一、 問題的提出
在每一次大的社會變遷之時，教育似乎都曾面臨過如何進行社會定位的問題。20年前，當中國結束十年動亂，走上改革開放之路的時候，在我國教育界曾經進行過一次關於教育定位的大規模討論，即“教育本質問題”的討論。今天，當我們的國家進入改革發展的新階段的時候，教育的社會定位問題又擺在我們的面前。與80年代的那次教育定位討論不同的是，當前的教育重新定位已經深刻地觸及到了制度層面，因此可以說是一次偉大的制度創新。
進入90年代以來，中國的教育正在面對全新的情況，我國開始建構社會主義市場經濟，社會結構開始發生深刻的變化。一個逐步發育成熟的市場體系對教育造成了極大的挑戰。如何來描述和分析這樣一種新情況，如何在新的社會結構中給教育做社會定位，我們似乎遇到了一種表達的困境。我們多年來已經習慣於把教育放在經濟基礎和上層建築這樣一個理論框架中來進行分析，時而把教育看成是上層建築，時而又把它看成是經濟基礎。這種理論對於計畫經濟這樣一個高度一元化的體制曾經有極強的解釋力。但它的弱點也是不言而喻的，這就是不承認社會的不同利益群體及其不同的利益追求，或者抹煞不同的利益追求，或者用階級鬥爭的觀點加以解釋。這樣一種認識，使我們長期以來一直較多地從社會需要去考慮教育的需求問題而較少考慮不同利益群體對教育的不同需求，未能對教育做出正確的社會定位，影響了其自身應有功能的發揮。當前正在發展的市場經濟正在促成利益追求各不相同的諸多利益群體。教育是一個利益衝突集中的領域，不同的人對教育有不同的利益追求，試圖通過教育實現不同的目的。同時，它又是一個涉及社會公平的敏感領域，人們關注著教育的公平與效率問題，教育的公益性問題，關注著教育的普及化或大眾化問題。可以這樣說，不同利益之間的衝突和矛盾在教育領域中開始突顯出來。這時，傳統的理論顯然已經失去了它昔日的理論解釋力。為此，我認為必須根據市場經濟所產生的社會結構演變，建立一種新的理論思路，來對市場經濟條件下的教育重新進行社會定位。
市場經濟的建立使傳統的計畫經濟共同體發生改組，分化出市場領域、政治領域和介於這二者之間的一個社會領域，即第三部門。不同社會領域的產出是不同的，社會的調節和控制手段也是不同的。我對教育的基本定位是，教育屬於第三部門，學校及其它教育機構是介於政府和企業之間的非營利性社會組織；教育產品是非壟斷性的公共物品，可以通過政府和非營利性機構兩種資源配置機制來向社會提供。為此，市場應當有限介入，政府應當保持它的調節功能。
二、私人物品和公共物品
一般認為，市場的一個基本功能是可以有效地為社會成員提供私人物品，在這裡有必要區分一下私人物品和公共物品這兩個概念。我們可以從物品的個人消費量與總消費量的關係來定義私人物品和公共物品，則所謂私人物品就是那些具備效用的可分性和消費的排他性的物品。效用的可分性是指私人物品的總量等於每個消費者所擁有或消費的該物品的總和。這意味著私人物品是能夠在消費者之間分割的物品，即具有可分性。效用的可分性也被稱為消費的競爭性。例如，商品就是一種典型的私人物品，假設社會生產的某一種商品都賣出去了，那么這種商品的總量一定等於每個消費者所購買的數量的總和，這就是這種商品的可分性。如果一個商品被你買走了，別人就不能再占有和享受這一商品了，而且假如這種商品全都賣光了，如果還有人想再買這種商品，那么就必須投入新的資源才能生產出來。這就是這種物品的競爭性。消費的排他性是指物品的所有者可以完全占有或獨資享受該物品的效用，未經所有者的同意，其它人不能分享。例如，不經你的同意，別人不能分享屬於你的物品，不能自作主張地支配這一私人物品，這就是這種物品的排他性。由於私人物品具有效用的可分性和消費的排他性，因此市場可以最有效地為社會成員提供私人物品。而那些承擔私人物品的生產和分配功能的市場主體就構成了社會的經濟領域。這些市場主體都以利潤最大化為自己的活動目標，因而也就被稱為營利性組織。正是由於經濟領域中的活動主體能夠有效地提供私人物品，才使它獲得了存在和發展的權利。
與私人物品相對應，公共物品是不具有效用可分性和消費排他性的物品。對公共物品來說，其特點恰好與私人物品構成對照，即個人消費量等於所有集體消費量。這意味著任何個人消費這種物品都不會導致別人對該物品的消費的減少。只要這種物品存在，增加消費者所需付出的追加資源成本就為零，這就是公共物品的消費非競爭性。同時，個人消費量等於集體消費量也意味著公共物品在消費者之間無法分割，這就是公共物品的效用不可分性。公共物品的非排他性表現為它是一種人人可以不須付費就能消費的物品，而阻止它的消費，或是代價太高，或是根本不可能，因此這種物品具有消費的非排他性。公共物品的不可分性和非排他性使得這種物品不可能單純由市場來提供，或者根本不可能由市場來提供。
三、教育的準公共物品性質
那么，教育是公共物品還是私人物品呢？
我認為，教育事業作為公益性事業，其目的不是為了謀求利益、獲得利潤，而是為了造福於他人、社會乃至全人類，是從文化、精神、體制、社會、環境諸方面開發人的潛能，為人類社會的生存和發展創造各種基本條件的事業。教育的這樣一種特性使得它不可能通過純市場的機制來有效地提供，而必須主要通過市場以外的資源配置機制。因此教育是非營利性事業，學校是非營利性組織，它所提供的產品或服務是一種典型的公共物品。這幾乎是世界各國都普遍予以肯定的一個事實。
但是根據公共產物品與市場關係的不同，公共物品其實又可以分為不同的類別。例如從消費的角度，即按照物品的競爭性或可分性的程度，公共物品可以分為純公共物品和準公共物品兩類。美國學者布坎南認為，公共物品是一個外延廣闊的範疇，不但可以包括薩繆爾森定義的純公共物品，也可以包括公共性程度從0到100%的其它一些商品或服務。 如果一種公共物品的消費者群體，從部分成員一直擴大到全體社會成員的過程中，其邊際成本始終為零，那么這種物品就是純公共物品。國防、立法、基礎科學研究等都屬於典型的純公共物品。如果一種公共物品的消費者群體擴大到一定數量時邊際成本開始上升，而且繼續擴大到某一數量時，其邊際成本變得非常大甚至是無窮大，那么這種公共物品就是準公共物品。公路、公園、學校、圖書館、公共運輸等都屬於準公共物品。
如果按照供給者的數量來劃分，公共物品還可以分為壟斷性公共物品和非壟斷性公共物品兩類。壟斷性公共物品是指那些只能由一個主體來提供，而不能有多個主體來提供的公共物品，如現代國家的立法、司法、國防、外交等都屬於這類公共物品。而非壟斷性物品就是那些可以有多個主體提供的公共物品，如教育、公共衛生、環境保護、消防等都屬於典型的非壟斷性公共物品。
市場不能有效提供或者根本不能提供的公共物品必須由市場以外的資源配置機制，即通過一種集體選擇的機制來提供。在公共物品的供給過程中集體選擇取代了私人之間的市場交易，而政府和非營利性組織就是組織集體選擇的形式，它們的功能是為社會提供公共物品。集體選擇之所以會成為提供公共物品的主要方式，是因為通過政府的強制性稅收和社會向非營利性組織的自願捐贈，可以有效地解決由公共物品的非排他性帶來的無人付費消費的問題。同時，通過無償或低價提供公共物品，政府和非營利性組織還可以解決由公共物品的非競爭性帶來的社會公平等問題。我國學者康曉光認為，公共物品提供者的職能應作區分，政府的主要職能是提供壟斷性公共物品； 而非營利性組織的主要職能是提供非壟斷性公共物品。
不僅如此，由於教育的非壟斷性質，這種公共物品實際上還可以進一步轉化為私人物品或準私人物品，通過一種市場運作機制來向社會成員提供。這時營利性組織就會介入。這裡牽涉到一個久遠的傳統觀念，即教育是一種國家的權利和責任，國家根據社會發展的需要舉辦學校教育機構，發展教育事業。在這種情況下，對一個個體來說，受教育應當免費。如果教育收費了，似乎就會出現社會的不公正。由於這樣一種觀念，在我國，在計畫體制下教育一直是由國家包下來的，也就是說由國家全額撥款，無償提供。甚至在某些階段連學生的生活費都由國家包下來。實際上，在市場經濟國家，教育這種公共物品普遍是通過政府和社會力量共同來提供的，二者並無本質的不同。因為根據公共選擇理論，在市場經濟的條件下，稅收就是政府提供的公共物品的影子價格，是納稅人為自己所消費的公共物品所支付的代價。因此，他把政府提供公共物品與個人和企業納稅之間的關係，看作類似於市場上的自願交易關係。他認為個人和企業正是根據自己從公共物品中得到的利益來決定自己的納稅份額。這就是說，國家提供公共物品，實際上不過是另一種形式的等價交換而已。當教育這種公共物品轉化為私人物品或準私人物品來向社會成員提供時，營利性組織就會介入。通過市場運作的規則，營利性組織實現了自己的私益，同時又滿足了社會成員對教育的多元化需求，因而實現了公益，因此大多數國家對營利性組織舉辦的教育都採取了較寬容的政策。這就使得教育這種公共物品在一定的條件下經過轉化，是可以進入市場，可以通過市場來運作的。
四、學校市場化運作的兩種形式
我想對以下兩種典型的學校市場化公益行為略作分析。
一種情況，我們可以把學校這種公共物品象徵性地轉化為一種通過向學校捐贈而獲得的署名權，這種署名權可以像私人物品一樣通過市場運作來購買。 署名權既是一種“榮譽”，給持有人帶來滿足感與成就感，又能產生一種廣告效應，從而使買來的“榮譽”直接轉化為經濟利益。通過市場積累了財富，然後以財富去資助公益而博取名聲，通過名聲則可以更有效地在市場上積累財富。這就是所謂“花錢買名聲”的“署名公益”現象。一般來說，署名效果的大小直接決定著“署名權”的價值，例如在小山村命名一所國小，其造成的名聲遠不如在大城市命名一所大學，因此後者的署名價格要遠遠高於前者。也就是說想署名於大學的捐贈者要比署名於鄉村國小的捐出大得多。我們可以將此解釋為建一所大學的成本本來就比建國小大得多，因此以上差異是公共產品生產成本的差異。然而，也有完全不同的情況：就是“署名權”的價值遠遠高於該公共物品的價值，高於生產該物品的投資成本。例如在繁華路口建一個公車站，其投資其實很小，也許不及建一所國小，但其署名效果會比署名於一所國小大得多。在這種情況下，這一署名權的價格會遠遠高於該產品的生產成本。這時，作為公共管理部門就應當把實際價格與生產成本之差額用於補貼那些署名權價值不及生產成本的公益項目，例如偏僻鄉村國小。在理論上，這樣運作可以解決相當一部分公共物品的供給問題。
另一種情況是把教育這種公共物品實質性地轉化成私人物品或準私人物品，使其可以通過市場來運作。這種情況在許多領域中是普遍存在的，例如高速公路設卡收費就是一種典型的公共物品的市場運作。這種公共物品向私人物品的轉化，實際上可以通過兩種途徑來實現：一種是通過政府來實現，即由政府代表這種物品的所有人來向使用者收費；另一種是通過社會力量介入，由他們來經營公共物品，有償使用，市場化管理。這些社會力量通過介入獲得了某些好處，實現了他們的私益，另一方面也使社會的公共利益得到了實現。社會力量辦學就是一種典型的公共物品市場化運作，一些人願意出錢辦學，另一些人願意出錢上學，通過市場的運作方式，其結果是辦學者獲得了某些私益，上學者實現了上學的願望，國家也得到了所需的人才，實現了社會的公益。
五、市場重新審視教育的性質
在社會轉型的過程中，教育領域正逐步形成影響教育運行的三種力量，這就是學術力量、政治力量和市場力量，其中市場力量是一種新興的，對教育構成巨大影響的力量。在這種情況下，如何處理教育與市場的關係就是當前教育改革發展面臨的一個新課題。
1995年《教育法》規定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校和其他教育機構。”這一規定表明了教育與市場的基本關係。但是，在實踐中，這樣一個規定沒有能夠有效地調節政府對學校的制約關係，反而導致在貫徹中發生諸多認識上和適用上的混亂。實際上，通過市場對教育的有限介入來向社會提供公共產品，這是市場經濟國家的普遍做法。但是在中國，教育能否介入市場，如何介入市場，政府在市場介入的情況下又如何發揮自己對學校的調節功能，問題的複雜性遠不是上述簡略的規定就能解決的。
傳統的學校是一個封閉的，與市場無涉的領域。但是在當前的社會變遷中，由於市場的介入，在學校領域中開始分化出三種取向各不相同的力量：即學術力量、政治力量和市場力量，構成了三者之間較為複雜的相互關係。這就向人們提出了這樣的問題：在建立和完善與市場經濟相適應的教育體制的過程中，應如何規範和調節學校的行為？政府和市場在教育領域中構成了怎樣的關係？應如何發揮各自的作用？
我認為，教育這種公共物品不可能完全轉化為私有物品並單純依賴市場來提供，因為單純依賴市場提供不可能完全平衡供求關係，因此市場對教育的介入只能是有條件、有限制的，政府對學校的監控功能不應當因為市場的介入而有所削弱。事實上，在教育的發展過程中，市場和政府都會有“失靈”的情況，因此，二者不是互相排斥的關係，而是一種互相補充和交替發揮作用的關係。
那么，市場和政府在教育領域中應當構成一種什麼樣的相互關係呢？一般來說，在教育規模未達到飽和之前，增加一個學生並不會影響其他學生的學習，此時不需要增加投資擴建學校，因此邊際成本為零。這時教育更多地表現出公共物品的特性，這時應當更多地加強政府的調控功能。但如果到學校上學的人數繼續增加，學校終將飽和，從而影響到其它學生的學習，這時，或者限制更多的學生接受教育，使教育在某種意義上具有了效用的可分性；或者追加投資擴建學校，使邊際成本上升，從而導致教育具有效用的競爭性。這時教育又更多地表現出某些私人物品的特性，這時應當更多地通過市場的作用來加以調節。同時，不同的教育領域，情況又極其不同。其中義務教育是人人都必須接受的，只有經歷了這樣一個教育階段，個人才能服務社會、實現自我價值。因此，在義務教育階段，應當更多地體現實質上的社會公平，使人人都接受一種條件基本相同的教育。所以教育的供給在更大程度上只能依賴於政府。而義務教育以外的其它各級各類教育，如職業教育、高等教育等，並不是社會成員普遍享有的，在這裡，所謂的教育公平主要體現為一種形式上的社會公平，即機會均等。機會均等保證受教育權利分配上的程式平等，並不保證結果的平等。一個人獲得了上學的機會就意味著會相應地排斥另一個人的上學機會，教育在一定程度上會表現出一種排他性。又由於獲得上學機會的人會比沒有獲得上學機會的人有更多的發展機會和更好的職業前途，因此在這種情況下，由他們自己承擔一部分培養成本就是合理的、公平的，像義務教育那樣免除學費反而是不合理、不公平的。
六、面對悄然發展的教育市場
中國教育背負著太多的傳統，“傳道、授業、解惑”；“立德、立言、立名”的慣性依舊在強烈地影響著我們的價值選擇。近百年來的現代教育發展又積累了太多的工業文明烙印，理性、權威、塑造、訓練似乎就是教育的代名詞。現在，它已經難以承受這一重負了。一個龐大的市場體系將迫使我們重新審視我們對教育的理解。
當中國教育界還在熱衷於進行教育能否產業化、商品化的經院式討論時，許多國家實際上已經把教育看成是一種服務產業，把教育產品看成是介於公共物品和私人物品之間的準公共物品，用一種非市場提供與有限市場調節相結合的提供方式有效地解決了這一問題。已經有不少wto成員國把開放教育市場列入了自己的承諾表。其中承諾開放初等教育服務的國家為26個；承諾開放中等教育服務的國家為28個；承諾開放高等教育服務的國家為25個；承諾開放成人教育服務的國家為23個；承諾開放其他教育服務的國家為9個。
更多的國家雖然沒有對教育業的開放貿易做出上述承諾，但通過對教育服務提供方式的實質性規定，實際上也在不同程度地開放教育市場。根據《服務貿易總協定》的規定，服務貿易通常以如下4種方式提供，它們適用於所有國際服務貿易。這4種提供方式分別是：跨境交付；境外消費，；在服務消費國的商業存在和自然人的流動。目前，wto成員國中對跨境交付的教育服務方式沒有限制的國家有81個、有限制的9個、不作承諾的10個；對境外交付方式沒有限制的國家有92個、有限制的3個、不作承諾的6個；對商業存在服務方式沒有限制的國家有77個、有限制的18個、不作承諾的5個；對自然人流動服務方式沒有限制的國家有90個、沒有限制的6個、不作承諾的5個。以上情況說明，在世界範圍內，教育正在向開放貿易的趨勢發展，從基礎教育一直到高等教育和成人教育，市場都在不同程度地介入並產生影響，一個世界性的開放的教育大市場正在悄然發展。對此大多數國家都採取了較為積極的態度，並且其中已不乏捷足先登者。如澳大利亞的教育通過產業化並致力於向世界各國開拓市場，現已成為國內名列第三的支柱性產業。
把教育看成是一種服務業，一種可以交易的服務產品，這意味著龐大的現行學校體系運行方式將被徹底改變。在我國，多年來形成的一個觀念認為，教育是一種國家的權力和責任，國家根據社會發展的需要舉辦學校教育機構，發展教育事業。在這種情況下，受教育對一個個體來說，基本上是一件被動的事情，是一個通過教育被動接受社會選擇的過程。受教育者自己並沒有選擇的機會和可能。而今天，會有越來越多的人願意為自己或自己的孩子而投資教育，教育資源的配置將迅速市場化，人們將更重視教育的效率，使教育資源配置更趨合理化。每個學習者或其家長都將變被動為一種積極主動的選擇，他們是這場貿易的消費者，因而有權選擇和獲得滿意的教育服務。這就在學校、教師與學生或其家長之間形成了一種全新的權利與義務關係：作為消費者一方，學習者或其家長有權根據自己的需要和滿意度來選擇某類學校、某類教育形式、甚至選擇某位教師。與之相對，學校和教師作為這項服務貿易的提供者，有義務按照國家的教育標準和自己對學習者的承諾，來提供合格的教育服務。因此，在不久的將來，學習者或其家長自己來規劃真正適合和有利於自己個性發展的教育目標和教育形式，精心選擇適合自己的教育消費類別、水平和品位，從而獲得自己真正需要而且有效的教育服務，這可能是每個學習者和每個家庭在進行教育投資時都會反覆考慮的事情。這就需要明確地樹立一種新的教育服務與消費的理念。而作為教育的提供者，則應想方設法地提高教育的服務質量和品位，滿足消費者的需要。
在這樣一種嚴峻的形勢下，中國教育要做出什麼樣的應對，會呈現出什麼樣的圖景，現在人們還很難預料。但可以肯定的是，傳統的以應試為基本取向的教育觀念和教育制度都將受到徹底衝擊，傳統的學校界限將被打破，教育的形式、內容、方法都將發生根本性的變化，人們的不同需求將對教育發生更深刻的影響。一種多元化的、更靈活的教育制度將會替代現行的選拔性教育制度，向每一個學習者提供更多的發展可能性；回歸教育、繼續教育將獲得更大的發展空間，向不同需求的人提供更多選擇的可能性，中國教育將從終生教育的角度對自身進行觀念和制度的創新；中國的教育市場將會吸引越來越多的國外教育資源流向國內，從而大大提升中國學校的市場競爭力，給中國教育的發展帶來新的機會……
似乎可以這樣說，挑戰將給相對封閉的中國教育帶來契機，促使中國教育更快地融入一個世界性的教育大市場。但在登上這個大舞台之前，我們可能還要經歷各種磨難。
參考資料：
1.可以說，這一爭論具有國際性。今年7月29日在泰國宗滴恩結束的由教育國際召開的全球教師會議上，1300多名與會代表對教育產業化和私有化問題展開激烈爭論。會議最終對此表示了極大的擔憂和反對。會議的決議要求向所有人提供公立教育，並且堅決拒絕將教育商業化。
2.在國外，許多研究者把第三部門看成是解決社會現代化發展問題的一種制度創新或組織創新。美國學者萊斯特•薩拉蒙認為：“這一現象無論規模還是範圍都是非常大的。的確，我們是置身於一場全球性的‘社團革命’之中，歷史將證明這場革命對20世紀後期世界的重要性絲毫不亞於民族國家的興起對於19世紀後期的世界的重要性。 其結果是出現了一種全球性的第三部門，即數量眾多的自我管理的私人組織。他們不是致力於分配利潤給股東或董事，而是在正式的國家機關之外追求公共目標。這些團體的激增可能永久地改變了國家和公民的關係，它們的影響已經遠遠超過了它們所提供的物質服務。”見萊斯特•薩拉蒙：“非營利部門的興起”，載何增科主編：《公民社會與第三部門》，社會科學文獻出版社2000年版，第243—256頁。
3.在計畫體制下，這種市場之外的資源配置機制主要是指政府。但是政府不能做無米之炊，它所提供的物品並不是憑空而來的，也需要投入資源。政府的資源主要來自稅收，稅收是強制性的，每個公民都要依法納稅，否則就要受到政府的制裁。但是，納稅人也享受了政府提供的公共物品，而這些公共物品正是用稅收來提供的，因此納稅人並不是無償的。
4.〔美〕詹姆斯•m•布坎南：《民主財政論——財政制度和個人選擇》，商務印書館 1993年版，第20頁。
5.康曉光：《創造希望——中國青少年發展基金會研究》，灕江出版社、廣西師範大學出版社1997年版，第606—608頁。
6.當然，並非所有的署名公益行為都屬於市場化的行為，其中有純粹處於公益新而無條件行善者，對於這些人，社會應當無條件地予以褒獎。也有兩種情況兼而有之者。
本文原載於2002年《教育研究》