省農村會議講話(三)：
今天，省政府召開全省農村綜合改革工作會議，主要任務是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真落實科學發展觀，深入貫徹黨的xx屆五中、六中全會和全國農村綜合改革會議精神，全面回顧總結20xx年以來我省農村稅費改革試點工作，安排部署下一步農村綜合改革，鞏固農村稅費改革成果，推進社會主義新農村建設。下面，我講幾點意見。
一、全省農村稅費改革試點工作的簡要回顧
農村稅費改革是農村綜合改革最重要的內容，按照中央的統一部署，我省的試點工作從20xx年開始在漢陰、合陽、子洲3個縣進行試點，積累經驗。20xx年，作為全國16個擴大改革試點的省份之一，在全省範圍內推行了以“三個取消(鄉統籌、屠宰稅、對農民的行政事業收費)、一個逐步取消(勞動積累工和義務工)、兩項調整(農業稅和農業特產稅)、一項改革(村提留徵收使用辦法)”為主要內容的農村稅費改革試點，大幅度減輕了農民負擔。20xx年，按照國務院“總結經驗、完善政策、鞏固成果、規範運作、抓好配套、積極推進，努力實現‘三個確保’的目標”要求，我們在全省選擇部分縣、部分品目進行取消農業特產稅改徵農業稅試點，為全面取消農業特產稅奠定了基礎。20xx年，按照中央1號檔案的要求，在全省取消除菸葉外的農業特產稅，農業稅稅率總體上降低1個百分點，有條件的市、縣視地方財力情況多降或全部免徵農業稅。在實際執行中，延安、榆林兩市和碑林區、秦都區、鳳縣等31個縣全部免徵了農業稅，其它縣(區)的農業稅稅率也至少降低了1個百分點。20xx年，省委、省政府經過反覆研究，決定在全省範圍內免徵農業稅，比中央原定的時間提前了3年，實現了全省農民農業稅收零負擔。幾年來，在省委、省政府的正確領導下，在各級黨委、政府的精心組織和廣大基層幹部民眾的共同努力下，我省農村稅費改革基本實現了“減輕、規範、穩定”和“三個確保”的目標，扭轉了長期以來農民負擔過重的局面，進一步理順了農村分配關係，邁出了統籌城鄉發展的新步伐。主要表現在四個方面：
一是農民負擔得到大幅度減輕。與改革前相比，20xx年全省農民減負23.5億元，人均84.65元。20xx年全省免徵農業稅後，農民負擔又減輕8.42億元，人均30.35元，實現了農民農業稅收的零負擔。中、省財政用於農村稅費改革的資金累計達28.36億元。與此同時，實行對種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼以及退耕還林補貼，使農民得到了國家財政的直接支持。
二是進一步理順了農村分配關係。從開始的“治亂減負”到形成比較規範的農業稅及其附加，再到逐步減免以至最終取消農業稅，這就終結了由傳統農業社會所遺留的賦稅制度，消除了在現代社會中不應由農民承擔的不合理賦稅的制度性缺陷，覆蓋農村的公共財政制度建設取得了新的進展，鄉村組織運轉和農村義務教育正常經費得到了保證，進一步完善了農村社會事業發展和公共服務的投入機制。
三是大大改善了黨群幹群關係。在整個農村稅費改革的過程當中，全省上下大張旗鼓地宣傳改革政策，公開操作程式，加強督促檢查，發現問題及時解決，既規範了基層幹部的行政行為，又受到了廣大民眾的支持擁護，增強了基層工作的透明度，減少了乾群的摩擦和矛盾，從制度上促進了基層黨風廉政建設。
四是為全面深化農村改革提供了契機。農村稅費改革進展到今天，客觀地要求進行鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制等方面的配套改革，帶動農村生產關係和上層建築的變革與進步。這不僅關係到農村稅費改革成果的鞏固，而且關係到社會主義新農村的建設進程。
現在回過頭來看，我省農村稅費改革試點工作之所以進展得比較順利，並取得重大成果，最重要的是：我們在改革過程中，始終堅持把減輕農民負擔作為改革的第一位的目標，把維護農民的物質利益和民主權利，保護和調動廣大農民民眾的積極性作為基本出發點;始終堅持尊重實踐、尊重民眾，從實際出發，與時俱進地不斷完善改革政策;始終堅持加強對農村稅費改革的領導，省委把握改革的大方向、大原則、大政策，依靠地方黨政和有關部門協調配合;始終堅持處理好改革發展穩定的關係，兼顧到各方面的利益和對改革的承受能力，確保農村稅費改革順利平穩地推進。
二、全面把握農村綜合改革的目標和主要任務
隨著農業稅的取消，我國農村改革進入到了一個全新的階段，即以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革為主要內容的綜合改革階段。農村綜合改革能否取得突破，直接關係到農村稅費改革成果能否鞏固;農民負擔能否跳出“黃宗羲定律”，擺脫“加重—減輕—再加重”的惡性循環;社會主義新農村建設能否順利推進。為此我們一定要以科學發展觀為指導，按照和諧社會的要求，從全面建設小康社會和推進農村經濟社會全面發展的全局和內在需求出發，準確定位、全面把握農村綜合改革的目標和主要任務。
(一)充分認識推進農村綜合改革的艱巨性。當前，進一步深化農村稅費改革的任務十分艱巨，一些歷史遺留問題尚未解決，同時出現了一些新的矛盾和問題。主要表現在：一是一些地方亂收費有所抬頭並有新的表現。農村亂收費的主體開始由基層政府轉向職能部門，收費的名目開始由行政事業性收費轉向經營服務性收費，收費的對象開始由農民轉向中小學生。在農民建房、外出務工、計畫生育以及殯葬等方面亂收費仍然比較嚴重，生產性收費名目多、標準高、不規範，一些村級組織也向農民亂收費、亂集資。二是一些地方基層政府和村級組織運轉困難，農村公益事業投入缺乏穩定的資金渠道。由於長期實行城鄉分割的二元體制，農村公共事業發展緩慢，城鄉基礎設施和社會事業發展差距擴大。農村稅費改革後，公共財政如何有效覆蓋農村，是一個迫切需要研究解決的問題。三是鄉村債務量大面廣，成因複雜，化解困難，已經成為農村工作的一個難點和熱點。這個問題不解決，既影響基層政權組織的正常運轉，又影響農村的經濟發展和社會穩定。四是鄉鎮政府職能轉變滯後，有的農村基層幹部感到改革後工作缺乏“抓手”。這些問題都需要通過農村綜合改革來逐步解決。
(二)充分認識農村綜合改革的長期性。農村綜合改革，是一次重大的制度創新和社會變革，不僅涉及經濟領域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領域的改革。我國改革開放近30年來，農村改革邁出了三大步。第一步，實行以家庭承包經營為核心的農村經營體制改革，建立了農村基本經濟制度，保障了農民生產經營自主權。第二步，實行以農村稅費改革為核心的國民收入分配關係改革，不僅減輕了農民負擔，調動了農民生產積極性，而且改善了農村基層幹部同農民民眾的關係。第三步，實行以促進農村上層建築變革為核心的農村綜合改革，解決農村上層建築與經濟基礎不相適應的某些深層次問題。相對來講，第三步改革的任務更艱巨、難度更大。農村綜合改革需要解決好基層政府職能轉變、機構精簡、富餘人員出路等問題;需要調整國民收入分配格局和城鄉利益關係，促進公共資源在城鄉之間合理配置;需要農村幹部轉變舊的工作方式，處理好與農民民眾的關係，善於在發展市場經濟和民主政治的條件下與農民打交道。這些問題，涉及面廣，政策性強，需要做深入細緻的工作。所以說，推進農村綜合改革是一項長期而艱巨的任務。
(三)全面準確把握農村綜合改革的目標和主要任務。在9月初召開的全國農村綜合改革工作會議上，溫家寶明確提出農村綜合改革的目標是，按照鞏固農村稅費改革成果和完善社會主義市場經濟體制的要求，推進鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革，建立精幹高效的農村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉的公共財政制度、政府保障的農村義務教育體制，促進農民減負增收和農村公益事業發展，全面推動社會主義新農村建設。力爭“”或更長一點的時間基本完成鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制這三項改革任務。把這三項改革作為農村綜合改革的主要任務，主要基於以下三點考慮：一是抓好這三項改革有利於從根本上鞏固農村稅費改革成果;二是這三項改革都涉及農村經濟體制和上層建築的一些關鍵問題;三是改革的內容相對集中一些，有利於重點突破，帶動農村的各項改革。對此，我們一定要統一認識，深刻領會，全面把握，扎紮實實地推進各項改革任務。
三、抓住重點，全力推進農村綜合改革
中央已經明確了農村綜合改革的目標和主要任務，下一步關鍵是要抓住重點，紮實工作，狠抓落實。
(一)以轉變政府職能為重點，穩妥推進鄉鎮機構改革。
鄉鎮機構改革，不僅涉及農村生產關係的調整，而且直接觸及農村上層建築的變革。因此，搞好鄉鎮機構改革，既是鞏固農村稅費改革成果的關鍵，也是推進農村綜合改革的基礎。去年7月，省委辦公廳印發了《關於開展鄉鎮機構改革試點工作的意見》，並決定在安康市和岐山縣、洛川縣進行試點。安康市和岐山縣的試點方案，已經批覆，正在組織實施。鄉鎮機構改革的總體要求是，轉變政府職能，精簡機構人員，提高行政效率，建立行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制。
一是切實轉變政府職能。這是鄉鎮機構改革的核心。現在，我們對此的認識和實踐都還沒有跟上形勢的發展，鄉鎮政府存在著職能越位、錯位和缺位的情況。從試點市、縣的情況看，普遍感到減人、減支比較難，存在等、靠思想和畏難情緒。深層次的原因是鄉鎮政府的職能界定不清，事減不下來。應當從農村工作的現實狀況出發，從農民民眾的願望出發，從社會主義市場經濟條件下建立公共行政體制的要求出發，考慮鄉鎮政府職能問題。重點強化三個方面的職能：一是為農村經濟發展創造環境，包括穩定農村基本經營制度，維護農民的主體地位和權益，加強對農村市場的監管，組織農村基礎設施建設，完善農業社會化服務體系。二是為農民提供更多的公共服務，加快農村教育、衛生、文化、體育、環境保護等社會事業發展。三是為農村構建和諧社會創造條件，加強社會管理中的薄弱環節，開展農村扶貧和社會救助，化解農村社會矛盾，保持農村社會穩定。要推動農村民主政治建設和村民自治，提高基層自治能力。與此同時，要把不應該由政府承擔的社會事務交給市場、中介組織和村民自治組織。
二是合理調整鄉鎮政府機構。要改革和整合鄉鎮事業站所，精簡富餘人員。中央提出五年內鄉鎮機構編制只減不增和確保社會穩定的兩條鄉鎮機構改革的“底線”必須堅守，否則改革就會前功盡棄。要在嚴格定編定崗的基礎上，按照公開、公正、公平的原則擇優選用人員。探索多種分流形式，幫助分流人員重新就業，妥善解決他們的實際困難，不能簡單推向社會。上級部門要大力支持基層改革，不得以機構“上下對口”，或用項目安排、資金分配、年終考核等手段，干預鄉鎮機構設定和人員配備，為基層改革創造良好的環境。
三是認真抓好改革試點。按照中央“農村綜合改革要在試點基礎上全面推進。有條件的地方要在全省範圍內開展試點，暫不具備條件的省份要進一步擴大市、縣試點範圍”的要求，省委、省政府決定除繼續抓好安康和岐山、洛川的試點外，各市都要確定1個縣、各縣都要確定1個鄉鎮進行鄉鎮機構改革試點。各市抓的1個縣的實施方案要和省編辦、省稅改辦溝通並備案。各市在指導各縣在選擇試點鄉鎮時既要注意代表性的問題，又要避免雷同。要精心組織，穩步推進，努力做到既如期實現改革目標，又保證鄉鎮政府正常運轉和基層幹部隊伍穩定。
(二)以落實教育經費保障機制為重點，推進農村義務教育改革。
發展農村教育事業，是提高農民素質和農村文明程度的迫切要求，也是全面建設小康社會的重要任務。農村稅費改革以來，中央和省上對農村義務教育體制進行了調整，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障範圍。這項改革既明顯減輕了農民的教育負擔，又有效保證了學校的正常運轉，為農村義務教育注入了新的活力，從制度上保障了農村孩子都能享有接受義務教育的機會。當前農村義務教育管理體制中存在的突出問題是，財政分級負擔的責任不落實，投入保障標準低，城鄉教育資源配置不合理，師資差、設備差、質量差的問題普遍存在。必須下功夫以改革的辦法解決這些問題，為農村的教育的發展、人口素質的提高創造良好的環境。
一是改革農村義務教育管理體制。核心是建立起政府投入辦學、各級責任明確、財政分級負擔、經費穩定增長的農村義務教育經費保障機制。今年3月，省政府印發了《關於深化和完善農村義務教育經費投入保障機制改革實施方案的通知》(陝政發[20xx]5號)，決定從20xx年春季學期起，全部免除農村(含鎮)義務教育階段中小學生雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書並補助寄宿生生活費，提高農村義務教育階段中國小公用經費保障水平，建立校舍維修改造長效機制，進一步鞏固農村中國小校教師工資收歸縣管機制，確保農村中國小校教師工資按照國家標準足額發放。可以說在農村義務教育經費保障方面，我們已經有了一個良好的機制和良好的起步，現在的關鍵是隨著這一改革轉入正常化，各級政府要確保按照規定落實自己應當承擔的費用。在這裡我重申保障農村義務教育經費的三條要求：不準減少本級政府對農村義務教育應承擔的經費投入;不準挪用學校公用經費發放教師津貼;不準再亂收費加重學生的經濟負擔。哪個市縣不能落實，省財政就停止所有的財政轉移支付，造成嚴重影響的要追究領導和責任者的責任。同時，還要努力解決好義務教育階段之外的其他農村孩子上學難的問題。要努力讓每一個農村孩子都有學上、上得起學，並上好的學校。
二是加快教育系統自身改革。現在全社會對子女教育都非常重視，對學校期望很高。在增加教育投入的同時，更要重視辦學水平和教育質量的提高。首先要深化教育人事制度改革。教師素質和教學水平事關農村義務教育改革的成敗。要切實加強農村教師隊伍建設，嚴格教師資格制度，創新教師補充機制，提高農村教師素質。其次，合理配置城鄉教育資源。要調整教育經費支出結構，向農村傾斜，向中國小傾斜。建立城鄉教師交流制度，鼓勵和引導城鎮教師到鄉村執教，建設農村中國小現代遠程教育體系，讓農村孩子也能享受到優質教育資源。從而逐步縮小城鄉之間義務教育發展差距。第三，繼續做好農村中國小布局調整工作。要按照方便學生上學、不增加學生經濟負擔、保證教育質量的原則，調整學校布局，改善辦學條件，加強教學管理，努力提高教育資源利用效率。
(三)以增強基層財政保障能力為重點，推進縣鄉財政體制改革。
近年來，通過調整和完善省以下財政體制，加大轉移支付補助力度，實施“兩保兩掛”和“三獎一補”激勵約束機制，推行“鄉財鄉用縣監管”改革，有效緩解了縣鄉財政困難。要繼續推進縣鄉財政體制，改革要著眼於解決兩個問題：一是解決財政分配的公平性和有效性問題，二是解決縣鄉財政困難、保證基層運轉，防止基層通過亂收費彌補財政不足。按照這樣的要求，縣鄉新的財政管理體制框架要體現財權與事權相匹配的原則，以事權定財權，以責任定財權，對加強的職能要增加財力支持，對弱化的職能要減少支出;要體現財力支出向公共服務傾斜、向基層傾斜的原則，切實增強鄉鎮政府履行職責和提供公共服務的能力。
一要不斷增加新農村建設的投入。財政新增教育、衛生、文化等事業經費主要用於農村，國家基本建設資金增量主要用於農村，政府徵用土地收益用於農村的比例要明顯增加，保持農村公共基礎設施、社會事業發展和農民生活環境改善等方面的投入不斷增長。同時，要加大支農資金整合力度，切實提高資金使用效益。
二要加大和規範轉移支付工作。增加一般性轉移支付，規範專項補助。中、省財政給基層的農村稅費改革轉移支付、“三獎一補”轉移支付、工資轉移支付等資金一定要落實到位，不能把支出缺口留給鄉鎮。要進一步拓展、充實和完善“兩保兩掛”的內容和辦法，逐步建立行之有效的緩解縣鄉財政困難的長效機制。
三要積極進行“省直管縣”財政管理體制改革試點。省財政廳要在借鑑外省市的做法和經驗的基礎上，結合我省實際，研究制定我省推行省直管縣財政體制改革的具體方案及相關配套辦法，明年在部分縣進行改革試點。
四要全面推行“鄉財鄉用縣監管”。最近，省政府辦公廳轉發了省稅改辦、省財政廳《關於全面推進“鄉財鄉用縣監管”試點工作的實施意見》，明確提出年內要在全省全面推開。希望各地加大工作力度，加快工作進度，確保這項改革順利進行。
(四)以堅決控制新債為重點，積極穩妥化解陳舊債務。
8月下旬，我們在永壽縣召開了全省化解縣鄉村債務專題工作會，通報表彰了10個全省化解鄉村債務工作先進縣，安排部署了全省清理化解債務工作。這裡，我再強調四點：
一要堅決制止鄉村發生新債。各地要嚴格貫徹落實“約法三章”的規定，規範鄉鎮政府行為。今年，鄉鎮換屆已經結束，各縣要對鄉鎮黨政一把手進行離任審計，尤其是債務的審計。凡發生新債的鄉鎮，必須追究鄉鎮黨政主要負責人的責任，在新債未化解之前，鄉鎮黨政“一把手”不得提拔重用，不準異地任職。特別要強調的是，在新農村建設中，各地一定要堅持量力而行，不得超越當地的經濟條件和農民的承受能力，不能借新農村建設亂向農民伸手，加重農民負擔，也不能舉債搞建設，形成新的鄉村債務。
二要清理核查，鎖定舊債。全面清理、核實債務底數是化解鄉鎮債務的前提條件。各地要組織財政、教育、農業等部門集中力量核清縣鄉村債務底數。對債權債務逐筆核實，明確債權人、債務人，債務形成時間、金額、期限等，對每一筆債權債務的合法性、有效性進行確認，並登記造冊，建立債務管理資料檔案。這項工作要在年底最晚明年第一季度完成，核查結果上報省稅改辦。對核實債務按照債務性質類別、責任主體、形成時間進行分類制定化解債務時間表，為穩妥化解債務提供依據。
三要抓住重點，逐步化解。當前，各地要從農民民眾和基層幹部最關心、利益最直接、矛盾最集中的債務入手，抓住重點，逐項突破。可以考慮先從化解農村義務教育、鄉鎮政權建設、基層政法機構等公益性政府債務入手，開展工作。
四要探索建立政府償債準備金。化解債務的責任在地方，關鍵是縣一級。省、市財政部門要借鑑“三獎一補”的成功經驗，研究化解縣鄉村債務的獎補措施和辦法，建立獎勵資金，鼓勵縣鄉積極開展清理化解債務工作。有一點必須明確，化解在前，獎補在後，先化解後獎補。有條件的市、縣，要從新增財政收入中劃出一定比例，建立政府償債準備金，用於償還政府債務。
在集中力量、重點抓好上述四項改革的同時，還要統籌考慮農村其他方面的改革。如農村金融、征地制度、糧食流通、專業合作、城鄉管理和國有農場、林權水權改革等。這裡，我特彆強調土地徵用制度改革問題。推進工業化和城鎮化，必然要占用一部分土地。但徵用土地要遵循三條原則：一要落實最嚴格的土地管理制度，集約用地，少占耕地;二要保護農民利益，給農民合理補償，讓農民分享發展成果;三要加強土地出讓收入管理，納入地方預算;四要堅持市場化運作，公開透明，防止腐敗。其它的改革都要在搞好試點、總結經驗、完善政策的基礎上，循序漸進、積極穩妥地加以推進。
四、切實加強對農村綜合改革的領導
農村綜合改革既是新農村建設的強大動力，又是新農村建設的重要任務。現在改革剛剛開始，還有很長的路要走。各地區、各部門一定要從全局和戰略的高度，充分認識農村綜合改革的長期性和艱巨性，統一思想認識，切實加強領導，把這件事關全局和長遠的大事抓緊抓好。
(一)統一思想，提高認識。農村綜合改革的目的就是調整不適應生產力發展的農村生產關係和上層建築的某些環節，為新農村建設提供體制保障、財力支持和動力源泉，增強農村發展的活力。改革勢必觸及各個方面的利益、觸及許多傳統體制的調整，因此我們不僅要充分認識農村綜合改革的重要性、必要性和緊迫性，更要充分認識推進改革的長期性、艱巨性和複雜性，做好長期作戰和打硬仗的思想準備。核心是要真正把科學發展觀和和諧社會的的理念變成綜合改革的具體行動，貫穿到想問題、做決策、抓落實的全過程。特別是各級領導要切實克服畏難情緒，積極推進綜合改革。
(二)加強領導，搞好配合。各級黨委和政府要把農村綜合改革擺在重要位置，黨政領導親自抓、負總責，層層落實領導責任制和部門分工負責制，逐步形成“黨委政府統一部署，領導小組齊抓共管，成員單位各負其責，相關部門密切配合”的工作機制。各地要切實加強農村綜合改革的組織機構和隊伍建設，賦予相應的工作職能，配備必要的專職人員，為推進改革提供強有力的組織保障。省級有關部門要協同配合，加強指導，總結經驗，完善政策，積極支持地方改革。
(三)上下溝通，加強指導。各地要及時向省上報告改革過程中遇到的新情況和新問題，特別是對帶有傾向性和普遍性的矛盾和問題，要及時上報，便於省上及時掌握情況，及時研究處理。各市農村稅費改革領導小組和省級有關部門要深入基層，了解情況，加強對縣級實施改革工作的具體指導。省農村稅費改革領導小組辦公室的同志要經常到各地了解情況，研究問題。要加強上下信息溝通，密切掌握改革動態，對改革中出現的問題及時提出應對措施和建議，不斷完善改革政策。同時，各地要加強對農村綜合改革中深層次問題的調研，探討解決問題的措施和辦法。
(四)宣傳引導，化解矛盾。農村綜合改革既是一項重要的工作任務，更是涉及到廣大基層幹部和千萬戶利益的一項事業，得到基層幹部和民眾的理解與支持十分重要。因此，必須高度重視宣傳教育，通過紮實有效的宣傳和思想政治工作，引導幹部、民眾理解改革、支持改革、參與改革、監督改革，成為保證改革順利推進的主要力量。特別是鄉鎮機構改革要圍繞轉變職能，積極穩妥、耐心細緻地做好政策宣傳解釋和思想政治工作，化解矛盾，保持穩定。
同志們，深化農村綜合改革意義重大，任務艱巨。讓我們以鄧小平理論和“三個代表”思想為指導，在省委的領導下，認真落實科學發展觀，創新求實，開拓進取，做好農村綜合改革的各項工作，為建設社會主義新農村和全面推進現代化而努力奮鬥。