公交改革會議講話(二)：
公共運輸的人均時空占有率最低、效率最高，是解決大城市交通擁擠問題的最佳方式。我國城市公交行業承擔著城市公共客運交通量的主體，其經營效益、服務質量在很大程度上決定著整個城市交通的狀況。然而隨著市場經濟的發展，在原有計畫經濟體制下建立起來的公交行業暴露出越來越多的弊端，經營效益和服務質量低下，造成城市出行結構畸形、交通狀況惡化。城市公交行業的改革，勢在必行。
我國城市公交行業存在問題及原因
80年代中期，我國政府就明確提出了城市客運交通以公共運輸為主的發展方針，將優先發展公共運輸作為解決城市交通問題的主要途徑。在1978—1993年間，全國公車輛和線路長度分別增長了2.5倍和2.8倍。然而就整體而言，公交總量不足、品種單一、運營效率低、服務質量不高，致使公交承擔的客運量在城市總客運量中所占的比例逐年降低，刺激了腳踏車出行量的膨脹，加劇了交通擁擠。
國有公交企業長期依靠政府補貼，1993年虧損面達到70 %之多。 1994年全國城市公交虧損達10.1億元，平均每標台公車虧損9304元。全國城市公交補貼29.1億元，平均每標台公車補貼2.68萬元;其中北京、上海、天津每標台車補貼分別高達12.2萬元、8.96萬元、4.94萬元。
國有公交企業服務質量下降、經濟效益滑坡的原因來自企業內部和外部的各個方面。我國的城市公交企業是在高度集中的計畫經濟體制下發展起來的，公交行業的管理者也是公交企業的運營者，權責不明確，難免出現利益衝突，服務質量惡化。公交企業具有較強的社會公益性，以遠低於價值的票價服務於公眾，導致資金不足，無法提高技術、更新設備，並且職工工資與工作強度不適應，積極性下降。長期以來，過分強調行業的公益性，靠巨額補貼維持企業的運營，政府財政難以承受，同時助長了企業“不思經營、只圖補貼”的不良風氣，形成愈虧愈補、愈補愈虧的惡性循環。企業辦社會問題十分突出，離退休職工工資、住房、醫療等成為企業的沉重包袱，阻礙了企業的快速健康發展。
談到我國城市公交行業虧損和服務質量低下，人們總是想到如下措施：加強管理、減人增效、調整車輛結構、提高勞動生產率等等，但卻一直不能付諸實施。根本的原因在於國有公交企業經營者動力不足，不能積極採取措施來節約成本、增加收入。事實上，我們常常看到恰恰相反的情形：在國有公交企業內提高效益的措施會威脅到職工的飯碗;原先旨在保護公眾利益而制定的繁瑣程式往往成為提高運營效率的阻礙;職工數量大大超過經營所需，而辭退職工相當困難。
因此，解決公交企業經營者的動力問題，是我國城市公交行業改革的關鍵。公交行業的運行機制和補貼方式是直接影響公交企業經營者動力的重要因素。因此，城市公交行業改革應在這兩方面努力。
公交行業運行機制改革
(一)國外的經驗
在世界範圍內，公交行業有著不同的運行機制，沒有通用於各國城市的理想模式。良好的運行機制必須符合當地的條件、居民的態度和城市交通政策的目標。拉丁美洲的許多城市，香港、新加坡和漢城的公交行業都能不需政府補貼而提供高質量的服務。但也有許多國家認為有必要為公交行業提供補貼，以便幫助低收入居民的出行和鼓勵使用公交。我們對世界上高效的城市公交行業進行分類分析後，從中得到了一些啟發。
1.由私營部門經營。比較目前各種運行機制，最有效率而成本低的做法莫過於政府只對公交行業提供戰略規劃、制定服務標準和執行法規，放手讓私營部門提供公交服務。私營公共汽車公司、線路協會和個體公交主以投標形式來贏得某一地區或線路的公交經營權，他們有充足的動力去改善經營。香港、新加坡、漢城和英國的城市就是這種機制。
2.國有公交企業的商業化經營。加拿大的多倫多和德國的大部分城市都採用這種機制，即建立自主經營、獨立核算的交通管理局。管理局有自己的董事會，有合法的借款和經營決策權，除在建立時政府提供註冊資金外，其在財政上不依賴政府。管理局通常負責所有公共運輸的營運以及公交服務的協調與銜接、制定票價、投資等。政府對管理局的控制是通過董事會中的政府官員實現的。
而提供具體公交服務的是獨立的公交企業，這些企業與管理局簽訂服務契約，他們的日常業務不受管理局的干涉。但是，管理局可以評價各公交企業的服務質量和經營效果，擇優授權，使公交企業有動力改善經營、展開競爭。
3.公有和私營公交企業相結合。即結合使用以上兩種機制。在法國，城市政府負責城市運輸服務的規劃和協調，制定公共汽車票價和確保適宜的服務質量。私營企業和公有商業化公交企業公平競爭，城市政府擇優與它們簽訂契約，由它們提供公交服務。契約中明確營運線路、發車頻率和其他服務標準以及票價。如果公交經營者未能履行契約，城市政府就有較大的餘地來彌補(可以取消與這家公司的契約，重新選擇另一家公司)。
雖然上述分類是基於“私營”和“公有”的，但筆者從以上的分析中得出這樣的結論：公交企業是否效率高、服務質量好，並非取決於其所有制形式，而是和公交行業是否存在競爭機制、公交企業是否有發展動力密切相關的。
(二)公交企業的“三職能分離”
儘管世界各國公交行業的運行機制各異，但健康高效的公交行業都遵循著一個共同原則：“三職能分離”，即分清政府的社會經濟管理職能、公交企業的所有者職能和公交企業的經營者職能。公交行業的管理者又是公交企業的所有者和經營者，必然會產生無法避免的利益衝突。私營企業可以容易地實現這種分離，而國有企業往往職能不清，這裡著重討論國有公交企業的“三職能分離”問題。
1.政府的社會經濟管理職能
就公交行業而言，政府的主要作用是創造一個有利於企業發展、公眾受益的社會環境。《全民所有制城市公共運輸企業轉換經營機制實施辦法》要求，城市政府的城建行政主管部門要按照政企分開、全面規劃、統一管理、多家經營、協調發展的原則，轉變政府職能，通過經濟、法律和行政手段來建立和完善平等競爭、規則健全的統一市場;依法進行行業管理，對企業進行協調、監督，為企業提供服務。
(1)發布市場信息，加強市場管理， 制止違法經營和不正當競爭;
(2)對進入公交行業的單位和個人實行資質認證制度， 提高公交行業從業者的整體素質;
(3)制定公交行業服務質量標準，維護居民利益;
(4)確定補貼方式和補貼額度，監督補貼使用方向;
(5)建立城市公交線路專營權制度，制定具體實施辦法， 規定專營企業的權利、義務和法律責任。
2.公交企業所有者職能
代表國家投資的機構代表國家行使國有企業所有者職能，監督企業的日常經營，對企業的重大事項作出決議，實現資產保值增值的目的。為實現所有者權益，代表國家投資的機構要行使下列職責：
(1)考核企業財產保值、增值指標， 對企業資產負債和損益情況進行審查和審計監督;
(2)決定或者批准企業的資產經營形式和企業的設立、合併、 分立、終止、拍賣;
(3)審議批准企業的年度財務預算方案和決算方案;
(4)審議批准企業的利潤分配方案和彌補虧損方案;
(5)依照法定條件和程式， 決定或者批准企業經理的任免(聘任、解聘)和獎勵。
3.公交企業經營者職能
企業享有生產經營決策權、定價權、物資採購權、留用資金支配權、資產處置權、人事管理權、勞動用工權、工資獎金分配權、內部機構設定權和拒絕攤派權等等。企業的運營成本按照國家有關規定進行核算，運價在國家監控範圍內制定，報當地政府批准後執行。企業有權要求政府的政策性虧損補償。
認真履行企業的責任，是提高城市公交服務質量的關鍵。《全民所有制城市公共運輸企業轉換經營機制實施辦法》規定，企業以國家授予其經營管理的財產，承擔民事責任;因經營不善造成虧損的，按照對經營性虧損企業的規定處理。企業應按照城建行政主管部門的規定和要求，為乘客提供安全、準點、方便、經濟的乘車條件;未經城建行政主管部門批准不得停止正常運營。企業必須建立分配約束和監督機制;必須嚴格執行國家財政、稅收和國有資產管理的法律、法規;定期進行財產盤點和審計，接受政府和公眾的監督。
從以上對三種職能的劃分中，我們可以看出：對於國有公交企業來說，三者是不相容的，混在一起會導致效率低下。如果行業管理者和企業所有者集於一身，它將破壞公平競爭、以權謀私、損害居民利益，來達到自身資產增值的目的;或者犧牲企業利益，為居民提供福利。而行業管理者和企業經營者集於一身，則容易濫用職權、壓制其他經營者、損害居民利益，來達到自己高收入、高地位的目的。國有公交企業的所有者經常插手經營者職能，就會限制經營者的積極性和創造性。由此可見，“三職能分離”是激發經營者積極性、提高公交服務質量、減少虧損的必要手段。
(三)公交行業機制改革的建議
我國的公交行業改革應根據“三職能分離”的原則，借鑑國外經驗，結合本城市實際情況，逐步進行。在具體操作過程中，有以下方面值得參考：
1.“三職能分離”。由城建行政管理部門行使社會經濟管理職能，由代表國家投資的機構行使國有公交企業的所有者職能，由企業經理人員行使公交企業的經營者職能;
2.引入競爭機制。在公交企業與政府規劃管理部門嚴格分離的同時，打破原有國有公交企業壟斷的局面，允許其他產權形式的企業進入公交市場，參與競爭。這不僅可以彌補國家投入資金的不足，還能提高公交企業改善經營的積極性。股份制公交企業產權明晰、權責分明，是一種先進的現代企業制度，可以有效地把社會資金引入公交行業;
3.實行專營權制度。通過資質認證的企業可以參加招投標，獲得線路專營權，在專營線路內獨家經營公交業務。政府規定在專營期內企業有責任為社會提供方便、安全、準時、快捷的公交服務，採用先進技術，改進服務質量，同時還享有因獲得專營權而取得的權利。實行線路專營權後有利於政府根據線路的不同進行補貼，劃清政策性虧損和經營性虧損，增大企業創收的積極性;
4.縮小核算單位，明確責任，劃清政策性與經營性虧損界限的同時使各企業有動力降低成本提高收入。
(1)屬於政策性虧損的企業與其他企業分開。 將兩種虧損性質的企業分開後，政府只對政策性虧損的企業進行補貼，從而促使企業內部挖潛、科學管理、提高效益。
(2)線站分離、管用分離。線路運營與站點管理分開， 線路運營企業有償使用站點，作為經營成本的一部分;站點經營企業負責站點的投資、維護，通過站點使用權、廣告等取得收益。這將有助於明確責任、評價經營效果，增強各自提高服務質量、增加盈利的積極性;
(3)運營一線、保修二線和生活後勤分離。 運營一線按市場價接受保修、後勤服務，易於核算其真實經營成本。後勤部門和保修部門剝離出來，既對運營一線提供服務，又向市場承攬業務，獨立核算，分灶吃飯。這樣縮小了核算單位，權責明確。
對公交企業的補貼
公交企業是一個獨立的經濟實體，以利潤最大化為目標，但是又屬於社會公共事業，因此必須在實現社會效益的前提下追求最大利潤。政府考慮到公交的社會福利性，將票價限制在相對較低的範圍內，致使公交企業的運營收入無法抵補其成本，必須依靠補貼維持生存。但長期以來，補貼方式不合理，虧多補多，虧少補少，企業嚴重依靠補貼，缺乏節約成本、提高效益的動力。這完全與補貼政策的初衷相悖。因此，必須在改革公交行業機制的基礎上調整補貼政策，激勵企業自我約束、自我積累、自我發展。
目前我國城市公交行業存在的補貼方式有以下幾種：
1.根據企業申報的上年度財務決算和本年度運營計畫確定補貼額。
2.車公里補貼。按運營里程和運營車輛數的綜合水平確定補貼額。
3.人公里補貼。按運營里程和客運量的綜合水平確定補貼額。
4.包死基數法。固定補貼額，若干年不變。
其中第一種方式是過去一直沿用的。公交企業虧多少就補多少，使企業降低成本和增加收入的積極性蕩然無存，效率更低，虧損更多，形成“螺鏇式”補貼。世界銀行的調查表明：這種補貼方式效果不佳，大量補貼泄露到員工的工資、更高的成本中，僅有一半真正反映在較低的票價上，服務質量得不到改進，生產率反而下降。政府難以確定企業上年度財務決算的準確性，更無法保證企業將補貼用於更新改造、提高服務質量。第二種方式可能導致企業單純追求行車裡程，忽視服務質量和客運量。第三種方式相對而言比較合理，企業為提高人公里數會注重服務質量以吸引更多的乘客，使補貼發揮積極作用，但公交企業可能會忽視冷僻線路，有損公益性。為了克服這種缺點，政府應為冷僻線路制定詳細的服務質量標準，並嚴格監督。第四種方式的補貼額若干年(一般為3年左右)不變，虧損增加不追加，虧損減少不退繳， 能鼓勵企業減虧增效，為目前許多城市所採用。值得注意的是，政府應科學地確定補貼基數，不能僅僅依據上一年的虧損額。
通過以上分析可以看出，財政補貼的重要目的在於改善企業經營，提高企業競爭力。所以，補貼政策應能夠激發企業的積極性，將其納入自我約束、自我發展的良性循環軌道，不能讓企業隨便吃“補貼大鍋飯”。除了上述第三、四種補貼方式可行外，筆者認為還有以下幾種有效補貼方式可供參考：
1.對公交企業的生產要素進行補貼
公交的運營主要由燃料、工資、車輛折舊、維修費用和管理費用五部分組成。1994年對118個城市公交企業進行調查， 其運營成本構成比例是：燃料26.4%;工資30.5%;維修費用17.0%;管理費用17.6%;車輛和設備折舊費8.5%。其中燃料是生產要素， 也是政府可以直接進行干預的成本。近年來石油價格的大幅上揚導致公交企業運營成本上升，因此對公交企業的燃油實行優惠，能明顯降低其運營成本，提高利潤。政府還可以對企業購買先進設備提供補貼，鼓勵企業提高技術水平，改善服務質量。由於生產要素的耗用量基本上和服務的提供量成正比，所以這種補貼方式能促使企業提供更多更優的服務。
2.改對居民的現金補貼為票證補貼
以前我國在居民工資中設“行車補助”項，作為公交的現金補貼。這種補貼的弊端是很難限制這部分現金只用於公交出行，而票證補貼能保證公共運輸的優先使用。如對辦理月票的乘客實行優惠價，低於市場價的部分由政府補足;向居民折價出售只可用於公交的代金券;在公交工具上普遍加裝電子或磁卡收費系統，將補貼直接注入卡中，既方便了乘客又保證了補貼用於公交出行。
3.對公交運營線路進行補貼
公共汽車在不同線路上行駛的收益水平差異很大。客流量大的線路能獲得較大利潤，政府可收取專營權出讓費;冷僻線路會出現虧損，政府則給予補貼。線路的專營權出讓費可以通過拍賣或招標確定，政府提出該線路的運營指標和服務質量標準，由各公交企業喊價競標，出價最高的企業獲得該線路的專營權。類似地，索取補貼最少的企業就獲得冷僻線路的專營權。線路補貼區別對待不同線路，調整級差收入，有利於公平競爭，還考慮到了公交的福利性，不失為一種較好的補貼方式。
結束語
目前，建設部正在推廣公交服務專營權制度，並通過行政和法規手段強化公交行業管理，以形成公平競爭的公交市場。城市政府應根據本城市的具體情況，制定完善的專營權管理規定，加強行業管理，行使規劃、協調、檢查、監督的行政管理職能;還應當為公交企業改革創造良好的外部條件，堅決實施政企分開，所有權和經營權分離，給公交企業在人事、財務、設備諸方面的自主權。
國有公交企業應當在建立現代企業制度的過程中深化企業改革，推進科學管理和技術進步，改善經營管理，提高服務質量，減少和逐步消滅經營性虧損，在城市客運市場中發揮主體作用。