公共管理標準的理論分析研究

公共管理標準所設定的義務主要包括個方面。一方面,標準設定了管理對象的義務,如所有公民都有根據個人所得稅徵收標準繳納個人收入所得稅的義務,所有的公務員都應該根據公文標準製作某種類型的公文,這些標準建構了管理對象者的義務。另一方面,標準一旦設立,就意味著政府的職能部門必須依照標準監督和管理該方面的社會事務。它們負有監督標準被遵循的職責,例如,所有的食品衛生機關都應該根據食品衛生的各項標準檢查生產產家是否達到衛生標準。如果消極無為,不履行監管職責,就必須被認為是瀆職、失職或者不負責任。

(三)標準要求平等、一致和統一

通過制定、發布和實施標準,以達到統一,是標準化的實質。標準的形式主義杜絕了與事實無關的人情化的考慮和不相干因素的干擾,內函著平等主義的精神。標準將事實前提和適用條件類型化,同時也將要求和義務類型化,並建立起相互之間的對應關係,對相同的情形採取相同的標準,對不同的情形採取不同的標準,而保證了形式上的平等和公平。對所有的駕駛者而言,一項關於交通違規的處罰標準表明了,如果駕駛者開車撞了紅燈,並且只要是這一事實成立,就意味著必須按照罰款標準處以罰款,比如100元。那么,不管所駕駛的車是寶馬或是捷達,不管駕駛者是市長或是計程車司機,也不管乘車者是一位著急趕往醫院的臨產孕婦,或者僅僅是疏忽大意沒有注意到紅燈,這些都不應在標準的考慮之列,執行標準也不需要考慮這些個人情況和特殊理由。比如食品衛生的統一標準,死亡賠償的標準,公共建築的節能標準,對所有生產該類食品的生產產家、對所有因為事故死亡的人、對於所有的公共建築,都是一視同仁的。在既定的收費標準面前,管理人員不會因為一個人富有而多收費,也不會因為一個人貧窮而少收費。就執行水污染排放標準而言,執行者不會因為一個企業的規模大和效益高而要求更高的標準,也不會因為另一家企業規模小和效益低而降低標準。

因此說,標準是一條不可逾越的警戒線,它以一種高度簡化的姿態,體現了一種“標準面前人人平等”的正義。標準所體現的公平是一種具體的、可見的公平,因而任何偏離標準的行為都是容易辨識和檢測的。當然,正如上面已經說到的,標準的公平更多是一種形式上的公平、程式上的公平。這種依據標準的管理,在保證了一定的平等和公平的同時,也具有僵化、冷漠、保守和“形式主義”的特徵。嚴格遵循標準的公共管理,因為這些“官僚主義”的弊病而倍受那些尋求實質正義的人們的批判和攻擊。在這個意義上講,標準化的管理不是十全十美的。此外,標準歸根結底是由人來制定和執行的,因此,標準化管理的公平首先依賴於制定公平的標準,並公平地適用標準。

(四)標準意味著秩序、信任和預期

一項量化的、精確的、具體的標準,就像商場上的明碼標價一樣,對顧客和售貨員都具有同樣清楚而明確的拘束力,還能杜絕無休止的討價還價和充滿不確定的任意處分。對於擺放在超市貨架的火腿腸,人們只要確認需要它並且接受其價格,就可以毫不猶豫地買下它,而不需要再去考慮它是否存在有害物質超標等安全問題,更不需要自己先去找一個儀器來對其進行複雜的實驗和檢測。火腿腸能被擺放到貨架上公開出售,即已經說明(至少被假定為)它已經符合或者達到了衛生防疫等部門制定的食品衛生安全標準。又如我們要購買房子,我們除了考慮房屋的地段、結構、造型、面積和價格等方面是否合乎我們的需要或是否令我們滿意之外,不需要專門去檢測房屋是否存在安全隱患或者它根本就是一個豆腐渣工程,因為我們假定它能夠建造、竣工和公開出售,即已經是遵照了房屋建築的各項安全標準的,政府職能部門的監管應當已經為我們做好了這一切。在這個意義上,標準排除了全面掌握情況的必要性,以及每個角色對於每一次都各不相同的情況進行了解的義務。技術標準的嚴格執行,公共管理標準的理論分析為人們提供了關於物品或產品的安全感,進而促進了社會的預期和信任。