必然會導致二審甚至再審程式發生，既不利於司法機關司法工作的順利進行，更不利於人民民眾日益加快頻率的社會生活。其二，司法公正是一個隨著時代不斷發展的概念，其內涵與外延在不同時代或不同歷史時期都會有所差異，因此對司法公正的認識也應有一個隨歷史發展而進步的問題。現代中國正處於偉大的變革年代，除舊布新成為時代的進行曲，只有隨著時代進步的司法公正，才可能適應社會的發展要求。公正，是很難把握的。因為公正有一個令人頭疼的二律背反。一方面，“公正”應當是多數人的共同認識，否則，就不叫公正。另一方面“公正”又在每一個人那裡有不完全相同的認識，難以得到公認。但公正也不是不可著摸。實際上，司法公正一直受到來自兩個方面的檢驗。一是司法是否合於法的公正規定；二是司法是否合於民眾的公正要求。符合法律規定的公正，是司法公正的首要方面。公正之“正”不是“私正”，只有少數人或者個別人所認為的“正”絕非“公正”之配音。立法應能體現社會民眾的意願，反映絕大多數人的意志，甚至應能反映全體人民的意志。多數人的意志也就包含了多數人的公正觀念和公正要求。在這個前提成立的情況下，司法公正首先所強調的就是“司法合法”。在這裡“合法”即合於多數人在法律上所表現和要求的公正。這種“正”具有“公”的規定性，“公”應當是司法“正”的客觀尺度。當然如果“法”本身就不是“民意”（在這裡或稱“公意”）的體現，司法公正以“司法合法”作為目標又另當別論了。
符合民眾要求的公正，是司法公正的主要內容。這裡“正”不僅是法律意義上，甚至也有一定的社會普遍性。即司法要能獲得公眾的認可，使大眾信服。司法如果不具有這種力量，其社會影響是很難如願以償的。當然這裡的“眾”有一個“量”的問題；眾人之“正”有一個正確與否的問題。什麼是社會的普遍公正觀念，是很難把握的，但它又是客觀存在的，而且一旦違反了它，違反者就會遭致社會的反對或否定。司法也同樣如此。司法的公正不論其在法律上的狀況如何，如果它遭到人們觀念上的反對或否定，那么它在實施上就難以如願以償。這種違反社會公正觀念的司法不論其在理論上或法律上是否正確都會受到社會的牴觸和反對。極端時，人們甚至會故意地挑釁法律，以示自己對自己所認定的公正的一種忠誠和維護。合法公正與合民公正在大多數情況下是一致的。但也有不一致的時候。一旦這種情況發生，其原因一是法律確定的公正有問題，或許是這種法律公正在其制定時就不公正，或許是隨著時代的發展，原本公正的法律已經變得不公正了。二是社會民眾的公正認識出了問題。把不公正當作了公正，把公正當作了不公正。在第一種情況發生時，我們就應修正法律。這種修正包括著對法律進行修改，以便以後的類似情況能得到真正的公正；也包括著為法律不公正的特例設定特別的個案修正程式，最大限度地防止不公正裁決的發生。在第二種情況發生時，我們首先得看民眾的數量，這種民眾如果占絕大多數，那么，就說明我們的法律還未能反映民眾的現時意願，立法的民主就可能有問題。就應檢省立法，並通過民主和法治的途徑修正法律；如果這種民眾並不占絕大多數，那么法律並不會遷就少數人的歧見，但是，這也就有一個教育少數人的問題。
司法不公，是非法治國家的重大社會問題。我國歷史和現實中所存在的司法不公問題，一直沒有得到解決。在市場經濟衝擊下，司法不公不但未能克服，甚至表現得更加嚴重。這是法治國家決不能允許的。法治國家建設必須確保司法公正。
五、制約權力：我國法治國家的重要標誌權力的根據並不在權力本身。權力的根據在於民眾對權力的賦予以及民眾對權國行使的認可。所謂選舉、推舉，不過是權國獲得的過程而已。站在民眾的角度，權力是一種賦予，站在權力獲得者的角度，權國就是一種獲得。賦予與獲得是權力產生過程的兩個方面。由於權力賦予與獲得的過程不可能讓所有的人都參與，甚至絕大多數人都無法直接參與，因此，怎么保證權力的賦予與獲得是正當的，就成為了一個十分困難的問題，於是就有一個對權力賦予與獲得過程的監督問題。如果權力賦予與權力獲得的過程沒有嚴格的程式保證，就無法保障這一過程是正當的，就無法保障權力賦予者和獲得者在這一過程中的行為並未違反公眾的意願，甚至一定是公眾意志的反映。法律正是人民監督權力賦予、獲得的工具，而且是最重要的工具。權力能夠在人民的依法監督之下依法賦予、獲得，也就在很大程度上實現了法治。權力一旦擺脫法律的羈絆，權力的賦予與獲得就會演變為非法。
任何國家權力無不是以民眾的權力讓渡與公共認可作為前提的。如果能夠如此，我們即說該權力的獲得與行使是正當的，否則該權力存在的合理性就有問題，該權力的任何行使都無法具有合理性。制約權力，在邏輯上主要的應當是制約權力的行使。然而僅僅依靠對權力的行使進行制約也就很難達到制約權力的目的，於是制約權力的獲得也就進一步為人們所重視。制約權力也就不僅是指對權力行使的制約，而且包括對權力獲得的制約。
權力獲得與權力行使，總是少數人的事情。權力的獲得是在少數人中進行的，權力行使，更不可能由每一個人來完成。它必須由公眾依靠一定的程式認可的人代為進行，那么這些由公眾認可而行使管理社會權力的人，其行為是否是以公眾利益為目的的，如何保證他們記過為公眾的利益而工作，這就使對權力獲得者的監督或制約顯得心不可少。權力往往都是由擁有權力的個人行使的。獨立存在的每一個個體都是有自己獨立思維和相對利益的，權力擁有者在總體上都有一種背離集體或公眾的傾向。對他們的制約就成為了必要的。在制約機制中，最有效的制約手段當然中法律制度。這是由兩個主要因素決定的。一是任何權力的行使一般地都是以法律制度作為根據的，並以法律制度作為權力行使的盪式與軌跡；二是在制約權力的規範中惟有法律具有國家強制力做保證，並具有公認公知的特點。
能否用法律制度有效而科學地制約權力，是一個社會管理狀況的評價標準之一，也是一個社會制度優越程度的標誌。在人類的歷史發展的長河中，社會主義社會理應是最好的社會制度，其對權力賦予和權力行使的制約理應成為人類歷史發展中的典範。在我國這個具有長期****和集權歷史與慣性的國度，強調對權力的制約強調權力的依法行使就具有特別的意義。制約權力在世界各國的法治化歷程中的意義，已經為歷史發展所證明，在中國建設法治國家的征程中，仍是我們所不可忽略，而必須予以特別關注並為之努力的重要方面。
在我國歷史和現實中的一個重大問題就是，權力高於一切，權力無所不能，權力難以制約。在我國權力制約上最為嚴重的問題包括：權力過度集中而未能很好分權，權力監督有法律規定而極度不完善，權力監督有一定途徑但受體制局限，權力監督有一定效果但未切實進行。未來的法治國家應當是對權力實行良鄧法律監督的國家。
六、保障權利：我國法治國家的法律價值
權利是法律的重要價值準則。如何對待權利，是不同類別法律的重要區別。在民主和法治的國家，權利總是被法律所強調和保護；在****與集權的國家，權利總是被踐踏和拋棄。
權利的制約主要來自兩個方面：一是義務；二是權力。保障權利，也應當從這兩個方面入手。
從義務角度看，保障權利要求首重權利，以權利的實現帶動義務的履行。權利與義務是構成法律規範的兩大要素。在權利與義務之間，作何種價值選擇，是任何法律時代都存在的法律價值判斷問題。在權利與義務的關係上有著一種錯誤的認識，似乎二者之間只有一種關係，學者們的認識也只有一種才是正確的。即只有權利義務一致的理論和口號才是唯一正確的。實際上這是十分偏狹的。從不同的側面認識權利與義務之間的關係，其結論自然就有所不同。在價值意義上，我們所應提倡的是權利先導。因為權利與義務在總量上是相等的。在理論上似乎強調義務或者權利，都是一樣的，都能達到二者實現的目的。然而，強調義務和強調權利的實際後果是不同的，因為每個人都有關心自我的本能。權利對於大多數人來說，具有比義務更大的號召力。因此從保障權利出髮帶動義務的履行，比從義務出發保障權利更加有效。首重權利的意義遠非僅限於此，它還有利於社會權利的擴大和良性發展。相對於權利的義務，一是指為滿足權利所需要的義務，它是由與權利人相對的義務人承擔的；二是指權利人得正當行使自己的權利，即權利人正當行使自己權利的義務，它是由權利人承擔的。第二類義務，即權利人正當行使權利的義務，實際上也是義務人的權利或者權利人的義務。但這兩種義務都是為權利而存在的，離開權利地強調義務，就可能顯得十分狹隘。從權力角度看，保障權利要求制約權力。這裡的權力，是指國家權力；這裡的權利主要是指民眾個人或群體的權利。權力與權利有著重大的區別。首先，在終極度意義上，權利是權力的基礎，權力不是權利的基礎。其次，權利要由權力予以保護，權利本身往往難以自保，而權力本身卻有充分的自我保護能力。第三，權利本身不具有國家強制性，對其保護要依賴權力，而權力本身就具有一定的國家強制性。權力與權利的區別就決定了權力易於膨脹，而權利難以自保。權利與權力之間，權利易於受到權力的侵犯。為了保障權利，法律就必須制約權力。權利與權力之間的關係狀況反映著一定社會的民主程度。法治的首要任務就是對權力的制約，嚴格規範權力的範圍和行使，防止權力對權利的侵犯，實際上也就是保障民主，在任何法治國家，民主總是法治的核心和精神。離開民主就沒有法治，所以法治就必然要求對權力進行制約，為權利提供保障。
在我國以前和現實中，權利很難有良好的法律保障。權利除了受到權力和義務的侵犯之外，還受制度不健全、金錢作用和人際關係等方面的影響。我國目前所存在的司法腐敗現象，是權利得不到有效保障的重要制約因素。而司法腐敗的各種現象幾乎都與制度欠缺、金錢作用和人際關係密切關聯。未來的法治國家應當在司法廉正上狠下功夫，確保司法工作者富貴不能淫、威武不能屈。只有這樣，權利才可以得到足夠的法律保障。
我國法治國家的特徵