法治最基本的要求就是法的至上性，即作為人民意志的憲法和法律具有最高的權威。但是，在開發中國家走向現代化的過程中，一個強有力的政黨的政治權威又是必不可少的。******在建黨八十周年講話中指出：“在我們這樣一個多民族的發展中大國，把十二億多人的力量凝聚起來，向著社會主義現代化的目標前進，必須有中國共產黨的堅強領導。否則，就會成為一盤散沙，四分五裂，不僅現代化實現不了，而且必然陷入混亂的深淵。這是總結近代以來中國發展的歷程得出的結論，也是分析許多國家發展的經驗教訓得出的結論”。如何通過制度設計或創新使執政黨既發揮統攬全局協調各方的政治核心作用，又不至於蛻變為凌駕於憲法和法律之上的特權集團，這是包括執政黨在內的各方仁人志士共同探討，但並未很好解決的問題。本文試圖在這方面作一嘗試性的探討，以就教於各方。
一、 中國法治建設的道路需要執政黨的政治權威
當代已開發國家的法制現代化起步於自由資本主義時期，並伴隨著市場經濟的發展和市民社會的成熟而逐步地、自然而然地實現的，是一種自下而上的，由社會生活領域推動的運動過程。在這個過程的開始階段，政府扮演的僅是一種消極的“守夜人”角色。而當代中國的法治變革發生於二十世紀最後二十年，這時的中國社會缺乏商品經濟對民主法治意識的啟蒙，更面對著政治、經濟和法制飛速發展的世界。已開發國家的政治影響和經濟壓力，國內人民要求富裕和民主的渴望，決定了我國的法治建設同時擔負著民主化以及發展、穩定等多重任務。其任務的艱巨性和操作上的精巧，客觀上需要有一個充分行使公共職能的強大政府來推動法制的轉型，需要政府自覺地擔負起正確引導法治發展的時代責任。因此，中國被迫同時也是必然地走上了一條自上而下的政府推進型的法治道路。本來，限制政府權力是法治的出發點和基本內涵，但我國的法治建設則要將限制政府權力與維護政府權威統一起來，從而增加了制度設計的難度。但更深層次的問題在於執政黨在這種政府推進型法治道路中所扮演的角色。
眾所周知，根據馬克思列寧主義關於無產階級政黨的理論，黨在整個無產階級專政體系中居於最高的領導地位，它應該而且必須領導國家政權。因此，如果說中國走的是政府推進型的法治道路，那么實際上這個政府就是黨抑或說是黨領導下的政府。在法治建設中維護政府的權威本質上是維護執政黨的政治權威。
政治權威是一種使人們信從的政治力量，它集中體現在個人或某些集團身上。從人類社會發展的角度看，政治權威的出現標誌著人類從蒙昧到文明，從自在到自為的發展過程。近代以來，政黨取代其他傳統政治力量領導政治生活，成為政治文明發展與進步的重要標誌之一。據統計，在當今世界二百多個國家和地區中，除二十多個國家和地區是嚴格的君主制或政教合一體制而無政黨外，絕大多數國家都存在著政黨，實行政黨政治。①對於努力實現法制現代化的開發中國家，特別需要有一個強有力的政黨。因為，一個國家實現法治的過程，一般來說是與這個國家整個現代化過程分不開的。現代化過程本身就是利益機制的調整過程，而法制的現代化從理念來說是強調一套民主、公正、自由和法的至上性的觀念體系，在制度上則是要建構一套對權力進行限制和約束的制度體系。其與中國傳統的觀念體系和權力格局的矛盾與衝突，要比經濟領域的改革來得更加激烈。而且，隨著這一進程的推進，原有的社會政治機制逐步喪失了維護政治穩定的功能，而需要建立一種新的社會政治機制來維護新的政治秩序。強有力的政黨與有效的政黨制度，無疑是這種新的社會政治機制的核心內容，同時也是維持變革社會中的政治秩序的中堅力量。程燎原、江山二位學者在研究了法治與政治權威的關係後，指出了政治權威在推進法治進程中的作用，即闡述或傳輸法治理念；制定法律和調適法度；循章守法和監督法律的施行。①看來中國法治建設不能沒有執政黨的政治權威。而實際上，十一屆三中全會以來，中國共產黨正是憑藉自己的執政地位和政治權威，有力地推動了中國的法治化進程。她領導全國人民在法治理論上進行撥亂反正，確立了“在法律面前人人平等”等現代法治觀念；提出了加強民主法制，實現依法治國的法治現代化任務；面對幾乎空白的現代法制建設，領導制定了法制現代化綱領和宏大的立法規劃，並在短短二十年間，完成了西方國家上百年走過的立法路程，初步形成了以憲法為核心的社會主義法律體系；領導了大規模的普法教育，有規劃有組織地傳播法律知識，肅清封建法制觀念，培育現代法治意識。總之，在當代國內外背景下，沒有中國共產黨的政治權威和政治領導，希望像西方國家那樣通過市民社會的成熟，自下而上地實現現代法治，是一種不切實際的幻想。
二、執政黨的政治權威必須建立在合法性的基礎之上
我國法治建設的政府主導性，客觀上要求維護執政黨的政治權威。但是一個執政黨能不能徹底完成推進法治，並最終建成“社會主義法治國家”的歷史任務，取決於它在多大程度上獲得人們的認同，在多大程度上獲得真正的尊嚴和威信，以維持並加強自己“統攬全局，協調各方”的政治權威地位和力量，即解決法治化進程中執政黨政治權威的合法性問題。
合法性是政治哲學中的一個重要概念，它不是簡單地指合乎法律，而是指公民對政治權威的自願接受性。合法性是政治統治的基本要素，它是政治權威“合法”行使權力或施行統治的重要前提，也是法治得以維繫的重要條件。一些現代西方政治學家認為：：“如果大多數公民都確信權威的合法性，法律就能比較容易地和有效地實施，而且為實施法律所需的人力和物力耗費也將減少。……一般說來，如果合法性下降，即使可以用強制手段來迫使許多人服從，政府的作為也會受到妨礙。如果人們就哪一個政權具有合法性的問題發生爭論，其結果常常是導致內戰或革命。”②從根本上說，政治權威的合法性提供了政治權力“正當”、“合法”運轉所必需的資源和支持。它一方面表明政治權威具有使被治者認為其統治是“正當”“合法”的特性；另一方面表明被治者在沒有強制力迫使其服從的情況下對政治權威的自願服從、支持乃至忠誠。一旦政治權威具有這樣的合法性，政治權威所制定、倡導和實施的法律，就能獲得被治者的普遍信仰和尊崇。所以，政治權威的合法性不僅使政治統治成為了“正當”、“合法”的統治，而且能使政治統治成為成本較低且相對持久穩定的統治，法治的實現也因此而具備了較好的條件。
政治權威如何獲得合法性呢？德國的政治學家馬克斯·韋伯提出和論述了政治權威合法統治的三種類型，即傳統型、魅力型和法理型。認為不同類型的政治權威獲得合法性的途徑不同。傳統型統治以政治權威自稱的、官員和公民相信的歷代相傳的神聖傳統為基礎；魅力型統治則以被統治者相信政治權威具有超凡的魅力、品質、才能，從而願意服從其統治為基礎；法理型統治則以政治權威、官員和公民都只對理性的法律負責為基礎。③從歷史角度看，一個國家的政治權威模式一般要依次經歷以上三種類型。近代以來的政治權威合法性，則主要以政治權威出自於民主程式、服從法律和公眾對法律的至高無上的普遍信仰為基礎。
建國以後到改革開放之前，中國執政黨政治權威的合法性建立在中國人理解的傳統馬克思主義理論和領袖個人的超凡魅力的基礎之上。隨著文革的結束，中國執政黨原有的合法性基礎逐漸喪失：十年動亂帶來的災難，驅散了領袖身上的光環，領袖“走下神壇”標誌著個人魅力型政治權威時代的結束；改革開放和市場經濟的初步嘗試，就否定了傳統的“階級鬥爭”理論，以及“社會主義是有計畫的大生產”等對馬克思主義的教條主義理解。由此，中國執政黨政治權威的合法性基礎發生了重大轉變：一是選擇了亨廷頓所謂的“政績合法性”①，用鄧小平的表述就是“不改革開放，不發展經濟，不改善人民生活，只能是死路一條”。②二是通過加強民主法制建設和政治體制改革，建立民主合法性基礎。雖然黨的領導人認識到政治體制改革與經濟體制改革相協調的必然性，但為建立民主合法性為目的幾次政治體制改革均因危及穩定的較大風險而停滯。在整個80 年代甚至90年代，執政黨致力於經濟發展，通過改善人民的生活水平，換取人民對自己的支持。政績的合法性使其成功地經受住了“八九風波”的嚴峻考驗和國際敵對勢力的挑戰。
但是，執政黨的政績合法性基礎在90年代未又遇到了嚴峻的挑戰。首先，20年的改革，效率是有目共睹的，但公平問題卻突顯出來，基尼係數從80年代初期的 0.288 擴大到 90 年代中期的 0.388 ，15 年間增加了10個百分點③。弱勢群體不滿情緒在增加，報復社會的案件和有組織犯罪的逐年增長就是對社會公平狀況的一種反映；其次，社會分層複雜化，作為執政黨傳統的階級基礎的工人和農民階層無論在政治上還是在經濟上，其社會地位在下降。而新的社會階層由於按照執政黨的傳統理論，很難進入利益表達的官方渠道。第三，就是以權錢交易為主要特徵的政治腐敗問題愈演愈烈。嚴重損害了執政黨的形象，人們甚至懷疑執政黨治理腐敗的決心和能力。上述三種社會現象對執政黨政治權威合法性的損害並未因經濟的持續增長和人們生活水平的提高而改善。看來政治權威的政績合法性是有條件的。尤其是當這種“政績”導致了社會關係的重大變革時，政治權威體制如果不與時俱進地進行改革與調整，這種“政績”給現有政治權威帶來的合法性將走向反面。
為解決新形勢下的合法性問題，中國共產黨一方面提出了“三個代表”的理論，適時地將執政黨政治權威的合法性從單純的政績轉移到政治、經濟和文化的先進上。同時通過對“三個代表”的闡釋，擴大了執政黨的社會基礎，以期使執政黨的政治權威獲得更廣泛的支持。另一方面，將“建設社會主義法治國家”作為政治體制改革的目標，明確依法治國是黨在新形勢下的執政方式，以期將黨的領導同法律權威統一起來，使執政黨的政治權威發展為法理性權威，增強執政黨政治權威的合法性。從邏輯上講，三個代表最根本的是代表廣大人民民眾的利益，在一個追求法治的國家，廣大人民的利益是通過憲法和法律來體現的。因此，要實現三個代表的要求，鞏固執政黨的政治權威，克服政治腐敗，增強合法性基礎，唯一可行的途徑就是尊重憲法和法律，並按照法治原則對執政黨的政治權威體制進行設計和創新。
三、執政黨政治權威體系的法治建構
可以肯定地說，改革開放20多年來，中國的執政黨一直在理論和實踐兩個方面探索如何改善黨的領導，企圖建立一種法理型的權威結構。如在黨與人大的關係上改變了過去那種以黨的名義制定和發布法律檔案（取代人大行使立法權）的作法；在黨與政府的關係上，改變了過去黨委對政府進行對口管理的黨政高度一體的模式；在黨與司法機關的關係上，取消了黨委審批案件的制度。但總的說來，執政黨的法理型權威模式的建構尚未取得突破性進展。一個明顯的例證就是講了多年的“黨政分開”，“黨要管黨”並未取得多少預期的效果。因為，黨政分開是西方多黨制下的政治運行模式，由於不同的政黨輪流執政，而不是一個政黨永久執政，政黨與政府①之間形成了明確的界限，再加之有比較完善的文官制度為基礎，所以執政黨執政主要表現為執政黨領袖組織內閣（政府）並通過內閣來主持政務，貫徹執政黨的方針政策。而在我國，由於共產黨是唯一執政的黨，執政黨與政府之間容易建立某些固定聯繫，從而使執政黨和政府的界限越來越模糊，及至出現黨政合一的現象。雖然****十三大開始了黨政分開的大膽嘗試，但1989年政治風波後，這一嘗試基本停止了。在1989年8月28日黨中央向黨內發布《****中央關於加強黨的建設的通知》中，又部分恢復了黨政不分的領導體制。②有學者將目前黨政合一現象概括為黨的權力的“全面性和總體性”，具體表現為全面掌握政治錄用（通過黨管幹部原則）、利益表達（通過控制輿論工具和對各種代表的遴選）、利益綜合（通過“將黨的意志上升為國家意志”）和資源配置（主要通過控制政治資源而支配其他資源）的權力。③這種現實表明，在我國的政治格局中，企圖通過“黨政分開”，然後再建立黨政之間良性互動的法治框架的制度設計幾近空想。既然黨政沒有分開，也不可能分開，而法治又是不可避免的，那么法治架構的設計就不能拋開執政黨的制度建設而空談國家權力結構的法治化。當然這是一個十分艱難的課題，筆者在這裡也只是提出一些初步的構想。
1． 非政黨式競爭選舉制。公共權力來源於人民的授予，這條法治社會的公理成了政治權威進行合法統治的根據。當然這是指國家權力，而對於實際掌握公共權力的執政黨其權力來源於何處？這個問題對於西方的政黨來說是明確的，因為西方近代意義上的政黨是在議會民主中發展起來的，議會政治需要通過政黨的競爭產生議會、總統或內閣，以幫助政府獲得合法地位。在競選中獲勝的政黨組織政府，執掌政權並貫徹執政黨的政策。因此，西方政黨執政的合法性來源於它們對國家現政權的貢獻與支持，來源於公民根據憲法所進行的選擇。而中國的執政黨是在戰爭中產生的，人民在中國近代各派政治力量的鬥爭中選擇了中國共產黨，中國共產黨又通過領導人民革命戰爭的勝利而締造了國家，建立了政府。因此，這個政府只有體現黨的意志才具有合法性，國家政權的合法性來源於政黨。至於憲法，只是把這種革命成果“肯定下來”的一種政治記錄而已，其必然的邏輯就是成為執政黨“辦事的參考”。對於執政黨的權力，雖然黨的章程和領導人的講話、報告都說是“人民給的”，但“是我們打出來的”的潛意識卻無處不在。幾十年後的今天，“打出來的”合法性已經失去了往日的說服力。如前所述，執政黨也通過提出建設法治國家重設自己執政的合法性基礎。而法治國家最起碼的標誌就是對國家領導人的定期選舉，以獲得選民“同意的統治”，通過定期選舉賦予政治權威以合法的地位和權力，同時通過選舉對政治權威予以約束。人民的授權以及對權力的約束正是法治精髓之所在。我國也進行著定期的選舉，但迄今為止，選舉一直是間接的，既使在縣鄉兩級也只能是直接選舉代表。況且，在黨政不分的前提下，執政黨控制著幾乎所有重要領導職務的提名權（有的要與民主黨派協商），加之大部分領導人產生於等額選舉之中，於是選舉流於形式。當人們覺得自己的選舉行為不是一種權利，而僅僅是證明什麼的工具時，他們對選舉的參與熱情與對選舉結果的認可度必然下降。根據北京大學“人民代表大會與議會研究中心”近兩年來在全國近20個點的調查，在各種選舉中，選民不經動員主動參加選舉的不到被調查者的50％。調查還顯示受教育程度高的人如果認為選舉的對象是重要、有作用的，選舉程式公正民主，會比一般人更積極參與選舉；相反，他們會更為消極，甚至抵制選舉。④這樣的選舉會使政府的民意基礎下降，同時由於選舉程式（包括候選人提名程式）的透明度低，也削弱了執政黨的政治權威。筆者認為，為了提高政府的民意基礎和執政黨政治權威的合法性，必須增強選舉的競爭性，既然在一個政黨執政的前提下，政府的選舉難以形成競爭局面，那么首先就將增強競爭性的重點提前到執政黨內的提名程式中，科學設計“非政黨式競爭選舉”的程式，①同時在政府選舉中，不再實行等額選舉制度，大大提高差額選舉的比例，以增加選民選擇的機會。這樣經過黨內“非政黨式競爭選舉”的候選人，再一次經過大差額比例的競爭性政府選舉，當選者既有執政黨的支持，又具備較雄厚的民意基礎。執政黨的政治權威地位也會由於本黨當選者（一般為執政黨某一層次的領袖）的民意基礎而得到鞏固。
2． 執政黨官員的任期制。任期制是法治社會對公權力的一種限制，“所謂絕對的權力，不僅是指在空間範圍上不受法律限制的權力，也是指在時間長度上不受法律限定的權力。因此，從保障自由、防止專權和厲行法治的目的出發，給那些行使政治權力的政治權威確定一個法定的任期，而且不得終身任職，就成為限制和約束政治權威的一個重要方法”。②在美國大革命時期，政治權威的任期制就為政治家、制憲者所重視，形成了“終身任職不符合人民主權和民主選舉的理念與邏輯要求”的共識。美國第三任總統傑斐遜就指出：“理性和經驗向我們證明：一個國家元首那樣連選連任，就是一個終身官職。當一代或兩代證明這是一個終身的官職的時候，每逢繼任勢必招致陰謀、賄賂、暴力，甚至外國干涉。”③到1951年，美國22條憲法修正案將華盛頓開創的總統連續任職不得超過兩屆的慣例上升為憲法規範。
從我國憲法的有關規定來看，我國絕大部分國家級領導職務有“不得超過兩屆”的任職限制（xx主席的任職未作規定），而地方領導職務卻沒有連續任職限制。問題在於黨政不能分開，而黨又居於領導地位的體制下，撇開黨內領導職務的任期而考察國家領導職務的任期是沒有意義的。而作為黨內根本法的《中國共產黨章程》對黨內領導職務的連續任職是沒有任何限制的，只是鄧小平在80年代初對“領導職務的終身制”曾提出過嚴厲的批評。執政黨也為取消“領導職務終身制”制定了相應的內部規範，如司局級60歲退休，省部級65歲退休等。但是取消終身制與設定任期制畢竟是兩個問題。前者的重點在於防止領導層的年齡老化；而後者的重點在於對權力的限制，以及公民平等，輪番為政的民主意圖。這是人治與法治的兩種不同的思路。問題在於在實際操作中，由於黨內職務無連續任職限制，國家職務的連續任職限制也只是針對某一特定的職務，那么執政黨就可通過掌握的政治錄用權在某人的某一職務任職屆滿時，“安排”到其他國家職務上去。一個人可以在各種國家職務間流轉，逃避了憲法和法律的約束，延續了領導職務實際上的終身制，使憲法規定的連續任職限制形同虛設。這樣一種實際違反憲法和法治原則的作法，極易形成政黨的官僚化和既得利益集團，堵塞廣大公民和普通黨員進入管理層的道路，削弱執政黨的民眾基礎，減損政治權威的合法性。
既然黨政未能分開，又選擇了法治道路，黨的章程和規定在形式上和實際運作中不得違反憲法，這是“在憲法和法律範圍內活動”的基本要求。其可行的辦法是按照憲法規定的任期制，設計黨內領導職務的任期制，取消黨內領導職務實際存在的終身制。推薦到國家機關任職的領導人的任期，按照憲法規定任期屆滿不得輪換它職。這不僅是黨內民主和人民民主的要求，也是防止“每逢繼任勢必招致陰謀、賄賂、暴力”等政治不穩定因素的治本之策。
3．執政黨內的權力約束制度。法治理論對公共權力予以約束的觀點來自於以下兩種基本共識：一是政府權力的擴張性是民主與法治秩序的最大威脅，如果不對其嚴加約束，那么，它必將形成****的力量。二是政府權力與公民權利存在著矛盾的，要保護公民權利就必須對政府行使權力的範圍與行使權力的方式進行限制，否則公民的權利必將受到破壞。這裡的權力是人民“讓渡”的公共權力，同時又是由公務人員行使的管理國家事務和社會事務的權力。在我國黨政不分的政治格局中，執政黨政治權力具有了公共權力的性質。因此，要實行法治，對公共權力的約束和控制就必然延伸到黨內來。對這一問題執政黨已經有了較深刻的認識，如******在建黨八十周年講話中指出：“建立健全依法行使權力的制約機制和監督機制。關鍵要加強對領導幹部的監督，保證他們正確運用手中的權力。”“堅持標本兼治、綜合治理的方針，從思想上築牢拒腐防變的堤防，同時通過體制創新努力剷除腐敗現象滋生的土壤和條件，加大從源頭上預防和解決腐敗問題的力度。” 可見，體制創新成為約束權力的主要方法。筆者認為，在黨政不能分開的情況下，約束權力的體制創新也應先從黨內的體製做起。
目前執政黨內的權力約束制度主要有橫向的集體討論和紀委監督，以及自下而上的批評建議和黨內選舉。但是這些監督制度都缺乏透明的、可操作性的程式性規定。比如黨章第4條規定：黨員“對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執行的前提下，可以聲明保留，並且可以把自己的意見向黨的上級組織直至中央提出。”黨員還可以“向黨的上級組織直至中央提出請求、申訴和控告，並要求有關組織給以負責的答覆。”這即是對黨員權利的保障，也是對黨內決策的監督。但是，關於黨員批評、建議、申訴、控告的時間、效力、方式，以及有關組織不予答覆的後果及紀律責任，則沒有具體規定。缺乏程式支持的規定只具有宣告的意義，不具有實質的和制度層面上的效果。筆者認為，所謂體制創新在黨內約束權力方面則必須加強黨章、黨規、黨紀的程式制度建設，使黨章所規定的原則和制度成為剛性的、可操作的具體規則。
這裡需要討論的是紀律檢查委員會在黨內的地位。紀律檢查委員會建立20多年來，的確發揮了維護黨章黨紀，純潔黨的作風和組織的重要作用，是黨內權力監督和制約機制的主要力量。但是，制度設計上的缺憾使之不能充分發揮監督和制約功能。首先，制度設計上存在矛盾之處。黨章規定，黨的紀律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產生，並向同級黨的代表大會報告工作，但是卻要接受同級黨委的領導。據說這樣規定是由於黨章第十條規定：“黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會。”這樣就有了兩個最高領導機關：黨的全國代表大會和黨的中央委員會。但這樣是不符合邏輯的。況且，黨章還規定，黨的中央委員會由黨的全國代表大會產生，前者對後者負責並報告工作。可見，黨的全國代表大會才是黨的最高領導機關，由它產生的黨的中央委員會和紀律檢查委員會應該對黨的全國代表大會負責、報告工作，並在各自的職權範圍內分別行使領導決策、黨紀監督的職權。其次，黨紀監督體制上存在盲區。根據黨章的規定，紀律檢查委員會監督、檢查黨員和黨的組織執行黨的紀律、履行黨員義務的情況。但是，“各級紀律檢查委員會發現同級黨的委員會委員有違犯黨的紀律的行為，可以先進行初步核實，如果需要立案檢查的，應當報同級黨的委員會批准，涉及常務委員的，經報告同級黨的委員會後報上一級紀律檢查委員會批准。”（中國共產黨章程第44條）也就是說，紀委無權單獨對同級黨委常委立案調查。由此，紀委對同級黨委的監督制約功能大大減弱。更令人不安的邏輯結論是，中央紀律檢查委員會由於已無上一級紀律檢查委員會，則對中央委員會委員和政治局委員也無立案檢查權。對黨的中央一級的紀律檢查和權力監督就成了空白。這樣一種制度設計必須要有兩個前提：一是黨的最高決策層永遠不會濫用權力；二是即使有濫用權力、決策失誤的情況，自己也會迅速糾正。但歷史和邏輯都告訴我們這是不可能的。明智的制度設計則是：明確黨的全國代表大會在黨內的最高權威地位，明確紀律檢查委員會對同級黨的代表大會負責並報告工作的制度，加強紀委對同級黨委常委的監督和制約。
4．執政黨活動的法制化和政治責任制度。
在我國政治生活中，執政黨處於領導地位，但是領導地位並不等於就是絕對權力。因為絕對權力本身就是反法治的。執政黨必須在憲法和法律的範圍內活動，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”（憲法第5條）執政黨服從憲法和法律，是他們政治權威地位被尊重和服從的基本前提。正如羅伯斯庇爾所說：“公職人員所受到的尊重，與其說由於他所掌握的權力，遠不如說是由於他自己對於法律的尊重。”①如果政治權威自己背棄法律，他就無法去號召被治者自願服從法律和他自己。因此，執政黨要鞏固自己的政治權威地位，必須同時建構使自己服從憲法和法律的體制。筆者認為，這樣的體制包括兩個大的方面：一是依據憲法、法律規定的許可權和程式將執政黨的意志上升為國家意志，以體現執政黨的領導。二是完善憲法監督制度，以落實執政黨的政治責任。
對於第一個方面，必須在憲法和法律中對黨的活動方式加以規定。目前各國憲法和法律對政黨加以規定的不多。但是，鑒於政黨制度在我國政治生活和社會生活中的影響，有必要將政黨立法放在重要地位。目前。我國憲法雖然規定了黨對國家事務實行領導的基本原則，但是對黨的性質、職能和活動方式沒有任何規定。至於執政黨如何將自己的意志經過法定程式上升為國家意志、黨組織如何向人大推薦重要幹部、黨組織與人大產生分歧時的協調和處理程式、執政黨在人大開展活動的範圍和方式、各級人大中執政黨黨員的比例等都無法可依。實踐中各級黨組織只好各行其是。在這種情況下黨必須在憲法和法律範圍內活動的原則往往不能落實，一些人甚至利用立法空白大搞政治腐敗。②為此，有必要修改憲法和制定政黨法，形成執政黨在憲法和法律範圍內活動的制度體系。
對於第二個方面，要通過完善我國的違憲審查制度來實現。我國目前的違憲審查制是以國家最高權力機關為主體，以地方權力機關為補充的體制。審查範圍主要是以一府兩院的行為尤其是抽象行為為對象。至於政黨的行為並不在審查範圍之內。對於實行兩黨制或多黨制的國家，由於存在政黨式競爭選舉，執政黨的決策失誤或政治腐敗往往成為敗選的原因。因此，對執政黨行為的違憲審查並不顯得那樣重要。即使這樣，不少實行憲法法院違憲審查制的國家也將政黨行為納入違憲審查範圍，以規範政黨行為，明確政黨的政治責任，體現憲法和法律的至上性。而我國，一方面，由於歷史的原因，沒有形成政黨競爭選舉的局面；另一方面，我國的違憲審查制並不審查政黨行為。從而使具有“全面性和總體性”權力的執政黨實際上處於無監督的政治格局中。這不僅與法治的客觀要求相去甚遠，而且由於“絕對的權力”造成的腐敗，嚴重地削弱了執政黨的政治權威。在目前政黨體制下，可行的辦法是完善我國違憲審查制，將政黨行為納入到違憲審查範圍，使執政黨承擔與其權力相應的政治責任。這裡的問題是人大能不能通過違憲審查監督執政黨。從理論上說，這是不成問題的。因為按照我國憲法，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”而執政黨違憲必在受追究之列，人大和人大常委會又負有監督憲法實施的法定職責，因此，執政黨接受人大監督和違憲審查，並承擔違憲責任是符合法理的。執政黨對人大工作實施領導，並不排除人大對執政黨的監督和違憲審查。一個循法而治，依律而為並具有明確政治責任的執政黨才具有充分的合法性，才能有效地鞏固自己的政治權威地位。
作者單位：****河北省委黨校政法教研部
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①周淑真著，《政黨和政黨制度比較研究》，，北京，人民出版社，XX。
① 程燎原、江山著，《法治與政治權威》，第196－212頁，北京，清華大學出版社，XX。
② [美]加布里埃·a阿爾蒙德、小g·賓厄姆·鮑威爾，《比較政治學：體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，第36－37頁，上海，上海譯文出版社，1987。
③ [德]馬克斯· 韋伯著,約翰內斯·溫克爾曼整理，《經濟與社會》，上卷，林榮遠譯，第239頁，北京，商務印書館，1997。
①[美]亨廷頓：《第三波——20世紀後期民主化浪潮》，中譯本第58、59頁，上海三聯書店，1998。
②《鄧小平文選》第三卷，第370頁，北京，人民出版社，1993。
③世界銀行：《共享增長的收入——中國收入分配問題研究》，中譯本，中國財政經濟出版社， 1998。
① 在本文中指廣義的政府。
② 參見：郭定平著，《政黨與政府》，第273頁，杭州，淅江人民出版社，1998。
③ 沈遠新，《政黨政治與發展進程中的政治腐敗》，《中國研究》，1998年9月號。
④《中國能不能提高選舉的民主化程度？》，《南風窗》，XX年3月19日。
①有人將參選各方非以政黨名義參加的選舉稱為“非政黨式競爭選舉”。筆者認為，在一黨之內為爭取候選人提名而進行的競爭性選舉也可稱之為“非政黨式競爭選舉”，參見：崔之元，《中國政治改革的新思路：非政黨式競爭選舉》，《今朝風流》網站，http://www.zuopai.com。
②程燎原、江山，《法治與政治權威》，第185頁，北京，清華大學出版社，XX。
③《傑斐遜選集》下，劉祚昌、鄧紅風譯，1023－1028頁，北京，三聯書店，1993。
① [法]羅伯斯庇爾，《革命法制和審判》，趙涵輿譯，第153頁，北京，商務印書館，1965。
②XX年8月31日刊登了焦友龍的《“人民不要黨要”質疑》一文，文章針對一件事實分析了黨與人大關係：江蘇省射陽縣原糧食局局長未通過縣人大常委會會議審議對他的任命，縣委卻任命其為糧食局黨委書記。這個貪官驕傲地說：“人民不要黨要。”文章認為，人大任命與黨任命上的不一致是正常的，問題是這樣貪官是通過什麼樣的程式被推薦為局長候選人的？作為執政黨，要真正代表人民利益，顯然不能寄希望於良好的願望，而應當設定相應的法律制度來加以保證。
法治與執政黨的政治權威