這次赴歐考察，德國、瑞典、法國的有關專家學者給我們介紹了從中央到地方，到基層大量關於立法、行政、司法等方面的信息。在聽取介紹和實地考察過程中，由於國內所從事工作的原因，我們對上述三個國家基層治理體制格外關注。它們規模各異的市鎮建制，形式多樣的市鎮自治組織體制，較為明確的權力職責，有保障的經費來源，以及令人矚目的發展新動向，都給我們留下了深刻印象。 一、規模各異的市鎮建制。 如同歐美其它已開發國家一樣，德國、瑞典、法國在中央（聯邦）級、省（大區、州）級的各種權力配置及其運行已十分老道，並為世人所知。值得注意的是，上述三國在中央（聯邦）、省（州）層面保持一套完善而又相互制衡的公共權力體系的同時，在基層還保持了規模多樣的建制市鎮。 德國是一個聯邦制國家。國家政權分為三級：聯邦級、州級（16個）和地方級（8,000多個）。在德國，1,120萬居民的巴伐利亞（bavaria）州有2,056個市鎮，250萬居民的布萊登伯格州（brandenburg）有1,700個市鎮，600萬居民的漢森州（hessen）有426個市鎮，46萬居民的撒克斯尼亞州（saxonia）有968個市鎮，760萬居民的萊登撒克遜（niedersachsen）州有1,031個市鎮，而350萬居民的柏林（berlin）本身也是一個市鎮。在我們到訪的北萊茵－威斯特～州共有396個市鎮，其規模也是各異，其中有30個人口超過10萬人，最大的是科倫市，人口達100萬，小的市鎮人口只有幾千。 瑞典既是一個君主立憲的國家，也是一個單一制的地方分權型的國家。國家政權分為三級：中央級、省級（21個）、市鎮級（municipality，290個）。在瑞典，全國總人口只有近900萬，但市鎮建制卻有290個，平均每個市鎮有居民30,900人，大的像首都斯德哥爾摩人口達761,000人，小的市鎮只有2,600人。歷史上瑞典的市鎮更多，從1862年地方自治改革後，市鎮不斷合併，到1952年市鎮數量已由早期的2,500多個減少至1,100個，到1974年再減少至278個，今天全國市鎮數量穩定在290個。 法國是一個單一制的中央集權型國家。國家政權分為：中央級、大區級（22個）、省級（100多個）、城市（市鎮）聯合體級、市鎮級（36,000多個）。在法國，市鎮建制早在1884年就正式確立了。目前市鎮數量已達36,000多個，據說比原歐盟15國市鎮數量的總和還要多。有2萬個市鎮的人口不足2千。由於許多市鎮人口太少，法國中央政府曾在20世紀70年代通過一項法案，允許市鎮之間進行合併（但不是強制），但推行的結果，大約只有500市鎮之間願意相互合併，更多的市鎮不願意合併。 二、市鎮自治的組織體制 三個國家的市鎮均實行自治體制，但由於歷史等多方面的原因，在體現和實現自治的組織建設上，三個國家之間甚至一國內部又有不少差別。 在德國，鄉鎮是德國最基層的地方自治單位。它不是州政府的下屬行政單位，而是組成縣的自治團體。德國基本法規定，在州、縣（市）和鄉（鎮）中必須設立經普遍、直接、自由、平等和秘密選舉產生的機構代表人民。這種代表機構在鄉（鎮）一級可由鄉（鎮）民大會代替之。由於多種原因，德國各州的鄉鎮自治體制有所不同。從組織建設的角度來看，大體上有四種類型的鄉鎮自治組織體制：一是北部德國的鄉鎮議會體制。這種體制的主要特徵是：選民直接選舉鄉鎮議會；鄉鎮議會選舉議會的各個工作委員會，選舉鄉鎮長，選舉或任命鄉鎮總監；鄉鎮長只是議會主席和鄉鎮禮儀上的代表。鄉鎮總監是行政首長，具體行政事務由鄉鎮總監負責。這種組織體制類似於歐美許多國家的市鎮經理制。二是德國南部的鄉鎮議會體制。這種體制的主要特徵是：鄉鎮議會和鄉鎮長都是由選民直接選舉產生；鄉鎮議會選舉議會的各個工作委員會，控制一些鄉鎮事務；選民選出的鄉鎮長是鄉鎮議會的當然主席，同時又是行政機構的首腦。鄉鎮長領導鄉鎮議會，鄉鎮議會通過的決定由以鄉鎮長為首腦的行政機構負責執行。三是萊茵河流域的鄉鎮長制。這種體制的主要特徵是：選民直接選舉鄉鎮議會；鄉鎮議會選舉議會的各個工作委員會，選舉鄉鎮長；鄉鎮長既是鄉鎮議會的主席，又是鄉鎮行政的首腦，既領導鄉鎮議會，又領導鄉鎮行政機構。四是市自治機關體制。這種體制的主要體制是：選民選舉鄉鎮議會；由議會選舉議會的各個工作委員會，選舉鄉鎮長並監督行政工作；鄉鎮長只是鄉鎮行政事務的首腦，並不是鄉鎮議會的領導人，只負責鄉鎮行政事務，不領導和主持鄉鎮議會。至於基層自治體的日常運作，由於德國是一個聯邦制國家，全國沒有統一規定，據我們訪問的北萊因－威斯特～州內政部的介紹，該州是每5年選舉一次市鎮議會的議員，各市鎮議會議員的規模在20－45人之間（除波恩市67名外），市鎮議會一般每月開會一次，或每年至少召開10次會議。市鎮議會的準備工作絕大多數要由市鎮長負責，市鎮長還有幾個助理，大城市的市長還有2－3個副市長。市鎮議員絕大多數都是榮譽性的，工作很累、很辛苦，所以，他們現在討論像波恩這樣的大城市，市議會的議員能否實行專職。 在法國，市鎮是最基層的自治體，它由市鎮議會和市鎮政府組成。市鎮議會任期6年，由選民普選產生，議員人數根據居民人數而定，由9名（居民少於100人）至69名（居民達到或超過30萬）不等（但三個城市例外：巴黎163名，馬賽10名，里昂73名）。市鎮議會每年至少舉行4次例會，應共和國專員、市鎮長或三分之一市鎮議員的請求，可以召開臨時會議。市鎮長由市鎮議會選舉產生，是市鎮的行政首長，但一旦選出市鎮長又不對議會負責，在其任職期間市鎮議會無權罷免。根據規模大小，市鎮可以設定市鎮助理，負責市鎮長交辦的事務。市鎮助理由市鎮長提名，議會通過，任職期間如不稱職，市鎮長有權向市鎮議會提出將其罷免。市鎮長、市鎮長助理與議會市鎮議會議員任期相同。市鎮長具有雙重身份：既是中央在地方的代表，又代表基層市鎮議會執行機關。市鎮長主要受中央政府和共和國專員的監督，總統有權將其罷免，中央政府內政部有權停止其職務
3個月，設在大區和省的共和國專員擁有停止其職務1個月的權力。 與德國、法國比較而言，瑞典市鎮自治的組織類型要簡單些。全國290個市鎮政權基本上都實行的是議會－行政合一的組織體制。全國每一個市鎮都有一個由31－101名議員組成的議會，選民每四年選舉一次市鎮議會。我們訪問了人口有182,000名，在瑞典號稱第四大城市的烏浦索拉市（uppsala），該市議會領導人說，市議會是烏浦索拉的最高決策機構，其81名議員是由選舉方式選出，與國會、省議會選舉同時舉行。現在81名議員分別來自社會民主黨、現代黨、左派黨、自由黨、綠黨、～教民主黨和中央黨。由15人組成的烏浦索拉市市政委員會，就是烏浦索拉市的政府。它負責全市的發展、財經和管理工作。市議會內設了14個專門委員會，並在市政委員會下面也設定了14個辦公室，以便與議會專門委員會相對應。這14個委員會（辦公室）分別是：青少年、教育與就業、區街服務委員會（辦公室）；發展與規劃委員會（辦公室）；房地產委員會（辦公室）；娛樂與生命委員會（辦公室）；街道和交通委員會（辦公室）；文化事務委員會（辦公室）；環保與健康、證照許可委員會（辦公室）；成年人殘疾事務委員會（辦公室）；救助服務委員會（辦公室）；老齡市民委員會（辦公室）；衛生委員會（辦公室）；治安委員會（辦公室）；烏浦索拉市直接服務委員會（辦公室）；烏浦索拉市關懷與教育委員會（辦公室）。瑞典的市鎮議會每年至少召開10次會議。所提出的動議將首先由各專門委員會進行討論，然後再提交市政委員會討論，然後再交市鎮議會進行表決，市鎮行政管理部門或公司的工作人員執行議會通過的政治決議。市鎮議會開會時對公眾和新聞媒體開放。 據有關專家介紹，德國、瑞典、法國基層自治的組織體制在歐洲是很有代表性的。奧地利、瑞士、荷蘭、比利時、甚至匈牙利、俄羅斯都有與德國相似的組織制度；北歐許多國家像挪威、芬蘭、丹麥的基層自治組織與瑞典的情況大體相似；法國的經驗和做法對義大利、西班牙、葡萄牙等南歐國家以及法國在亞非前殖民地都有很大影響。 三、市鎮的主要職責 與我國鄉鎮等基層政權組織不僅要負責管理本行政區域經濟、教育、科學、文化、衛生、體育和城鄉建設事業，而且還要負責本行政區域的財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計畫生育等行政工作有所不同，德國、瑞典、法國三個國家市鎮的職能比較單純，自治的許可權主要體現在地方性的社會管理和公共服務領域。 在德國，雖然聯邦基本法第28條專門規定：“必須保證各鄉在法律範圍內擁有獨立負責地處理地方性事務的許可權。”但由於聯邦基本法只規定了地方自治的原則，沒有具體的規定，具體的規定只能依賴於各州的憲法和有關法律作出了。這樣制度安排的結果是，一方面，各州的法律規定為市鎮行使自治職權，提供了一個具體的依據，同時，又由於各州立法不同，從而也使市鎮實際享有的自治權力有所不同。在我們訪問的北萊茵－威斯特～州，該州法律規定市鎮政府主要在一些公共事務管理領域承擔職責，進行活動，像中、國小的學校管理、幼稚園、廢水收集、青少年幫助、男女平等、住房補貼等。 在瑞典，由於省政府的權力主要體現在提供醫療和牙醫服務上，因此，大量的社會管理、公共服務工作就落到了市鎮政府的頭上。據了解，全國一多半的公務人員是在市鎮工作，而市鎮這個層次也承擔了大部分的社會事務。據介紹，瑞典的市鎮政府普遍承擔以下事務：學前教育、國小教育、中學教育、老齡人的照料、殘疾人的照料、社會服務，另外還擔負市鎮規劃、房屋建造、市鎮道路與公園管理、救援服務、垃圾和廢棄物的收集與處理、水的供應及污水處理、體育與娛樂、圖書館與文化設施的建設、管理。 1982年3月，法國《權力下放法案》實施後，中央政府調整了對地方的領導體制，並根據該方案規定了各級地方政府的職權。其中，市鎮議會的職權是：選舉市長和市長助理；討論和表決市鎮預算並監督執行；決定市鎮公共工程及實施方式；建立公益公共設施；管理市鎮公共機構；批准市鎮長簽訂的契約；討論和徵收不動產，接受遺產；制定市鎮公務員章程；負責社會福利和公共救援。目前，市鎮的預算已在法國大區、省、市鎮等地方行政總開支中占去了三分之二，而市鎮工作人員，則占地方行政公職的90%。4月30日，我們專門赴位於奧爾良市西南7公里的聖希萊－聖美滿鎮（st hilaire st mesmin）考察。該鎮提供的材料對我們理解法國市鎮的職權很有幫助，現將有關資料摘抄如下：聖希萊－聖美滿鎮有人口2407人，鎮議會有18名議員，鎮政府有1名鎮長、5名副鎮長，共有22名工作人員。他們從事的公務是：1人是政府的秘書長；1人主管財務；1人負責財務執行；1人負責學校、社會上的慶典工作；2人負責戶籍、城市規劃、選舉、鎮長秘書處以及接待事務；1人負責田園守護；5人在技術部工作（負責道路、綠地、建築）；4人在學校食堂工作，負責每天準備160份餐食；3人在幼稚園工作；3人在託兒所在半工。 鎮政府既代表國家對公民辦理某些行政手續（如戶籍、選舉、普查等），又自主行使地方職權。鎮長提醒我們說，在鎮政府的地方職權中有兩項尤為重要：一是城鎮規劃，政府通過規劃來實現領土整治，維持農業經營，保護自然景觀，把握城鎮發展；二是提供涉及居民日常生活的公共服務，如飲用水、市鎮警察、幼稚園、國小校等。此外，鎮政府還根據自身的能力情況，在社會救濟、支持經濟發展、發展體育文化、支持社團等方面發揮補充作用。 必須指出的是，不管是聯邦制的德國，還是單一的瑞典和法國都它們都強調：市鎮行使自治權力必須接受上級政府的監督。在德國，市鎮在地方事務領域行使職權時，必須遵守歐盟法律、聯邦法律和州法律，接受州政府的監督。否則，州政府就會到法院控告市鎮政府。對於州政府委託或轉移動事務，市鎮政府不得拒絕，但市鎮政府如認為州政府侵犯了市鎮政府的權力，可以依法到憲法法院控告，以尋求公道。在法國，中央政府更是通過行政監督、財政監督和技術監督等三條途徑，