一、調研背景
進入21世紀以來，我國流動人口規模正在逐年增加，流動人口無論是速度還是頻率都在逐步加快，尤其在像北京、上海、廣州、深圳等這樣的沿海地區的大城市已成為吸納流動人口的重點城市。XX年1%人口抽樣最新數據資料顯示，全國流動人口總量為14735萬人，占全國總人口的11.28%,其中跨省流動人口4779萬人;與第五次全國人口普查相比，五年間流動人口增加2296萬人，跨省流動人口增加537萬人。
北京是我國的首都，新中國成立以來一直是我國政治、經濟、文化的中心。自20 世紀80年代實行改革開放政策以來，北京依靠自身良好的經濟、社會、文化、區位等方面優勢以及特殊的政策環境，吸引著大量來自全國各地的流動人口，成為全國少數幾個容納超過三百萬以上流動人口的特大城市之一。進入21世紀以後，首都流動人口總量已接近400萬;XX年，全市流動人口規模達到了357萬人，[1]流動人口與戶籍人口數量比為1：3.3。XX年的最新數據顯示，xx市常住人口中的流動人口總量已達383萬人。[2]考慮到目前北京經濟社會發展態勢以及XX年“奧運會”的召開等因素，未來北京流動人口穩步增長的趨勢將難以逆轉。
21 世紀以來，首都流動人口發展進入了一個新的歷史活躍時期，人口流動也呈現了與以往不同的特點，尤其是流動人口區域空間分布主要居住在海淀、豐臺、朝陽等城市功能拓展區。隨著首都城市總體規劃的逐步實施以及首都人口巨觀調控機制的逐步建立，流動人口區域空間分布的狀況、特點以及巨觀調控思路已引起了學者和政府決策者的高度關注。
二、首都流動人口空間分布的現狀與特點分析
xx市之所以能夠成為全國流動人口的主要聚集地之一，主要是因為xx市作為首都所具備的在政治、經濟、文化、科技和教育等各個方面特有的優勢。隨著xx市流動人口規模的不斷增長，從1990 年普查的51.9萬(調整後為131萬)增加到1997年229.9萬，XX年的246.3萬，XX年357.3萬，XX年383萬，xx市流動人口空間分布伴隨著流動人口規模的增加也呈現出比較特殊的模式。目前，首都流動人口空間分布的主要特點表現在以下幾個方面：
第一，區域對流動人口的吸引力強弱分明，但引力的動因有著顯著的差異。與戶籍人口相比，流動人口在不同區域的分布有著較大的差別，更為集中地分布在城市功能拓展區，而生態涵養發展區的流動人口數量則較少。從分區的數據來看，xx區、xx區和xx區的流動人口數量分列xx市的前三位，這三個區都屬於城市功能拓展區;第四到第七位的分別是xx區、xx區、xx區和xx區，這四個區則均屬於城市發展新區。首都各區(縣)流動人口分布有所差異是由於不同區域對流動人口的吸引力存在著很大的差別。目前，首都城市功能拓展區對流動人口的吸引力最強，城市發展新區對流動人口的吸引力次之，首都功能核心區和生態涵養發展區對流動人口的吸引力則最弱。
第二，城鄉結合部成為流動人口的重要聚居地格局並未發生根本性的改變。從xx市流動人口分布的歷史來看，城鄉結合部歷來都是流動人口的主要聚居地。1990 年第四次人口普查顯示，城鄉結合部區域流動人口占流動人口總量比例為74.5%;1997年外來人口普查數據表明，城鄉結合部流動人口占流動人口總量的比例上升到了79.3%;XX年第五次人口普查，城鄉結合部流動人口占流動人口總量比例進一步上升到83.5%;而XX年1%人口抽樣調查，城鄉結合部流動人口占流動人口總量比例則高達85%。從城鄉結合部流動人口數量和比例的變化趨勢來看，儘管xx市各級政府部門加大了對城鄉結合部的流動人口管理工作，但是由於近幾年來xx市城市建設的迅猛發展和城市經濟輻射能力的增強，流動人口活動區域不斷向城鄉結合部外圍地區延伸，特別是一些新開發的區域;而同時，新開發地區的發展改善了周邊的居住環境、交通狀況和經濟活躍程度，進而能夠更多地提供就業機會，也在很大程度上吸引了流動人口向新開發地區遷移。
第三，人口變動彈性差異大，拓展區以及新城正成為吸引流動人口的重要區域。受到土地資源和城市承載力等因素的限制，首都功能核心城區人口變動可能區間越來越小，城市功能拓展區和城市發展新區受xx市整體經濟成長速度較快影響，開發利用土地相對較多，具有承載流動人口的潛力。從XX年到XX年按城市功能區域劃分的流動人口變動趨勢來看，城市發展新區流動人口增長幅度最大，高達81.5%;其次是生態涵養發展區，由於其原有流動人口基數小，儘管增長幅度達到47.5%，但絕對數量上僅增長了5.5萬人，僅為城市功能拓展區的1/5;城市功能拓展區在流動人口規模巨大的情況下，增長幅度雖然僅有36.1%，但其絕對數量是其他功能區域所不能比擬的;而首都功能核心區流動人口增長幅度最小。
第四，地方性制度安排對流動人口空間分布的影響程度逐步加強。在公共資源配置、公共產品提供等方面作出地方性制度性安排上，xx市各區(縣)在戶籍人口和流動人口上還存在著很大的差異。制度安排的初始程式及權利的界定也存在不平等現象，特別是一些基礎性制度安排的初始程式及權利不平等，導致流動人口無法享受市民待遇。與戶籍人口相比，流動人口經濟上低收入、生活上低質量、政治上低參與、權益上低保障、公共服務上低享受。因此，xx市及各區縣政府部門對流動人口管理和服務的制度安排直接影響到了流動人口的空間分布狀況。我們在調研中也發現，目前xx市取締了以流動人口子女為主要對象的民工子弟學校，儘管對流動人口子女的義務教育免收借讀費，但是，由於一般公立學校距流動人口聚集地比較遠，為方便子女上學，許多流動人口不得不選擇距離學校比較近的地區作為居住地。還有一部分流動人口因為子女在北京無法接受高中教育或者無法支付xx市昂貴的高中教育費用，而把子女送回老家撫養。由此可以看出，地方性政策規定對流動人口分布和規模也有著一定的影響。
第五，公共基礎設施狀況對流動人口空間分布的影響程度逐漸顯現。受到計畫經濟城鄉二元結構和城市發展聚集作用的影響，xx市公共基礎設施發展狀況在原先的城區(城八區)和郊縣之間存在巨大的反差。全市道路長度、公共運輸營運車輛、公交線路、環衛機械、公共廁所、密閉式貨櫃垃圾站等城市公共設施的80%-90%集中在城近郊區。公共設施的分布直接影響到流動人口居住的環境、出行的快捷和接受服務的便利，對流動人口分布具有較大的影響，並且這種影響逐漸強化。目前首都流動人口空間分布的現狀也與公共基礎設施的變化密切相關。
三、首都流動人口空間分布面臨的突出問題剖析
21世紀以來，xx市流動人口進入了快速增長的新時期。隨著流動人口空間分布模式的逐步變化，首都流動人口空間分布存在著以下幾個方面的突出問題：
第一，流動人口過分集中，人口公共管理難度加大，近年來，xx市流動人口規模不斷增加，同時流動人口集中程度增加，呈現出“雙增”態勢。1990 年到XX年之間流動人口從不到52萬增加到383萬，增加了7倍多;同時，各個城區內流動人口聚集地的人口密集程度也日益增加。例如，xx區和xx區一方面經濟發展速度較快，另一方面城鄉結合部區域分布較廣，面積較大，成為流動人口聚集的“兩極”，1990到XX年之間流動人口規模均增長了8倍和 6倍，分別達到84萬和74萬。甚至在xx市一些局部地區出現了流動人口數量和比例超過戶籍人口的“人口倒掛”現象，考慮流動人口規模還在持續增長，集中趨勢日益明顯，再加上流動人口自身的不穩定性，極易引發一系列社會問題，大大地增加了城市流動人口管理的難度。
第二，流動人口集中在城鄉結合部，增加了人口管理的複雜性與艱巨性。隨著xx市社會經濟城市化的進程，越來越多的城郊地區被納入城市發展的新空間，形成了新的“城中村”和流動人口聚居地。一方面，由於城鄉結合部一般在城市新興的發展區域內，距離首都功能核心區和城市功能拓展新區較近，房價相對較低，交通狀況日益便捷，公共服務發展較快，越來越多的城市人口向城鄉結合部分聚集。另一方面，城鄉結合部土地開發過程中的監督機制薄弱，開發商往往房子建完、售完後就棄之不管，綠化、道路、服務網點、市政設施等配套工程無人過問，造成大片建設死角的存在。在一些地區形成了流動人口和戶籍人口居住區域相互混雜交錯的狀況，給戶籍人口和流動人口管理增加了複雜性。
第三，區域疏解流動人口的調控長效機制尚未形成，流動人口集聚趨勢難以短期改變。xx市目前流動人口空間分布仍然比較集中，區域疏解流動人口的長效調控機制尚未形成。從產業結構的升級和轉型來看，xx市首都功能核心區產業結構基本上形成了以第三產業為主、高端服務業快速增長的局面;城市功能拓展區的第三產業也占據了主要地位，高新技術產業也呈現快速發展的勢頭。但是，以高新技術產業和高端的第三產業發展並沒有對低端產業產生足夠的替代效應。一方面，xx市人口的生活水平依然不是很高，對廉價的產品和服務還存在著相當的需求;另一方面，一些大規模的低端產業群和產業鏈仍然分布在城市的中心區域。這些低端產業群和產業鏈的存在為流動人口在中心城區聚集提供了大量就業機會，提升了流動人口在中心城區的活動能力，對流動人口疏散起到了負面的作用。
第四，城中村居民構成複雜，人口安全問題十分突出。“城中村”雖然土地面積不大，但是聚集的人口數量，特別是流動人口數量很多，在很多城區城中村的人口構成混雜，流動人口數量已經遠遠超過戶籍人口數量。 “城中村”流動人口的增加，不但會導致城市功能錯位、景觀破壞、滋生貧困、違法、犯罪以及“地下經濟”，而且會增加“城中村”的管理成本和治理成本。實踐經驗表明，由於“城中村”監督機制不健全、人口的法制意識比較薄弱，各種違法亂紀的行為就會繁衍在這些“村落”里，假冒偽劣產品、賣淫嫖娼、刑事犯罪和盜竊案犯等，就經常潛藏在“城中村”大雜院的出租屋裡，各種人口問題十分突出，是有影響的刑事治安案件的高發地。
第五，弱勢人口空間分布邊緣化，公共服務明顯不足。隨著首都功能核心區和城市功能拓展區的房地產價格攀升，城區與郊區之間的房地產價格差距加大，致使城區生活成本增高，首都功能核心區常住人口出現高收入化傾向。部分難以在首都功能核心區保證生活質量的人群從首都功能核心區向城市功能拓展區遷移，導致另一部分人群從城市功能拓展區向更邊緣地區外遷，呈現出梯度外遷的趨勢。而這種梯度外遷直接把弱勢群體排擠到城市邊緣地區，主要包括收入較低、不能保證生存質量的部分戶籍人口和大部分流動人口。而城市邊緣地區教育、醫療等社會服務設施原本滯後，且地域相對較廣闊，社會服務網路密度相對較低。近幾年來雖有較大幅度改善，但服務水平較低的現狀難以在短期內扭轉。同時，邊緣地區人口增長的彈性較大，流動人口的迅速增加很容易引發聚集效應，提供一些低層次的就業機會，進一步增加流動人口聚集的態勢，形成循環效應，這都會加大社會服務機構的負擔。隨著弱勢人口外遷，必將導致城市邊緣地區人口增加速度更快，對社會服務需求量進一步加大，社會服務能力難以滿足現實需要。
第六，低端產業聚集流動人口，區域產業結構亟待升級。儘管近年來xx市高新技術產業和高端服務業迅猛發展成為帶動xx市整體經濟蓬勃發展的主要原因，但是面臨著XX 年奧運會的到來，xx市一般服務業和建築業對勞動力同樣有著巨大的需求，能夠給流動人口提供大量的就業崗位。流動人口由於自身文化素質等原因難以進入高端產業，大量的低端產業存在，為xx市流動人口的聚集提供了生存最基本的經濟條件。從流動人口就業的職業結構來看，絕大部分流動人口仍然聚集在低端產業。根據xx市XX年1%人口抽樣調查數據，流動人口中有49.2%為商業、服務業人員，26.7%為生產、運輸設備操作及有關人員;這兩部分職業就囊括了3/4以上流動人口。
四、首都流動人口空間分布調控的政策建議
適當最佳化首都流動人口空間分布已經是影響首都人口發展目標實現的一項急迫任務，同時，能否合理、有效地調控流動人口地區分布也是影響到xx市社會、經濟、資源、環境能否可持續發展的一個重大現實問題。
按照首都城市總體規劃的要求以及xx市人口發展戰略目標的思路，合理調控xx市流動人口規模的政策框架不僅要關注城市流動人口數量的變化，還要重視對區域流動人口空間分布的調節和最佳化。客觀地講，最佳化首都流動人口空間分布將是一項艱巨且長期的工作，因為這項政策不僅與區域流動人口規模、素質、結構等密切相關，還與區域制度安排、出租房管理、產業結構升級等有關。因此，我們認為，制定首都流動人口空間分布的巨觀政策必須拓寬思路，從長計議：
第一，以行政調控為主導，探索新時期首都巨觀協調區域人口合理分布的行政、法律等方面的長效機制，確保首都人口、社會、經濟、資源與環境可持續發展。儘快制定對各區人口規模、結構、分布以及人口管理和服務的長期、動態、科學的考核指標體系，重點強化對區域流動人口的調控，強化政府對人口空間分布的巨觀調控力度。
第二，以規劃為指導，充分發揮規劃對協調區域人口分布的導向性、科學性、前瞻性的作用，促進人口要素、公共資源、自然資源在區域內部的合理配置。要儘快制定區域人口發展規劃，將區域人口發展規劃切實納入各個區(縣)國民經濟和社會發展規劃之中，將人口規劃與產業規劃、就業規劃、土地規劃、公共設施建設規劃等作為合理引導人口分布的重要舉措加以高度重視。儘快建立並實施與引導人口合理分布(尤其是流動人口)相關的人口規劃目標的監測和評估體系，加強對人口規劃目標的前期和中期評估，確保人口規劃目標的順利實現。
第三，以產業結構升級與最佳化為契機，採取有效的調節流動人口空間分布的市場資源配置手段，最大限度地發揮產業政策對人口分布的引導和配置作用。按照首都城市總體規劃對四個功能區的定位進行產業布局的調整，即在核心區大力發展疏散人口的現代化產業集群，積極發展以高端產業主體的第三產業;在拓展區積極發展適合當地特點的文化、科技以及現代服務業，堅決限制低端產業的膨脹和發展。
第四，以出租房屋管理為突破口，重點加大對城中村的改造力度，加強對出租房屋的市場監管力度，並嘗試性地推廣居民證制度。按照構建宜居城市的要求做好對城中村的改造規劃，近期重點做好中心區的城中村改造，並採取有效的途徑逐步提高城中村的居住標準，從而改變城中村人口居住過度聚集的局面。要嚴格控制城中村的出租房屋總量增長，動態監控其出租房屋的結構變動，重點清理違法出租房屋的現象。在試點地區逐步推廣居民證制度，積累經驗，再加以全市範圍內的推廣，以便完善新時期流動人口管理和服務。
第五，以動態監測為依託，強化對區域流動人口規模、素質、結構與分布的數據採集、整理與分析，為科學決策提供必要依據。建立和完善上下聯動的區域流動人口規模、素質、結構與分布的動態、權威、統一的綜合數據採集系統，並對此進行系統的整理和分析，加強對區域流動人口空間分布的動態監測。以上述人口信息數據為支撐，構建首都區域流動人口規模、結構與分布的長效預警機制，強化人口綜合管理和巨觀調控機制。
按照市政協的總體安排，市政協環資委組織委員和市計生主管部門組成聯合調研組，按照調研方案深入我市流出人口較典型縣區子洲、清澗，流出和流入較典型的縣區榆陽、神木進行調研。調研組採取點面結合、抽樣調查的方法，深入12個社區和8個鄉鎮認真了解情況，和縣區進行深層次交流意見，比較全面、客觀、準確地掌握了我市在流動人口計畫生育工作中
已取得的成績、存在問題和困難以及今年10月1日起施行《流動人口計畫生育工作條例》後帶來的挑戰。現就有關調研情況報告如下：
一、基本情況
隨著榆林經濟的快速發展和城市化建設步伐的加快，全市流動人口數量與日俱增。**年全市流動人口總數為112.9萬人（其中流出人口65.7萬人，流入人口47.2萬人），占到戶籍總人口的32.4%。近年來，全市各級各部門認真貫徹中、省流動人口計畫生育法律法規，以科學發展觀為指導，以穩定低生育水平為目標，堅持實行屬地化管理，加大綜合治理力度，全面開展優質服務，積極探索新形勢下流動人口計畫生育現居住地管理的新路子，基本建立了“屬地管理、單位負責、居民自治、社區服務”的長效工作機制，初步形成了具有榆林特色的流動人口計畫生育管理機制和服務體系。
1、全市流入育齡人口計畫生育情況
全市共有流入育齡人口470903人，其中已婚育齡婦女111348人，來自省外流入27711人，市外流入20288人，跨縣區流入134256人，跨鄉流入288648人。流入已婚育齡婦女中，零孩婦女6211人，一孩婦女49307人，二孩婦女43296人，多孩婦女12534人。流入育齡人口中，持戶籍地《婚育證明》259574人，持證率為96.30%；驗證256261人，驗證率為95.08%。**年流入人口共出生6899人，政策內6879人，出生率為14.65‰，計生率為99.71%。流入已婚育齡婦女中，“三查”對象58458人，已接受“三查”服務57900人，三查率為99.05%。
2、全市流出育齡人口計畫生育情況
**年共有流出育齡人口658589人，其中已婚育齡婦女163253人，流向省外85977人，市外92939人，縣外179215人，鄉外300458人。流出已婚育齡婦女中，零孩婦女11526人，一孩婦女68581人，二孩婦女53188人，多孩婦女29958人。共有流出育齡人口395874人，在戶籍地辦理《婚育證明》372913人，辦證率為94.20%。流出人口**年共出生6649人，政策內6619人，出生率為10.09‰，計生率為99.55%。流出重點“三查”對象為87806人，**年已接受“三查”服務人數為86309人，“三查”率為98.30%（詳見附表）。
全市流入人口新生兒出生性別比情況較為嚴重。根據12縣區流入人口抽樣調查顯示，新生兒出生男女性別比為140：100（其中一胎性別比為83：100，二胎性別比為312：100）。
3、流動人口流動的主要特點。
流入我市市外的流動人口成分主要以來我市打工的農民、做生意的商人和中省駐榆企業的工作人員為主；市內的流動人口主要以南部縣區到北部縣區打工的農民、做生意的商人和到榆林隨孩子讀書的家庭為主，是以改變家庭經濟狀況和孩子教育現狀而流動。流出的主要以在外地經商、大中專畢業生和部分先富起來的在外地定居的家屬、親戚為主，是以改善生活環境、提高生活質量和讓孩子接受高質量的教育而流動。
二、主要工作及成效
1、完善規範管理，不斷創新流動人口計畫生育現居住地管理新機制。夯實網路基礎，充分發揮流動人口計畫生育基層網路作用。市縣兩級都成立流動人口計畫生育工作領導小組，市上設立了副縣級建制的流動人口計畫生育管理辦公室，各縣區均設立正科級流動人口計畫生育管理專門機構。流動人口集中的鄉鎮也相應設立了流動人口管理站，配備了專職工作人員。新建社區居委會都配備了負責計畫生育工作的專職副主任和計生專乾，城區居民小組有計畫生育宣傳員，以街巷樓棟為單位設立了中心戶長，形成了縱向到底、橫向到邊的市、縣、鄉、村（居、社區）四級管理網路，為流動人口計畫生育工作提供了有力的組織保障。健全管理制度，依法規範流動人口生育行為。市人口與計畫生育工作領導小組出台《關於加強全市重點鄉鎮（街道辦事處）流動人口計畫生育工作的意見》，針對全市40個流入人口相對集中的重點鄉鎮（街道辦事處），就工作制度、措施保障、責任追究等做了具體的規定，進一步完善了以現居住地為主的計畫生育管理模式。集中時間，集中力量，城鄉聯動，部門配合，進行兩次規模較大的清查整頓活動。通過清查整頓，進一步摸清流動人口的生育、節育的底子，健全各種卡檔，完善管理制度。社區計強化劃生育管理，積極開展計畫生育優秀社區和先進社區創建活動。強化屬地管理。在開展經常性工作中，始終堅持流動人口的計畫生育管理由戶籍地和現居住地共同管理，以現居住地管理為主的原則，明確規定流動人口計畫生育管理，流入地負主要責任。
2、深化宣傳教育，及時掌握流動人口計畫生育工作的主動權。充分利用新聞媒體和民眾喜聞樂見的文藝節目等形式，大張旗鼓地開展民眾性宣傳活動，有針對性地進行宣傳教育，流動育齡民眾受教育面達90%以上。在流動人口集中的城鎮、集貿市場成立流動辦和計畫生育協會，充分發揮協會組織“自我教育、自我管理、自我服務”的作用。同時抓住春秋農忙期間流動人口返鄉回家有利時機，進行上門服務，通過諮詢、送科學知識進村到戶等活動，講解計畫生育基本知識和法規政策，傳授科技致富信息和知識，把流動人口辦證須知等宣傳資料送到流動人口手中。
3、推進優質化服務，不斷提高流動人口計畫生育服務水平。
工作實際中，市計生部門堅持以人為本，積極幫助流動人口排憂解難，努力在就業、子女入托入學、辦理證照等方面為流動人口提供優先服務，免費為流動人口提供“三查”等節育技術服務，拉近了與民眾的感情距離，得到了民眾的擁護。神木縣實行了公安、工商、勞動、計生等部門聯合辦公，為流動人口在辦理有關證件等方面減化了辦事程式，提供了方便。榆陽區積極幫助流動人口租賃房屋，開展就業諮詢服務，有不少流動已婚育齡婦女當選為中心戶長，參與計畫生育工作。靖邊縣開展了為育齡流動人口代辦暫住證、上門進行“三查”服務、定期回訪等系列優質服務活動，幫助育齡民眾解決子女入托上學、落實經營場所、攤位等生產生活中存在的困難和問題。府谷縣在城區設立流動人口計生服務點，廣泛開展生殖保健服務活動，免費為育齡流動人口查病治病，為流動人口中的獨生子女進行體檢，努力為流動人口營造“第二故鄉”。各縣區本著“以人為本，提供服務，排憂解難”的原則，把對流動人口的服務做到他們心坎上，以情感人，以理服人，從服務入手，幫助他們發展生產，搞好經營，在管理中服務，在服務中管理，融管理與服務於一體。
4、實施典型帶動，不斷推動流動人口計畫生育現居住地管理深入發展。近年來，為了適應新形勢，積極鼓勵基層不斷改革創新，不斷總結經驗，注重典型引路，取得較大成效。我市神木縣與內蒙、山西相鄰，境內有流動人口9萬多人。在近幾年的工作實踐中，縣委、縣政府始終把流動人口計畫生育工作視為計生工作的重點和難點，與常住人口一樣，同部署、同服務、同管理、同考核，堅持“依託社區、屬地管理”、“房主業主負責制”的工作機制，“房主業主”真正成了流動人口計生管理工作的直接責任人。對神木、清澗、綏德等縣的經驗和做法，我們及時進行總結，召開了專題會議，向全市推廣了他們堅持以現居住地管理為主，將流動人口與戶籍人口同宣傳、同管理、同服務，全面落實“房業主負責制”的先進經驗，有力地促進了全市流動人口計畫生育工作的深入開展。
5、加強部門協作，初步建立流動人口“一盤棋”工作新機制。今年以來，為全面提升流動人口計畫生育服務管理水平，國家人口計生委提出建立全國流動人口“一盤棋”格局的工作目標，並確立了“統籌管理、服務均等、信息共享、區域協作、雙向考核”流動人口計畫生育工作新機制。市人口和計畫生育工作領導小組就我市流動人口“一盤棋”工作進行了專題研究，召開了全市流動人口計畫生育“一盤棋”工作專題會議，制訂了《榆林市流動人口計畫生育“一盤棋”“三年三步走”實施方案》。市委辦、市政府辦出台了《關於進一步加強和改進流動人口服務與管理工作的實施意見》，《意見》就進一步加強全市流動人口計畫生育綜合治理工作也做出了明確要求，要求公安、建設、房產、計生等部門認真履行職能，加強協調配合，共同做好全市流動人口計畫生育服務管理工作。同時我市與毗鄰地區甘肅慶陽、寧夏銀川、內蒙額爾多斯、山西太原、忻州以及廣東、河北、四川、浙江、安徽等二十多個地市簽訂《流動人口計畫生育雙向協作協定書》，旨在加強跨市間流動人口服務管理工作的雙向交流與協作，逐步形成兩地共贏的長效協作管理機制。
6、增加工作經費投入，為流動人口計畫生育管理與服務提供保障。對於流動人口計畫生育工作經費，市委、市政府一直非常重視，從XX年國家取消流動人口計畫生育管理費之後，市政府就將流動人口計生管理服務的經費作為專項科目納入財政預算，並逐年加大投入，以保障工作所需。XX年，市委常委會做出關於流動人口計畫生育專項經費的決定事項，要求各級切實建立流動人口計畫生育管理經費財政專款投入保障制度，以不低於本級應承擔人均計生事業經費10%的比例切實予以保證，實行專款專戶。從XX年開始，市政府按照“費隨事轉”的原則，在年度計畫生育專項責任書中明確規定，各縣區要把計畫生育轉移支付總額的4%—8%（人口大縣8%，人口小縣4%）投入城鎮社區流動人口計畫生育工作，重點落實基層中心戶長報酬和日常宣傳管理，優惠政策獎勵兌現和節育技術服務等方面的開支。
三、存在的問題和困難
1、基層一些領導幹部對抓好流動人口計畫生育工作的重要性和緊迫性認識不足。對抓好流動人口計畫生育工作被動應付，導致計畫外生育時有發生。當前我市流動人口占到全市人口總量的近三分之一，這部分人口中，60%以上屬於生育旺盛期的育齡人群，抽樣調查數據表明全市政策外出生70%以上為流動人口所為。南六縣貧困山區大量人口外出務工、經商，形成了龐大的流動人群。這些人居無定所，流無定向，構成複雜，底子難摸清，孕情難掌握，措施難落實，處理難到位，流動人口計畫生育管理服務問題解決的難度很大。
2、相關職能部門配合協調不夠，綜合治理的工作格局尚未真正形成。由於流動人口構成複雜，隨意性大，隱蔽性強，其計畫生育管理與服務需要諸多相關職能部門的有機配合和協調。國家和省《流動人口計畫生育工作管理辦法》雖然明確了公安、工商、民政、勞動、教育、衛生、城建等部門在流動人口計畫生育中的職責，但在實施操作過程中相互協調協作不夠一致。各縣區儘管與相關部門都簽訂了流動人口計畫生育管理責任書，但缺乏有效的行政監督和制約機制，因而在實際工作中，決策難，協調難，落實難，扯皮推諉現象較多，難以形成聯合執法、綜合治理流動人口的工作局面。
3、流動人口計畫生育管理經費實際投入不足，不能保障工作的正常開展。《陝西省計畫生育條例》明確規定，各級人民政府應當保障流動人口計畫生育所必須的經費。為了進一步加強流動人口計畫生育管理工作，國家財政部在財政預算科目中已經增設了“流動人口計畫生育管理經費”科目，正式列入財政預算，用於流動人口計畫生育工作。市委常委會研究決定，財政部門要按全市人均計畫生育事業費10%預算流動人口計畫生育工作專項經費。XX年8月，榆辦64號檔案要求市財政部門將流動人口和出租房屋管理所需經費納入各級財政預算予以保證，要求市縣兩級財政部門要落實市委常委會決定事項，占本級計畫生育經費的10%比例予以保障，實行專款專戶。但從目前實際情況看，除子洲縣財政足額預算、足額撥付之外，其餘11縣區流動人口計畫生育工作經費未納入財政專項預算，有些地方有預算，不到戶，空投空轉。市、縣區流動人口計畫生育管理機構沒有專項工作經費，導致流動人口的計畫生育宣傳、管理，獎勵優惠政策的兌現，避孕藥具和節育技術服務等方面的工作難以開展。
4、城市社區計畫生育工作落後。隨著社會發展和城市化進程的加快，城市出現了大量的流動人口、下崗職工和失業人員，人員結構發生了很大的變化。社區作為城市的主要載體，承擔著越來越多的社會職能和計畫生育工作任務。近年來省上一直要求各地切實把流動人口計畫生育工作納入社區管理服務體系之中，我市社區計畫生育處於起步階段，工作相對滯後，原有的居委會無論從體制、職能、人員都不能適應新的形勢，在實際工作中存在較多問題。一是大部分社區居委會工作條件差，全市除神木、榆陽之外絕大多數社區依靠租賃房屋辦公，起碼的辦公設施不能配置；二是工作經費沒有來源且嚴重短缺，導致諸如進行流動人口清查登記等基礎性工作難以落實；三是社區居委會幹部待遇低，每月只有幾十元的報酬嚴重影響了工作的積極性，村組幹部不願乾，不想乾的現象普遍存在。
5、流動人口計畫生育信息化建設步伐滯後。目前，國家人口計生委已開通了全國省際間流動人口計畫生育信息交換平台，具體要求把流動育齡婦女個案信息錄入計算機，及時登錄信息交換平台，提出查詢要求，接受反饋信息，核實重點育齡人群信息並分析匯總上報。在規定時限內準確、有效進行信息交換，實現流動人口雙向管理的目標，提高流動人口計畫生育管理服務水平。目前我市基層由於資金所限沒有配備專用的計算機等網路傳輸設備，特別是鄉鎮、社區一級設備配備少，網路不暢通。
6、與周邊地區的協作管理難度大。我市與甘肅、寧夏、內蒙、山西等地接壤，相互間人口流動頻繁。由於區域經濟發展不平衡和計畫生育工作中存在的差異，造成了流動人口計畫生育管理上的盲區。近幾年，雖然通過召開毗鄰地區協作會議，簽定了雙向管理協定書，明確了雙方的職責，但在實際操作過程中成效不大。如我市有6個縣與山西省接壤，由於山西省流動人口計畫生育管理力度較弱，基層單位發往相鄰山西一些地區的流動人口婚育信息交流單回返率很低，所以發現問題互相不能及時取得聯繫，無法協商解決，部分流動人口寄回的“三查”證明大多不規範，分不清真偽，這些問題的存在，嚴重製約了我市流動人口計畫生育工作水平的提高。
7、新條例的頒布對基層流動人口計畫生育工作的衝擊較大。新的國家《流動人口計畫生育工作條例》從今年10月1日起實行，縣域內流動的人口從統計口徑上講不再屬於“流動人口”範疇，這部分人口全市核算有近30萬，如何解決這部分人的服務管理問題已成為計生部門當前面臨的重大課題。
四、幾點建議
1、貫徹落實科學發展觀，加強人口發展戰略研究。貫徹落實科學發展觀，組織專家學者和相關人員加強我市人口發展戰略研究，是統籌解決我市人口問題的重要措施。人口發展戰略研究不僅要對人口進行定量分析，更要注重探討人口與經濟社會發展過程中涉及的各種複雜的相互關係，強調從生育控制向更深、更廣的人口發展領域擴展。通過對人口發展戰略的研究，洞察經濟社會發展的深刻內涵；通過對人口發展定量分析和套用性研究，為我市各項經濟社會問題的解決提供基礎的、實證的依據和對策，推動人口發展規劃、政策、法律、法規的研究和制定，建立人口和政治、經濟、社會、資源、環境協調發展及可持續發展的研究體系。人口問題從本質上講是發展問題，是一個地區最基本的發展問題。人口發展戰略是社會經濟和社會發展的基礎性戰略，現在我市所面臨的人口問題已經不僅僅是數量問題，也不僅僅是素質問題，更多的是我市人口與經濟、社會發展相適應的問題，是人口與區域中心城市建設相協調的問題。因此，人口戰略研究成果必須既能用於解決人口本身的問題，又能處理好人口與經濟、社會、資源、環境之間的關係。重視人口研究，注重成果轉化是我們進行科學決策、提高工作水平的一項基本工作方法和領導制度。人口戰略性研究來自於科學決策的需求，研究成果要服務於決策的制定。加強人口戰略研究，必須樹立以人為本、促進人的全面發展理念，增強成果轉化工作的積極性和主動性，不斷探索調研成果轉化的規律和特點，最終形成與相關部門規劃相匹配的具有普遍指導意義的巨觀思路、發展規劃、政策措施和決策依據，切實解決我市區域發展密切相關的人口問題。
2、懲防並舉，切實降低出生人口性別比。如何在穩定低生育水平的前提下，避免出生人口性別比例失衡是當前我市人口計生工作面臨的新挑戰。
經濟發展與出生人口性別比的關係並不單純，經濟發展是柄雙刃劍。工業化的進程、就業環境的變化、產業結構的調整等制約人們的生育行為。一方面，經濟發展使人們養老有了保障，便於人口計生工作的開展，有助於遏制出生人口性別比升高的勢頭，另一方面，以家庭為單位的民營經濟的快速發展、家庭經濟環境的改善、私有財產的大幅度增加驅使部分家庭為了財產繼承想生兒子，不怕支付因超生而需交納的社會扶養費。在經濟和產業結構有利於女性就業的地區，出生人口性別比相對比較平衡；相反，在經濟和產業結構有利於男性就業之地，出生人口性別比往往容易失衡。此外，民眾的生育觀念尚未發生根本性轉變。農村地區、經濟發達但傳統生育文化色彩相對濃厚地區、經濟結構和就業結構保持家族特色地區，男孩偏好依然在較多人群中存在。同樣，利益導向機制也不是促進兩性平等、解決出生人口性別比失衡的根本辦法；並不是只有貧困人群才進行性別選擇，這些現象在經濟富裕人群中似乎更甚，且其影響面更大。實踐表明，新的經濟因素可能在一定程度上強化人們的男孩偏好，這是值得人口計生部門警醒的。制度的因素積重難返，治理出生人口性別比的失衡無疑是一場持久戰。因此，要懲防並舉，切實解決我市新生嬰兒性別比失衡的問題。一是要加強宣傳教育，利用黨校和行政學院等陣地進行倡導和培訓，增強各級黨政領導幹部的責任感和自覺性。加強人口宣傳網路建設，開展社會宣傳活動，製作發放宣傳品，傳播倡導男女平等、少生優生等文明婚育觀念，教育民眾轉變傳統觀念、普及保護婦女兒童權益的法律知識。協調相關新聞媒體加強採訪報導，營造全社會關懷、關愛女孩的濃厚輿論氛圍。二要強化責任，堅持分類管理，推行出生人口性別比偏高重點縣區的動態管理措施。重點縣區管理制度與相應縣區黨政領導幹部的政績考核直接掛鈎。而且，在被列為重點縣區期間，不能參加“文明城市”、“計畫生育優質服務縣”等評先評優活動。這就從人口計生行業外部對重點縣區的人口計生工作施加了壓力，這是遏制出生人口性別比的重要制度保證。三是要建立完善利益導向政策體系。在優生優育、子女成才、抵禦風險、生殖健康、家庭致富以及養老保障等六個方面，制定有利於女孩及其家庭的政策。認真落實獎勵扶助、少生快富、特別扶助“三項制度”，對計畫生育女兒戶適當給予優生優惠。積極協調有關部門，在集體林權制度改革、戶籍制度改革、農村土地流轉徵用補償、宅基地使用、新型農村社會養老保險制度建立、生育福利政策制定等工作中，向計畫生育女兒戶傾斜。積極支持計畫生育女兒戶發展經濟，拓展婦女就業門路。在安排農村住房改造、沼氣推廣、就業技能培訓、小額貸款等方面，優先照顧計畫生育女兒戶。積極協調教育部門為女孩特別是貧困縣鄉的女孩讀書升學創造條件。資助學習成績優秀、考取高中和大學的貧困家庭女孩完成學業。四是要強化打非。加快立法進程，推動《禁止非醫學需要的胎兒性別鑑定和選擇性別的人工終止妊娠規定》這一國家行政法規早日出台，為查處“兩非”提供法律依據。協調相關部門持續開展專項治理活動，加大對“兩非”的查處力度，清理整頓計畫生育藥品和器械市場。積極開展區域協作和聯防聯治，查辦跨省跨界的“兩非”案件。實行有獎舉報制度，發揮社會監督的作用。依法嚴懲溺、棄、殘害女嬰的婦女等違法行為，保障婦女兒童的合法權益。
3、逐步完善綜合治理機制，形成社會齊抓共管的工作格局。近年來，榆林經濟社會快速發展，城市住房與戶籍制度改革不斷深入，城市化進程加快，流動人口與人戶分離現象日漸增多，做好新時期流動人口計生工作是人口計生工作的重中之重、難中之難。要建立和完善政府領導、部門配合、單位負責、民眾參與、齊抓共管的綜合治理機制是做好流動人口計畫生育工作的治本之策。建議各級政府切實履行職責，統籌協調公安、工商、勞動、城建、衛生等部門落實流動人口計畫生育管理職責，建立綜合治理流動人口計畫生育管理目標責任制，明確職責，密切配合，形成合力，共同做好流動人口計畫生育工作。
4、著力解決流動人口計畫生育經費投入的機制問題。國家和省上對流動人口計畫生育經費都有明確要求：“各級政府和人口計生部門要認真按照中央《決定》和國務院5號檔案的要求，將流動人口納入流入地人口總數，把流動人口計畫生育管理服務經費納入各級財政正常的預算支出範圍。”《陝西省流動人口計畫生育工作管理辦法》和國家計生委《流動人口計畫生育管理和服務工作若干規定》也明確要求，各級人民政府應當保障流動人口計畫生育工作所必需的經費，“按照‘分級管理，分級負擔’的原則，將流動人口計畫生育管理和服務所需經費納入同級財政預算，在核定本地區計畫生育工作經費時，應包含外來流動人口管理和技術服務等經費，保證與戶籍人口人均經費的同等投入水平”。建議市縣財政將流動人口管理和服務經費能列入各級財政專項預算，實行專項經費保障，按照中省檔案精神，足額預算撥付流動人口專項經費，提高流動人口計畫生育保障能力。同時做好專項經費的使用、監督、檢查，並將該項內容納入政府年度責任目標進行考核，實行一票否決，保障流動人口計畫生育的宣傳教育，技術服務，雙向交流，信息化管理等日常工作的順利開展，真正實現流動育齡民眾的“常住人口管理、市民化服務”的要求。關於流動人口計畫生育經費，檔案規定都很明確，關鍵要像子洲縣政府那樣抓落實，抓到位，確保工作正常運轉。
5、採取有效措施，狠抓薄弱環節。針對我市出租房屋管理混亂的現狀，建議學習和借鑑其他先進地區的做法，對流動人口管理體制進行重要改革，市縣兩級要將流動人口管理和房屋出租管理進行整合，成立“流動人口和出租房屋管理委員會”，貫徹落實《租賃房屋治安管理規定》。要建立黨委政府統一領導、專門機構統一協調、相關部門分工負責，條塊結合、以塊為主的屬地化管理機制。特別是新形勢下出現的城鄉結合部、單元樓棟流動人口和下崗失業人員的計畫生育是新問題，各級要加強調查研究，採取得力措施，有效治理這些“死角”和“盲區”，消除隱患。
6、要儘快研究出台地方性的政策措施，以適應新形勢的需要。國家《流動人口計畫生育工作條例》出台之後，取消了原來的一些剛性的行政處罰措施，基層一些習慣性的工作方式難以扭轉，加之大部分流動人口自身文化素質較低、思想觀念陳舊、自覺遵守計畫生育意識不強，對流入地所在村、社區或單位的計畫生育管理和服務工作不能積極配合，甚至有對抗情緒，一定程度上影響到基層工作順利開展。建議市上根據基層實際情況，從有利於工作的角度出發，出台便於操作的具體的管理辦法，延續過去一些行之有效的管理制度，使原《辦法》和新《條例》更好地過渡和銜接。
7、要加強計生幹部隊伍建設。加強領導班子建設。按照“政治堅定、求真務實、開拓創新、勤政廉政、團結協調”的要求，把各級領導班子建設成為推動人口和計畫生育事業科學發展的堅強領導集體。認真研究建立體現科學發展觀要求的領導幹部考核評價體系，促進班子成員之間的協調與合作，提高各級人口計生部門領導班子的執政能力。改革人口計生隊伍的任職方式，大力嘗試職位聘任制，吸引多樣化的優秀人才，改革和完善人才選拔任用方式，實現採取內部競聘、公開招聘、市場選聘等方式，擇優選拔人才，實現由“組織配置”為主導向“市場配置”為主導的轉變。建立充滿活力的人才激勵機制。建立健全人口計生幹部隊伍的激勵機制。及時對先進個人予以表彰獎勵，對優秀的人口計生領導、行政管理人員等，應出台政策從政治上予以激勵。各級政府要高度重視流動人口計畫生育管理服務隊伍建設，要切實保證各級流動人口計生管理機構有錢幹事，有人幹事，要從政治上關心這支隊伍，當務之急就是要爭取政府人事部門將縣鄉兩級流動人口計畫生育管理機構納入參照公務員管理，使其執法合法化，以解決這支隊伍的後顧之憂。
街現有出租屋2.9萬多套，約占全區的1/5；流動人口約16萬人，約占全區的1/4，出租屋及流動人口擁有數均居全區前列。如此眾多的出租屋和大量的流動人口,使**街面臨著巨大的城市管理和社會治安壓力。據**派出所近年統計分析資料顯示，歷年發生在出租屋的治安刑事案件和流動人口作案比例均高居95%左右。誠如**街道辦事處歐志雄主任所說的那樣，“構建和諧平安新**，出租屋管理半天下”。加強出租屋及流動人口管理，對搞好社會治安、維護社會穩定、抓好城市管理、促進全街經濟社會又好又快發展具有決定性意義。
一、問題與現狀
（一）出租屋及流動人口基數大，工作任務重，壓力大。
據XX年統計數據顯示，**街擁有出租屋2.9萬套，約占全區出租屋總數的1/5；流動人口16萬人，約占全區流動人口總數的1/4。歷年出租屋發生的治安刑事案件和流動人口作案比例高，街道面臨著巨大的城市管理和社會治安壓力。近年來，**街黨工委、辦事處歷任領導都充分意識到這一問題的嚴重性，歷屆領導班子都把加強出租屋和外來人員管理作為推動**科學管理、科學發展的一項基礎性工作來抓，並取得了一定的實際效果。但由於擁有如此巨大的基數，加上其他一些原因，工作任務重壓力大，管理難度大，精細化管理的難度則更大。
（二）現行法律、法規，制約力度不足。
在出租屋管理上，目前實際操作上所依據的法律、法規主要是《中華人民共和國城市房地產管理法》和《**市房屋租賃管理規定》（即俗稱的政府2號令）。一方面，上述法律、法規是就城市一般意義的房屋租賃方面的規範性依據，由於種種原因，城鄉結合部街道所轄的出租屋一般為無辦理報建手續、無法取得合法的權屬證明的違章建築，嚴格說是屬於不具備出租條件、不得出租的房屋，但現行的法律、法規對類似的出租屋無法制約。另一方面，現行法律、法規對租賃當事人應當履行的義務分別作出了相應規定，但實際工作中個別當事人不履行應當履行的義務，如“不得向依法應當取得許可證或其他批准檔案和營業執照而未取得的單位出租房屋”、“在規定期內依法申報、繳納房屋租賃相應稅款”等義務時，由於取證困難等原因，導致現行法律、法規規定的罰則難以執行、兌現。
（三）管理資源不足，管理難以到位。
鑒於目前街道的運行體制，街道所掌握的人、財、物等資源十分有限，而出租屋的管理資源就更加缺乏。如根據現行有關政策每200套出租屋配備一名出租屋管理員的規定，目前**街雖然配備了150名出租屋管理員，就XX年統計2.9萬套出租屋數似乎已經滿足了規定要求。但由於街道的安監、打假等部門人手不足被抽調了部分，150名出租屋管理員中實際從事出租屋管理的只有100人左右。加上2.9萬套的數據是XX年的統計數，隨著近年市場經濟的進一步發展，**市城市中心東移步伐的加快，城中村出租屋市場日益看好，一些屋主將原來的2-3層房屋拆掉改建為6-7層的房屋，有的甚至改建為9層；原來6-7層的也加建至9層；有的為了更好適應租賃市場的需求，在原來每套2居室的基礎上改建為1居室，據粗略估算，全街實有出租屋數將比XX年統計數增加30%以上，達到3.8萬套。以每200套出租屋配備1名管理員的標準，應配備190-200名出租屋管理員，才符合標準要求。由於人手不足，管理難以到位
（四）管理機制落後，管理缺乏有效性。
據調查，目前**街出租屋管理方式既有由屋主本人自行管理的傳統管理模式，也有將相鄰若干棟房屋圍起來，由出租屋主聯合管理的“圍院式”管理模式，近年還培育推廣出一種由專業物業管理公司接受屋主委託經營管理的“託管式”管理模式。目前，三種管理模式中，由屋主自行管理的傳統管理模式仍占大頭，約占出租屋總數的70%左右；“圍院式”管理模式和“託管式”管理模式都是近年推廣的新模式，分別占出租屋總數的10%和20%左右。比較三種管理模式，屋主自行管理的傳統管理模式由於管理分散以及招租手段比較落後，一方面是容易失控、引發的消防安全隱患以及治安、衛生問題較突出；另一方面出租率普遍較低，屋主收益保障係數不高，因此稅費收繳難度也較大。“圍院式”管理模式較之傳統管理模式具一定的先進性，也較好地解決了治安、衛生等問題，但總體上仍以屋主自行管理為基礎，消防安全等隱患仍無法得到有效解決。“託管式”管理模式則相對較好。經試行四年多，專業經營公司根據出租規定對受託的出租屋室內外進行統一整飾、環境改造、實行連片開發、加裝電子門禁、閉路電視監控、封閉式管理、安排專人24小時管理、保潔以及值班巡邏、網上發布招租信息等，出租率基本維持在95%以上，比屋主自行管理提高了10-20%，租金比原來提高了50-70%；出租屋整治合格率、消防整改合格率、入住人員信息資料登記率均為100%；刑事發案率連續數年始終保持“零”記錄。基本實現了“政府放心、屋主舒心、租客安心、經營者開心”和社會效益與經濟效益同步發展的多贏目的。“託管式”管理模式曾在全市出租屋管理工作會議上作過介紹，引起市有關領導和市出租屋管理領導小組的重視，被確定為市的出租屋管理服務示範點。遺憾的是，目前納入託管式管理的出租屋僅有5000多套，只占全街出租屋總數的1/6左右。
二、對策與措施
（一）高度重視，切實加強出租屋及流動人員管理。
保一方平安，是黨的各級組織和各級政府的政治責任，更是街道黨工委、辦事處加強社會公共管理、服務的重頭戲。出租屋及流動人口管理是街道工作的重要組成部分，尤其是城鄉結合部的街道，由於出租屋及流動人口基數大的特點，加強出租屋及流動人口管理是維護社會政治、經濟穩定，搞好社會治安綜合治理和城市管理，促進全街經濟社會又好又快發展的重要基礎。因此，要加以高度重視，將出租屋及流動人口管理工作納入街道工作的重要議事日程，積極探索適合城中村出租屋管理的方式、方法，採取有效工作措施切實加強出租屋及流動人口管理。
（二）精心組織開展“洗樓”行動，摸清底數，為加強出租屋及人口管理提供科學依據。
為全面掌握全街出租屋和流動人口的底數，保證信息“完整、準確”，**街將“洗樓”行動作為學習實踐科學發展觀活動的自選動作，從今年的2月起至6月共5個月時間，對全街範圍內的出租屋展開地毯式的清查，力爭實現出租屋信息錄入率達到100%，流動人口信息登記錄入率達到95%以上，與房屋出租人治安責任保證書簽訂率達到100%，徹底摸清全街出租屋和流動人口底數，為進一步加強出租屋和流動人口管理提供科學的決策依據。為確保“洗樓”行動順利開展，街道制定了具體的工作實施計畫，以社區為主體組建16個核查工作小組，明確各社區居委會主任、出租屋管理工作站站長、警務室負責人為核查第一責任人。將出租屋的消防、治安、流動人員信息逐一核查，發現錯誤或已變更的信息，及時在信息系統和文檔案中修改或註銷；對新登記的出租屋，分別填寫**市《出租屋棟（套）情況表》、《流動人員信息登記表》，並將有關數據錄入信息系統。存在消防安全隱患的，當場教育承租人改進；隱患嚴重的開出限期整改通知書限期作出整改。根據“洗樓”獲取的新數據逐戶登記造冊，完善分類分級管理的工作制度，進一步加強出租屋和流動人口管理服務工作水平。
（三）進一步加大“託管式”管理模式的推廣力度，引導更多出租屋納入有序管理。
“託管式”管理模式是實踐證明是最適合當前城中村出租屋管理工作實際，最具推廣價值的出租屋管理模式。為進一步有組織、有計畫地引導“城中村”出租屋從分散性經營管理向專業化、規範化的託管式經營管理模式過渡，**街從XX年初起在全街範圍內宣傳推廣“託管式”管理模式，並取得了一定的成效。逐步建立起“政府指導、政策扶持、市場運作、監管到位”的“城中村”出租屋經營管理的新格局。但“託管式”管理模式畢竟是近年才培育出的新型管理模式，如同任何新生事物一樣，人們對它的認識需要一個過程。要採取各種有效措施進一步加大推廣工作力度。如通過有關新聞媒體向社會做好廣泛的宣傳工作，必要時通過新聞媒體發布相應的廣告進一步擴大社會影響；通過各村公司、社區居委會配合做好所屬幹部、民眾的宣傳發動工作，引導幹部民眾加深對“託管式”管理模式的經營管理方式以及實際效果的理解和認識，為順利推進“託管式”管理模式營造良好氛圍，為其正常運作奠定良好基礎。
（四）加強指導，政策扶持。
出租屋管理工作是一項綜合性、政策性都很強的社會系統工程，工作難度大，街道工作壓力大、任務重，同時還牽涉到租賃各方的經濟利益。政府主管部門要加強對出租屋管理工作的指導，將出租屋管理工作納入政府日常工作，經常研究分析出租屋管理工作出現的新情況、新問題，深入調查研究，定期組織開展經驗交流，總結、推廣、宣傳先進工作經驗，形成良好的社會輿論氛圍。針對城中村出租屋管理工作的實際情況，出台更具指導性、操作性的管理規定、辦法。對於出租屋數量大、流動人口多的街道，在定員編制上實行政策傾斜，適當增加若干事業編制，並適當劃撥辦公經費，為精細化管理、服務提供政策保障。
近年來，隨著我國經濟的高速發展，大量的農村剩餘勞動力湧入城市，同時產業化的地區差異，也促使外來人口的大量流動。至今年6月底，我縣已登記的暫住人口就達到4125人。外來人口的大量湧入，一方面為當地提供了充足的勞動力資源，促進了當地經濟的發展，另一方面也帶來了一系列的社會問題，給當地的治安環境帶來了一定的安全隱患，特別是外來人口違法犯罪現象已成為社會關注的治安焦點，流動人口管理工作面臨極大挑戰。為此，亟需將流動人口管理納入政府及有關部門貫徹落實科學發展觀的一項戰略性基礎性工作，在正視流動人口管理存在問題的同時，積極探索行之有效的流動人口管理新路子。
一、當前流動人口的動態特徵
（一）素質低能化。在流動人口中，大部分人來自於生活貧窮、經濟欠發達地區。他們自身文化程度較低，法律知識匱乏，缺乏勞動技能，且缺少學習和培訓的機會。
（二）心理功利化。流動人口中大部分在本地生活窘迫，對自身處境不滿才流入他鄉。他們背井離鄉的主要目的就是打工掙錢，以此改善自己當前的生活處境。這些人口中不乏為了經濟利益而急功近利，甚至不擇手段之人。部分流動人口因對自身處境不滿，對社會產生仇視心理，並通過各種形式發泄私憤。還有一部分流動人口受外界刺激和腐朽思想影響，為達到自己物質上滿足和精神上刺激滋生犯罪動機，走上犯罪道路。如XX年10月3日，我縣南安鎮新安村發生一起兩名湖南籍流動人員為達到侵財目的入室搶劫殺死二人的特大案件。
（三）結構複雜化。流動人口的流動，在很大程度上處於無序狀態，來源廣泛，流出地多，其來去行蹤不易掌握，且成份複雜，良莠不齊。流竄犯罪分子混跡其中，成為一個特殊的危險群體，隨時都有重新違法犯罪的可能性。從近幾年犯罪方式看，外來流竄犯罪人員相互結成團伙進行作案越來越多，一人被抓，其餘便作鳥獸散，給追捕和辦案、結案造成很大困難，給社會治安也造成了極大的危害性。
（四）行為短期化。大部分流動人口所從事的職業均非正式，無正式勞動契約書，僱主或雇用單位辭退他們異常隨意，再者流動人口由於從業場所和職業的多變，使他們居無定所，呈流動居住態勢。行為短期化極易造成順手牽羊，打一槍換一炮的犯罪動機。
二、目前流動人口管理存在的問題
目前，我國對流動人口管理的法律、法規還不完備，儘管各地根據實際情況制定了一些地方性法規，但是隨著形勢的變化，已經不適應當前需要，流動人口管理工作明顯滯後。由於流動人口的逐年增加和管理工作的滯後，給社會治安穩定帶來了諸多不安定因素，危害社會治安的違法犯罪活動也呈上升趨勢。據有關數統計,違法犯罪案件當中，流動人口占70%之多。當前流動人口在管理上還存在以下弊端。
（一）管理體制不暢。流動人口的管理是一項綜合性、社會性工作，但從目前情況看，流動人口管理未真正納入政府行政行為的管理軌道，有關部門側重於檔案的上傳下達或做協調工作，沒有真正投入力量進行巨觀調控和微觀管理，沒有很好地發揮和調動用人單位的作用，相關部門、單位、基層組織缺乏信息溝通、制度約束、責任追究機制，無法形成強大的管理合力，從而造成流動人口管理工作只能由公安機關單槍匹馬、孤軍作戰的具體管理的現狀。
（二）協作配合不順。從近年來的工作看，流動人口的流出地與流入地間相互脫節，流出地不能積極主動地配合流入地做好工作，往往暫住人口的發函均達到100%，但是回函卻了了無幾。特別是對一些在逃犯罪分子和混跡其中的不法分子失去了抓捕時機，給流動人口管理帶來了一定難度。
（三）雇用責任不明。雇用流動人口的單位和個人不明確自身的法律責任，為了達到自己的經濟利益，對“誰管理、誰負責、誰用人、誰負責、誰留宿、誰負責”的原則置若罔聞，不如實呈報外來務工人員的底數，貪圖方便，存有僥倖心理，隨意留用“三無”人員等違反流動人口管理規定的比比皆是，極大地減弱了流動人口管理工作的效果。
（四）管理難度大。流動人口中有相當一部分人收入不穩定，生活不安定，居住不固定，缺乏自律約束。其中的不少人不懂得用法律來維護自己的合法權益，在其人身財產安全得不到有效保護時，往往盲目地採取聚眾鬧事等群體行為，給社會帶來危害。外來人口中大部分在私人出租房、個體小旅店、建築工地棲身。公安機關由於警力不足，難以經常巡查，而一些私人房東、個體老闆見利忘義，有意庇護，使這些場所成為違法犯罪的“避風港”，對社會造成極大危害，給治安管理工作增加很大的難度。
三、流動人口管理應採取的對策
目前，正值流動人口流動高峰與刑事案件發案高峰的雙高峰期，儘快形成新的管理機制，在確保流動人口合法權益的前提下，進一步提高對流動人口的管控能力，成為當前公安機關面臨的新挑戰。
（一）轉變管理觀念，提供平等的社會保障。作為流動人口管理的主體，尊重和保護流動人口的合法權益，是做好流動人口管理工作的基礎。應當首先考慮如何改善廣大流動人口的生活、工作條件，為他們創造更好的環境，使他們安居樂業，創造更多的財富。流動人口應當享有與城市居民相同的權利，我們不能把他們當“外人”看待，也決不能將他們視為治安惡化的罪魁禍首，隨意侵犯他們的合法權益。應當逐步減少對流動人口各種各樣的限制。同時，要通過開展職業技能培訓、引導就業、改善就業環境、保障其子女平等接受義務教育等工作，為流動人口更好地工作與生活創造更加有序的社會管理環境，從而引導、促進流動人口有序流動，促進社會和諧，經濟健康發展。
（二）加強流動人口管理的基層基礎建設。黨委、政府和政法各部門要以改革強化基層、創新建設基層、發展服務基層為目標，花大力氣、下真功夫研究解決基層基礎工作中的重大問題，從政策導向、力量配置、經費保障、技術裝備等方面向基層傾斜，增強基層實力，激發基層活力，提高基層效率，切實推動流動人口服務和管理工作各項措施的落實。在基礎工作方面，各鄉鎮應建立由綜治、派出所、工商、計生、民政、司法等部門組成的流動人口管理服務機構，形成齊抓共管的局面。公安、計生部門要以底數清、情況明、信息靈為目標，大力加強以人口登記為基礎的暫住證、流動人口婚育證明的辦理和查驗等項基礎工作，全面、準確掌握流動人口底數和有關情況，加強對具有現實和潛在社會危害性的高危人員的管理，積極預防、控制犯罪。在基層工作方面，要重點加強基層黨組織和政權組織建設，積極發揮鄉、鎮和街道等基層政權組織和黨組織在流動人口服務和管理工作中的核心作用，有效協調利益關係、化解社會矛盾、為流動人口排擾解難。在流動人口聚居區和用工單位建立各種服務協會，充分發揮這些組織和團體在提供服務、反映訴求、規範行為、化解矛盾的扶危濟困方面的積極作用。與此同時，要充分發揮社區在流動人口服務和管理工作中的重要作用。要按照“管理有序、服務完善、文明祥和”的要求，努力建設開放型、多功能的城鎮社區，緊緊依靠和利用社區資源，使社區成為政府各部門對流動人口提供公共管理和服務的紐帶，成為流動人口融入城鎮生活的橋樑。鼓勵和支持流動人口參與社區工作，激發流動人口投身社區的意識和活力，促進流動人口融入社區生活，與當地居民和睦相處。
（三）加強出租房屋管理，提高管控能力。加強出租房屋管理，首先要理順管理體制，打破房屋管理部門、公安部門分別管理出租房屋的體制，改由流動人口管理部門統一領導，並充分發揮職能作用；要健全和完善房屋租賃登記備案、部門協作和信息共享；同時要進一步加強對房屋租賃市場的綜合管理，強化流動人口落腳點控制，落實“以房管人”的工作機制。並且要認真落實綜合治理責任制，依法嚴厲處罰違反《租賃房屋治安管理規定》者；要提高出租人自覺管理承租人的意識，使出租房管理工作走上良性循環軌道，為更有力地打擊違法犯罪活動提供基礎保證，從而確保廣大居（村）民安居樂業，確保房主和承租人員的合法權益。公安機關對流動人口的治安管理要著重從日常跟蹤管理、流動管理入手，突出對形跡可疑人員的重點查控。這就需要民警真正樹立一切依靠民眾的觀念，深入民眾，與民眾打成一片，依靠民眾了解情況，發現線索，然後實行重點跟蹤查控。要在流動人口中發展治安積極分子，取得他們的理解與支持，通過他們了解和掌握流動人口中可疑人員的動向。
（四）樹立“科技強警”觀念，強化流動人口信息化管理。一是切實加強流動人口信息錄入工作，加快電腦錄入進度，確保流動人員信息實時登記、實時錄入。二是加強信息檢索工作。充分用公安部網上追逃人員信息，實行不間斷的檢索比對工作，及時從中發現在逃人員。三是加強流動人口管理信息系統建設，加快旅館業計算機聯網管理的進程。各有關部門要加快暫住人口、出租房屋、旅館業、人力資源市場、計畫生育信息管理的建設步伐，並推動信息資源跨部門、跨系統的共享進度。
在建設南京現代化標誌區進程中強化流動人口管理的思考
流動人口管理情況視察報告
關於首都流動人口空間分布特點的調研報告
關於流動人口計生工作的調研報告
目前城市流動人口服務與管理中存在的問題及對策
近年來城市流動人口管理調研報告
關於流動人口對人口計生工作影響的調研報告
與時俱進強化鄉鎮流動人口管理
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流動人口計生管理機制調研報告