一、背景情況
護理工作是醫療衛生工作的重要組成部分，與醫療安全和醫療質量息息相關，護士在醫療、預防、保健和康復工作中發揮著重要作用。建國以來，國家先後發布了《醫士、藥劑士、助產士、護士、牙科技士暫行條例》（政務院１９５２年發布，因各種原因而停止施行）、《國家衛生技術人員職務名稱和職務晉升條例》（衛生部１９５６年發布）、《衛生技術人員職稱及晉升條例（試行）》（國務院批准，衛生部１９７９年發布）和《關於加強護理工作的意見》（衛生部１９７９年發布）等法規、規章和檔案，但由於沒有建立起嚴格的考試、註冊和執業管理制度，致使護理隊伍整體素質難以提高，醫療質量難以保證。
（一）大量未經專業培訓和未經正規專業培訓的人員湧進護士隊伍。雖然衛生部、勞動人事部曾經多次明令禁止各地安插非衛生技術人員從事衛生技術工作，但由於沒有一部關於護士資格管理的法規，各級醫療機構無法阻止這一現象的發生。
根據我部１９８５年的調查，在當時全國６３萬護士中，未經專業培訓和未經正規專業培訓的占３０％。山東省１９９０年調查顯示，全省３０至３９歲的護士中，４７．１９％未經系統專業培訓。１９８７年我國共有護士（師）７１７５９６人，至１９８８年增至８２９２６１人，一年內便增加了１１１６６５人，而同期的護理專業畢業生總數僅有３４５６２人，其餘進入護士隊伍的６６１０３人中，大部分是未經專業培訓或未經正規專業培訓的人員。
（二）護理教育萎縮，損害了護理事業的基礎由於各地大量安插未經專業培訓和未經正規專業培訓的人員從事護士工作，擠占了護士崗位，使大量正規護理專業畢業生難以安排工作，形成“護理專業畢業生過剩”的假象，致使一些地區為此停辦了一批衛、護校和減少護理專業招生人數。此外，由於沒有嚴格的護士資格管理法規，助長了各地亂辦學的歪風，阻礙了護理教育質量的提高。這些都嚴重影響了護理隊伍的建設，損害了護理事業的基礎。
（三）護理事故難以控制，醫療護理質量無法保證。由於護理隊伍整體素質不高，又沒有建立嚴格的護士執業許可和執業管理制度，致使護理事故時有發生，醫療質量難以保證。
二、制定本《辦法》的必要性
護士資格考試制度和護士執業許可制度是世界各國護士管理的成功經驗，我國應當借鑑這一經驗，並結合我國的實際情況，建立我國的護士執業資格考試制度和護士執業許可制度。
（一）實行護士執業資格統一管理的制度，是提高我國護士質量的根本保證。我國護理教育比較薄弱，各地培養的護理專業畢業生的理論水平和實際能力參差不齊，有些不能勝任臨床護理工作，實行護士執業資格考試制度可以促進護理教育質量的提高，保證臨床用人的基本理論水平和基本技能，從而保證護士質量。
（二）建立護士執業資格考試制度和護士執業許可制度，是遏止安插未經專業培訓和未經正規專業培訓的人員從事護士工作的有效手段。以往之所以對安插未經專業培訓和未經正規專業培訓的人員從事護士工作的現象屢禁不止，其中一個重要的原因是沒有建立護士執業資格考試制度和護士執業許可制度，沒有一個統一的尺度來衡量什麼是合格護士，傳統的職務職稱管理制度和人事管理制度由於評定和管理許可權過於分散，隨意性太大，難以杜絕未經專業培訓和未經正規專業培訓的人員進入護士隊伍。建立護士執業資格考試制度和護士執業許可制度，統一全國護士上崗的基本資格，並由衛生行政部門統一管理護士的執業許可，可以有效地遏止安插未經專業培訓和未經正規專業培訓的人員從事護士工作。
（三）建立護士執業資格考試制度和護士執業許可制度，是保證醫療護理質量和保護公民就醫安全的根本措施。現行的護理管理制度一方面無法保證護士隊伍的整體素質，另一方面大量的護理員頂替護士上崗，從而使護理質量難以保證，並造成許多護理事故。建立護士執業資格考試制度和護士執業許可制度，可以從根本上改變這種狀況。
三、起草過程
我部自１９８５年開始起草《中華人民共和國護士法》的工作，幾年來通過研究國內外有關資料文獻，總結建國以來護士管理的成功經驗，並對我國護理隊伍的現狀作了較深入的調查研究，起草出《中華人民共和國護士法（草案）》。在此基礎上，經過召開座談會、書面徵求意見等多種形式，聽取了全國各地的衛生行政部門、有關專家學者、各級各類醫療衛生機構的護士、護理管理人員以及國務院有關部委、解放軍總後衛生部等各方面的意見，對原稿幾經修改和完善。
為配合即將施行的《醫療機構管理條例》的實施，儘快建立護士資格考試制度和護士執業許可制度，經反覆論證，決定先制定《護士管理辦法》，在原《中華人民共和國護士法（草案）》的基礎上起草了《護士管理辦法》。
四、幾點說明
（一）《護士管理辦法》的宗旨：《護士管理辦法》（以下稱《辦法》）是為了加強護士管理，提高護理質量，保障醫療和護理安全，保護護士的合法權益（第一條）。
（二）關於《辦法》中護士的概念：本《辦法》所稱“護士”是法律意義上的護士，即“按本辦法規定取得《中華人民共和國護士執業證書》並經過註冊的護理專業技術人員”（第二條），這不同於護理職稱序列中的“護士”，而是作為一個職業（護士職業）的從業人員的統稱。本《辦法》中的“護士”不包括助產士。
（三）關於護士執業資格的管理：護士執業資格是具有從事護士工作的基本理論和實踐能力水平的標誌，它涉及臨床護理質量和病人醫療安全，護士執業資格管理是醫政管理的一項的重要內容。
《辦法》規定了參加護士執業考試的基本資格，即“獲得普通中等衛生（護士）學校護理專業以上畢業文憑者”（第七條）。該規定體現了本《辦法》的宗旨——提高護理質量、促進護理教育和護理學科的發展。據統計，全國護士總數在１９８０至１９８５年間平均每年增加３．４２４萬；１９８５至１９９０年間平均每年增加６．７５萬；１９９０至１９９１年增加３．７４萬，預計今後五年內全國護士年人數的遞增需求量每年不超過５萬，從教育司提供的資料看，目前我國普通中等衛生（護士）學校護理專業培養能力可達６～９萬畢業生／年，完全可以滿足臨床對新護士的需求。部分偏遠落後地區可以通過定向培養等方法滿足基本需求。
《辦法》規定了免考條件，即具有大專以上護理專業學歷和在省級以上衛生行政部門確認免考資格的普通中等衛生（護士）學校護理專業畢業的，可以免於護士執業考試（第七條）。目前我國的護理教育仍以中專為主，大專和本科較少，但質量較高。規定取得大專以上學歷者免考有利於促進高等護理教育，同時規定具有較高教學質量的普通中專衛（護）校的畢業生免考，可以減輕畢業生負擔，也符合我國的國情。
護士執業考試合格即取得護士執業的基本資格，但取得護士執業資格的人還不是法律意義上的護士，她還必須經過註冊。
（四）關於執業註冊：註冊是行政機關行使許可權的一種形式。取得護士執業資格的人經護士執業註冊後，便成為法律意義上的護士，享有護士的權利，並履行護士的義務。
《辦法》規定護士註冊的有效期為二年，護士註冊期滿前六十日可按規定辦理再次註冊（第十六條），並規定註冊時必須繳驗的證明，（第十四條），其中“省級衛生行政部門規定提交的其他證明”是指省、自治區、直轄市根據本地的情況，可以規定參加繼續教育作為護士再次註冊的條件，以促進護士的知識更新和水平的提高，具體要求由各省、自治區、直轄市在實施細則中規定。
《辦法》規定連續五年以上未經註冊者申請註冊，必須按省、自治區、直轄市衛生行政部門的規定進行三個月的臨床實踐，並向註冊機關提交有關證明，方可辦理註冊（第十七條）。這一規定主要是考慮到臨床醫學和護理學技術發展較快，因各種原因脫離護士崗位多年後重新做護士，必須有一個熟悉和適應的過程，必須經過重新學習，才能保證醫療護理安全。
《辦法》規定的不予註冊的情形包括因健康原因不能或不宜執行護理業務（第十八條第（二）項）和其它不宜從事護理業務的（第十八條第（五）項）。前者主要是針對盲、聾、啞、肢體或精神殘疾以及法定傳染病的發病期等情況；後者主要是針對品行等情況。
（五）關於執業管理：實行護士執業許可制度即按本《辦法》規定註冊者方可從事護理業務（第十九條）。同時，《辦法》規定了兩種例外的情況：護理專業在校生或畢業生進行專業實習，以及連續五年以上未經註冊者在註冊前進行臨床實踐的，必須按衛生部的有關規定，在護士的指導下進行（第十九條第二款）；護理員從事生活護理工作，必須在護士的指導下進行（第二十條）。該規定一方面強調了護士的職業壟斷權，未經註冊者（包括護理員）不得從事護士工作，另一方面也明確了護士對護理員和實習生進行業務指導的法律責任。