公交改革會議講話(三)：
近年來，伴隨著我國經濟改革不斷深化，市場化程度日;我市的城市公交企業在市場化進程中具有兩重性，它既;一、當前我市城市公交企業改革的背景和深層原因;公交是一個城市的基礎行業，是城市的生命線，具有生;一是政企不分，這是最重要的原因，即體制問題;二、當前存在的幾種公交發展模式;獨家壟斷，集團化經營;成立新興公交企業參與市場競爭，但以淺析適合我市公交改革發展的模式
近年來，伴隨著我國經濟改革不斷深化，市場化程度日趨加快，全國各個行業都在進行著關於適應市場、引入競爭、提高效率的大討論，探討與社會主義市場經濟體制相一致的改革路子。在這種大的改革形勢下，城市公交企業的改革被提上了議事日程。我市的城市公共運輸企業是在社會主義計畫經濟模式下建立的，而今的市場化改革速度之快也是前所未有的，對城市公交這一特殊的行業來說，至今沒有一個既定的改革模式可供參考，我市的城市公交也只是在改革的道路上不斷探索著前進。
我市的城市公交企業在市場化進程中具有兩重性，它既非一般的工商企業，也不是行政事業單位，因為公交不僅要考慮企業經濟效益，維持企業生存和可持續發展，還要在財政補貼不能到位的情況下承擔相應的政府職能、履行相應的社會義務。利用公交出行的主體是處於中低收入的工薪階層，只有解決好這一占城市人口大部分的群體的日常出行問題，也才能談得上一個城市政治、經濟、文化等各個方面的和諧發展。特別是隨著城市的發展，社會車輛的迅猛增加，城區內交通擁堵現象日趨嚴重。對於城市公交必須優先發展這一主題，政府和企業基本都已達成了共識，但結合我市的現狀，再落實到具體工作上，又出現了諸多問題，。面對這種形勢，本人對當前的城市公交改革提出淺顯的看法和建議。
一、當前我市城市公交企業改革的背景和深層原因
公交是一個城市的基礎行業，是城市的生命線，具有生產性、服務性、公益性的特點，極大地影響著城市經濟的發展。隨著我國經濟改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的確立，過去在計畫經濟體制下形成的公交管理體制中的深層次矛盾逐漸暴露。公交屬國有企業，長期以來由國家投資，企業經營發展資金不足造成了公交企業進入兩難境地，越是不投入，公車輛越是無法更新、增加，線路無法開闢，客源下降，則連生產資金也無法滿足，而城市公交的潛在作用卻使企業不得不經營下去。伴隨著其它行業改革力度的加大，公交公司在政府調控方面仍然延續著計畫經濟模式運行，承擔著高公益性、高成本的雙重壓力，企業客觀存在競爭能力不強、票價市場化水平幾乎為零碎的現象，致使公交企業困難重重，嚴重影響了居民的生活，企業自身的生存和發展也舉步維艱，無法適應社會主義市場經濟的要求。其發展陷入困境的主要原因有以下幾個方面：
一是政企不分，這是最重要的原因，即體制問題。公交屬於企業，其任何經濟活動都應在一定的範圍內遵循市場規律，而事實上，現在的國有公交企業的經營活動卻被政府部門控制著，如增車開線、票價制定、人事安排等等，缺乏必要的自主權，但公交優先發展的政策卻沒有充分落實，即公交企業依然沒有脫離計畫經濟體制的束縛;二是投資渠道單一，建設與發展資金緊缺。雖然近年來各地都在對公交企業進行改革，但改革力度不大，部分城市引進了外資，或成立了新的公交企業參與到了市場中來，但由於我國公交行業的無“法”可依，政策不明朗，再加上經營利潤的原因，企業融資範圍依然不寬，多元化投資沒有真正實現，國營公交企業仍是市場的主體，則公交的發展還是要政府投資;三是市場秩序的問題。城市公交屬公益事業，大部分城市公交的主管部門是公用事業局，由於城市區劃問題，城市公交往往與屬交通部門管理的城鄉客運企業存線上路交叉問題，城鄉客運企業一般都是實行個體承包經營，其利益保護主義與經營的無序性造成了城市公交的客源下降、矛盾不斷，造成了嚴重的資源浪費;四是公交票價嚴重背離市場原則，使企業長期處於虧損狀態下經營，企業經營困難;五是車輛、設施、設備老化，企業更新改造任務艱巨;六是企業社會負擔重，富餘人員多，歷史包袱沉重。
二、當前存在的幾種公交發展模式
獨家壟斷，集團化經營。目前，我國有相當一部分城市公交依然是一家經營，為適應企業發展，引進外資，內集資金，實行股份制改革，集團化經營。這種發展模式的好處是避免了企業間的惡性競爭，有利於充分利用資源，統一規劃設定，避免了重複建設和資源浪費，也有利於行業管理;其不利之處是：隨著經濟和社會的發展，這種專營體制直接導致公司對公交市場的完全壟斷，缺乏必要的競爭，阻礙公交市場的良性發展，也不利於公交企業自身的發展和改進，其發展速度將會在短期內難於滿足快速增長的市場需求。
成立新興公交企業參與市場競爭，但以國營公交企業為市場主導。近年來，一些外資及國內投資公司紛紛開始進軍新興的城市公交市場，組建新的公交企業參與市場競爭，在原來的國營公交市場上劃片經營，以資金、車輛設備優勢逐漸在市場上站穩，其先進的管理與服務理念贏得了市民的充分肯定，為城市基礎建設作出了貢獻，極大地方便了市民出行;但這些新興的公交企業畢竟是以利潤為目的的，當初能進入市場是由於政府干預的結果，發展要求使其不會只局限於當初政府指定的小圈子，擴大市場則會與曾經為建設、發展本地公交市場的國營公交企業員工產生矛盾，也會讓從計畫經濟體制下走出來並有著沉重負擔的國營公交企業產生市場競爭不平等的感覺。隨著市場的擴大，競爭愈加激烈，加之沒有正規的公交規劃委員會，將造成城市公交規劃難以統一實施。
個體承包經營型。在我國新興的小城市，這是一種普遍行為，在大中城市，一些偏遠線路上，也存在個體承包經營的方式。承包經營曾為培育公交市場、解決國營公交企業資金短缺、擴大就業和方便居民出行作出了巨大貢獻，但個體經營是以經濟利益最大化為原則的，主管部門不一致和缺乏充分的監督造成公交市場混亂，服務質量低下，票價高低不一，投訴不斷。所以在我國大中城市，個體承包經營正逐步消失。
實行市場準入，政府授權經營。這是時下比較流行的和被各地看好的公交改革方式，即任何一個企業只要有足夠的資金並給予政府相應的承諾，就可以取得部分線路的經營權，由政府授予其一定的經營期限。這種方式曾吸引了大量民間資金進入公交市場，也一度繁榮了公交市場，但車輛過快增長，超過了客源增長率，使得市場競爭秩序變亂;企業數量過多，市場過度分割，也與建設有序競爭的公交市場不相適應。加之有些企業本身不是從事公交行業的，缺乏行業經驗，在社會上引起了消極的影響。
拍賣線路。這是我國公交市場上剛剛出現的一種改革模式，還處於試行階段，即把新開的部分線路作為商品面對全社會進行拍賣，行業主管部門對其規定一定的經營年限，同時在契約中附帶經營準則。這種方式確實解決了公交市場的資金短缺問題，可以很好地方便居民出行，但本人認為其忽視了公交線路這一商品的特殊性，社會主義市場經濟體制下我國公交市場的發展方向還存在不確定性，拍賣成功的企業在以後的經營中也許會出現很多的問題，解決此類問題的標準如何界定也是不確定的，種種的不確定性使這種改革方式只能是一種逐步探索，為我國的公交市場的發展帶來新的思路。如果一個城市將新開闢線路全部進行拍賣的話，也許又會形成市場過度分割。
三、世界主要已開發國家和地區公交企業的經營及發展模式
1、美國：二戰結束後，美國經濟開始快速增長，由於城市分散及城區面積過大，導致小汽車數量與日俱增，公共運輸逐步萎縮，客運量大大減少，公交企業出現大面積虧損，難以維持。美國政府面對這種情況，開始大力扶持公交企業，各級政府對公共運輸實行大量財政補貼，有效地阻止了城市公交的滑坡。為發展公共運輸，美國於1964年頒布了《城市公共運輸法》，1970年通過了《城市公共運輸扶助法》，並隨著城市的發展對其逐步修訂完善，為城市公共運輸的發展提供了法律、規劃和補貼保證。美國政府還通過稅收、票價補貼、公交優先、限制小汽車等槓桿鼓勵人們乘坐公共運輸工具。
美國公共運輸的最高管理機構是聯邦政府交通部，下設專門管理各地公共運輸的捷運總署，區政府設公共運輸委員會，地方公共運輸管理部門是捷運局，負責城市交通規劃、管理和建設等。美國的公共運輸由各級政府投資，並依既定的議案給予優厚的政策和補貼。美國城市公共運輸的資金來源37%是客票收入，5%由聯邦政府補貼，21%由州政府補貼，34%由市政府補貼，其它差額則從商業營業稅、消費稅或發行債券中補齊。公交企業幾乎沒有片稅和義務，城市公共運輸基礎設施的投入由各級政府承擔。雖然美國各個城市公交管理體制不盡相同，但運營單位都屬於社會公益部門，如洛杉磯市捷運局的所有工作人員都是公務員。美國公共運輸部門的管理體制部門設定和人員都比較精幹，日常管理也有法可依。
2、法國：法國的公共運輸是以國營為主，依據1982年頒布的交通法，各級政府都成立了交通委員會，由市長負責本市公共運輸工作。交通法明確規定公共運輸所承擔的各項義務都屬於政府的工作。如巴黎的公共運輸總公司就屬於國營企業，負責全區的捷運、市郊快速鐵路、公共汽車和輕軌交通的運營管理，公交總公司承擔了巴黎80%的客運量，其餘的則由法國國營鐵路公司和私人客運企業承擔。即國營為主，其它方式為輔。但巴黎的公共運輸管理統一由巴黎市交通委員會負責，委員會成員由政府指派和社會各界代表組成，其總經理由國家任命，屬國家高級公務員。法國各級政府都對公共運輸極為重視，在財政上優先對其進行補貼的投資，依據交通法建立了公共運輸稅，從而保證了公交發展的資金來源，其主要收入有三個方面：客運收入、稅收、政府補貼。國家對公共運輸虧損全補，在稅收和貸款上都享受優惠政策，基建投資由國家、地區、公交三方負責，這些比例都在國家及地區的檔案中有明確規定。
3、香港：香港的私人交通和公共運輸都很發達，但近年來為解決交通阻塞和環境污染問題，香港政府開始重視發展公共運輸。政府除設有專門的管理機構，即布政司下的運輸科來管理全港公共運輸外，還有一個民間性的交通諮詢委員會協助政府執行任務，提供意見，委員有11名，其中運輸司任副主席，5名政府官員為成員，其餘由專家和社會知名人士組成。
香港政府建立健全了一整套有關公共運輸的法律法規體系，充分明確了政府與企業各自承擔的義務和權利。對城市公交採用商業原則的運作機制，由私營公司運營，保持適當競爭，香港政府不給予企業補貼，但通過嚴格的程式，政府允許企業在兼顧企業與社會利益的基礎上按乘用者自付的原則確定具有競爭力的票價，政府對企業利潤有嚴格的限制。對各企業的經營，政府保留必要的行政干預權，企業採用線路專營的方式經營;但香港捷運公司卻是政府全資擁有的一家企業，並不由政府直接經營，而是委託有關人員組成董事局成員，按照商業原則進行經營和管理，誰乘捷運誰付錢，車票的收費標準是：足以支付成本、支付利息，不斷改善捷運系統和為投資者提供合理回報。捷運公司制訂的回報率為10%。
總體來說，香港公共運輸的無補貼運營，是建立在經濟發達、公交優先和政府對私人交通的限制基礎上的，企業經營服務，既接受政府和市民多方面監管，同時又在不受行政干預的環境下運行。這是香港公交企業經營取得成功的一個重要因素。
四、我國城市公交發展模式的建議
我國是一個大國，各地的經濟發展水平不一，大、中、小城市的發展水平也不均衡，對各地的城市公交改革模式就需要逐一研究。由於我國公交基礎較差，建立完善的公交運營服務體系需要極大的投入，實踐證明由政府直接投資經營公交不是最好的辦法，有關公交的法律法規不健全也限制了私人資本進入市場，而過度放開資本進入公交市場，卻會導致市場過度分割，不利於規模發展，不利於統一規劃;國民總體收入不高的情況下，實行公交市場化會導致票價上升、市民捨棄公交改為其它方式出行，最終也不利於城市的發展。在綜合以上背景的情況下，筆者認為要發展適合我國國情的城市公交，可從以下幾個方面加以考慮： 以戰略的眼光，從長遠出發，確立我國城市公交發展的大方向、大模式。城市公共運輸屬基礎設施，其存在的意義和作用是被世人所公認的，為社會帶來方便，解決了就業，帶動了商業發展，促進了城市人流與物流，保證了社會穩定，由此產生的社會效益是難以估量的，所以政府部門必須有公交優先發展的意識。美國和法國的公共運輸能發展到現在的水平，也不是從來就有的，也經歷過曲折，隨著我國的經濟發展和城市發展，也必然會有與其相似的經歷，國外公交無一例外地實行政府補貼政策，對我國的城市公交發展也有深刻的啟發。香港只是一個城市，其普通市民收入較高，能夠支付得起無福利性的公交票價，所以我國大部分地區現階段不可能以企業票款收入來建設發展需要大投入的城市公交，只有政府補貼企業，才可能發展壯大公交事業，為城市可持續發展打下良好的基礎。雖然從表面上看，政府的這種投入與產出比是不夠的，但綜合起來看，從長遠看，產出是遠遠大於投入的。這種未來綜合收益的得益者是整個城市，是所有市民，所以要讓其它非國有企業來經營我國城市公交，如不給予其優厚的政策，它無法享受到這種綜合收益，從而無法贏利。所以，現階段我國可以參考法國城市公交的發展模式，鞏固國有公交骨幹企業對公交客運市場的控制力、影響力、帶動力，真正發揮他們在城市客運中的主導地位。在當前國家發展資金不足的情況下，為滿足市場需要，可根據不同特點，有條件地允許非國有經濟適當介入，一定範圍內參與市場競爭，以促進國營公交的思想解放，觀念更新，提高效率。既然城市公交的最終得益者是全體市民，則可通過稅收的方式，徵收公共運輸稅，未來還可建立公交發展基金，還要給予企業一定的優惠政策，鼓勵企業挖掘潛力，通過科技手段降本增效。國家可以派專門的財務人員對公交企業進行監督，保證企業的收支透明，劃清政策性虧損與經營性虧損的界限。公交企業發展到一定階段後，在補貼的情況下達到收支大體平衡後，可由政府發行企業債券，為企業募集發展資金。
政府要有專門完善的法律法規體系和管理體制。城市公共運輸要順利發展，就必須有一套專門的法律法規體系，以保證企業在法制的軌道上前進。法律法規要對公交的經營體制、優先政策、補貼政策等有明確的規定。沒有法律保證，這也造成了我國公交市場引資不暢等問題。當然，各地在引資進入公交市場時，不要一味只向錢看，要明確規定各自的權利與義務，將其與國營企業統一管理，嚴格管理。堅持統一規劃、統一服務質量標準、統一市場準入制度、統一價格收費制度。當前我國政府對城市公共運輸的管理是不夠完善的，缺少由各界人士組成的公交管理委員會對企業進行監管和建議，這也是當前我國公交市場存在混亂現象的一個原因。各級政府對公交的控制要依法行政，減少盲目性，政企分離，把規模經濟與競爭活力相兼容的有效競爭作為政府調控的目標導向。
城市公交要向規模化、集約化經營的方向努力。實踐證明，市場分割會造成一定的混亂，不利於充分利用資源。保證國有公交企業的部分壟斷不一定是壞事，只要國有公交企業在稅收補貼的情況下可以平衡，則企業就可以不斷發展，有各界人士組成的公交管理委員會管理和監督，廣大市民對公交的適當要求是可以得到滿足的。當然，在我國經濟不是很發達的地區和城市，由於缺少資金，公交發展可以堅持政府規劃、統一管理、特許經營、適度競爭的方針，通過市場融資以及債權轉股權等方式，積極吸收和利用非國有資本，實現企業的產權多元化;要提高公交企業的服務能力和水平。
在國營公交企業內部，推行員工持股，構建企業和員工的利益共同體，通過員工持股，使員工同企業形成財產關係，與企業結成利益共同體，增強了員工對企業的認同感和對企業資產的關切度，調動員工關心企業長遠發展的積極性，提高員工對企業經營管理的參與度，加強員工對企業運營的監督，從而形成一種新的資本運作機制，激勵員工高效率地從事生產經營活動。
國營公交企業內部建立集團化緊密型管理體系。集團公司相對集權，基層權力相對較小，從而使集團的經營方針與決策能落實到位，切實執行。縮短管理鏈條，減小管理幅度，最佳化、合理設定職能部室，使總部成為集團的決策、投資、監控和資產經營中心，下屬各基層單位要對降低成本和社會效益負責，明確各單位的職責範圍，制定嚴格、規範的工作制度，使內部管理行為有章可循，權責明確，確保決策和管理的高效。積極探索適應現代企業制度要求的選人用人機制。剝離企業辦社會職能，深化後勤服務改革。
進一步完善競爭激勵機制，堅持實行黨政工團全方位、多層次的目標責任管理，嚴格考核，把幹部任用、職工收入、工作實績和經濟效益密切聯繫，促進兩個效益的全面提高。 搞好服務。堅持“以人為本”，採取多種形式，加強員工培訓，努力提高員工思想素質、文化素質、業務技術素質，造就一支思想好、作風硬、技術精、紀律嚴的“四有”員工隊伍;加強職業道德建設，持續推進社會服務承諾制度，大力開展規範化服務活動，使職工牢固樹立服務意識。