內容提要 行政程式法治是依法行政的基礎和重要內容。我國行政程式法治中存在著：頑固的傳統觀念嚴重影響、制約著我國行政程式法治的健康發展；行政程式立法問題頗多，至今尚沒有統一的行政程式立法；司法審查範圍過窄，不能對行政行為實施有效的監督；司法不獨立及司法腐敗；行政執法“有法不依、執法不嚴、違法不究”等問題和不足。針對存在的問題，作者提出了諸如轉變傳統觀念，深入司法改革、實現司法獨立，進行統一的行政程式立法，擴大司法審查範圍和嚴肅行政執法等簡要的對策分析。
關鍵字 行政程式法治 司法審查 行政執法 對策分析
一、行政程式法治的重要性及其簡要回顧
追求程式正義，在我國日益引起法學家和立法機關的重視。行政程式作為規範行政權，體現法治形式合理性的行為過程，是實現行政法治的重要前提，而行政程式發達與否，是衡量一個國家行政法治程度的重要標誌。（1）
行政法治，又稱依法行政（administration according to the law)，是指行政權力的取得和行使都必須依據法律的規定並依照法定的程式，既不得越權和濫用職權也不得失職，一切行政行為都要接受監督，違法行政行為要承擔相應的法律責任。（2）行政法治，除了要貫徹一般的法治原則外，還必須貫徹職權法定、越權無效、法律保留、依程式行政、職權與職責相統一和司法救濟等原則，以指導和規範行政權力取得和行使的整個過程。“依法行政”之中的“法”，固然包括實體法，但行政程式法更是其應有之義。如果把行政法治看作行政方面的法治狀態的話，那么行政程式法治就是實行行政法治的重要手段、方法或者步驟。行政程式法治是依法行政的關鍵和重要內容。沒有行政程式法治，也就不可能實現行政法治。在張揚程式正義的今天，對行政程式法治應該引起我們足夠的重視。
我國現代行政程式法治的建設開始於80年代社會主義法制的重建。1982年，我國憲法正式確認行政立法，規定國務院有權制定行政法規，國務院部委有權制定行政規章。以後的《地方組織法》又規定省、直轄市、自治區人民政府、省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市的人民政府亦有權制定行政規章。1987年國務院發布了《國營企業勞動爭議處理暫行規定》，根據一定的準司法程式，處理勞動爭議案件。1993年，八屆人大一次會議通過的政府工作報告，正式以政府檔案的形式確定了依法行政的原則。1989年《行政訴訟法》的出台，可以說是我國行政法治進程中的一個里程碑，它是新中國歷史上第一部具體規定行政相對人在認為具體行政行為侵犯其合法權益而可以向人民法院尋求司法救濟的法律，為我國行政法治建設奠定了堅實的基礎。之後，相繼有1990年的《行政監察條例》和《行政複議條例》、1994年的《國家賠償法》、1996年的《行政處罰法》、1999年的《行政複議法》，以及XX年的《立法法》。這些立法，代表著中國行政法治的基本成就。尤其是《行政處罰法》的頒布實施，是我國行政程式法治最典型的立法。該法較好地解決了對行政行為的程式制約問題，較好地體現了現代民主法治的精神和原則，其所規定的各項行政程式制度，特別是聽證制度，對於保障行政行為公正合理地進行，防止行政執法人員濫用權力，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，具有特別重要的意義。（3）
二、我國行政程式法治存在的問題
我國在行政程式法治上，已經取得了比較可觀的成績，邁出了可喜的一步。但仍然存在著一些嚴重的問題和不足，需要我們認真面對，慎重對待。這裡，不妨分析
（一）傳統觀念的頑固存在，嚴重影響、制約著我國行政程式法治的健康發展。
這些傳統的觀念包括：“重實體、輕程式”的觀念，把行政法（包括行政程式法）看作是“治民之法”、“管理法”的觀念，“長官意志”、“權大於法”的觀念，以及傳統的“無訟”觀念，等等。這些觀念從不同的角度，在不同的方面，有著不同的表現。
從行政機關方面來看，封建傳統中的“官本位”和“家長制”的思想頑固不化。在行政執法實踐中，往往是“長官意志”：“我說了就算，什麼法不法的？”有程式規定不照辦，沒有程式規定更好辦。程式算不了什麼，即使違反了程式也不算違法，也不用承擔什麼責任。辦事拖拉，官僚主義嚴重；不公開辦事程式，“暗箱操作”；不平等對待，搞權力“尋租”；以權謀私（包括“小團體”）、謀錢，貪污腐敗；等等，普遍存在。有的行政機關及其工作人員對於相對人的起訴和法院的行政審判活動，至今仍有不滿、牴觸情緒，不應訴，不答辯，不執行法院已生效的裁判文書，甚至（通過有關行政領導）對審判人員施加壓力，對原告方刁難報復等現象仍然存在。從行政相對人方面來講，由於受“無訟”文化傳統（孔子：“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎！”《論語·顏淵》）根深蒂固的影響，老百姓仍然報著“餓死不做賊，屈死不告狀”的信條，輕易不敢去“民告官”！即使“告”了，往往會因畏“官”而違心地接受“調解”、撤訴；即使告“贏”了，也往往會顫顫驚驚，害怕此生不得安寧！從法院方面來講，有案不受、變相“調解”、“動員”撤訴、久拖不結、官官相護等司法不公現象，還不同程度地存在著。這些都嚴重影響、制約著我國行政程式法的健康發展。
（二）行政程式立法問題頗多，至今尚沒有統一的行政程式立法。
這方面的問題，體現在：
1、行政程式法治缺乏明確的憲法規定，致使我國的行政程式立法不發達。
我國是一個成文法傳統的國家。在我國不可能存在類似於普通法傳統中的自然正義原則，也不會有類似於美國憲法中正當程式條款的規定，雖然我國的一些行政法學者會將現行憲法中的第2條第3款以及第27條（4）的規定，視為保障國家權力行使符合正義要求的憲法基礎；然而，這樣的認定並沒有多少說服力。（5）實踐也證明，這些規定並未為我國現代行政程式法治的建立和發展，提供直接的憲法原則和動力。由於缺乏憲法和基本法律原則的正確指導，致使我國的行政程式法治建設處於比較落後的狀態；致使行政程式的制定者們不能對行政程式的公正性或者正當性予以足夠的重視，不能按照現代行政程式法治的要求去創設各種行政程式；致使行政程式往往逃不出服務於強化國家行政管理目的的窠臼，缺乏對公民、行政相對人權益的足夠重視和保護。
2、缺乏統一的行政程式立法， 在已有的行政程式立法中，往往重事後程式，輕事前和事中程式。
正因為存在著前述缺乏統一的、憲法性的正當程式的要求，缺乏應有的統一規劃，我國的行政程式立法往往是各個行政部門各自為政，各行其是，表現為具體問題、具體部門、具體地方、具體規定，所以，出現行政程式設定不科學、不統一，發生許可權重複、交叉、衝突，以及程式繁瑣、影響行政效率等現象，就不足為怪了！同時，從行政活動範圍的多樣性而言，不同種類的行政行為適用不同的程式要求，確實有其必要性；但是，如果對行政程式性約束是否設定以及設定的模式等問題都要由行政機關自己決定的話，那么行政偏私和專橫就很難避免。
並且，在我國已有的有關行政程式立法中，往往存在重事後程式，輕事前和事中程式的問題。比如，往往強調的是行政監察、申訴、複議和訴訟等，而忽視事前、事中的諸如資訊公開、告知權利和聽取意見等程式要求。這也是我們以後的行政程式立法應該引起重視的！還有必要指出的是，像行政許可、行政強制、行政徵收、行政調查、檢查和行政確認等大量的行政行為，尚沒有納入行政程式法治的軌道（行政許可法、行政強制法目前正在制定、起草過程中），這給行政機關留下了太大的自由裁量權，容易造成濫用職權。
3、行政程式由行政機關自身設定，結果往往是擴大自己的權利，增加相對人的義務，權利義務不對等。
過去，我國有關行政活動程式的立法絕大多數都是由行政機關自身制定的（現在多數立法也往往是由行政機關主持起草的），行政機關具有憲法上的“國有”立法權（制定行政法規、規章的權利）。長期以來，缺少統一的、規範立法權力行使的法律（直到XX年3月15日才通過、公布了《立法法》，自XX年7月1日起施行，從實施效果看，對立法行為的約束好像並不明顯；XX年11月16日國務院才制定公布了《行政法規制定程式條例》和《規章制定程式條例》，自XX年1月1日起施行），行政機關往往都從自身或部門利益出發，爭相行使立法權，通過立法擴大其權力。由於行政機關立法的出發點，關注的是自身利益，所以往往是限制自身權利的少，增加行政相對人義務的多；輕視程式性規定，忽視對行政相對人權益的保護。比如最典型的，我國《行政複議法》第14條的規定，賦予了國務院以最終裁決權，這實是國務院“不想當被告”的緣故！
還有，關於時效程式的規定，往往也不對等。對相對人規定有明確的時效，違反時效將會失去本可得到的權益，或受到行政處罰（如未在一定時限內交納稅費等）；而行政機關自己在外部行政法律關係中卻很少受到限制，只是在這幾年《行政處罰法》和《行政複議法》的立法中，才開始有這方面的規定。
4、行政程式的參與性弱，透明度低。
行政程式的參與性的強弱和透明度的高低，是行政程式民主化程度的重要體現。在我國，相當一部分行政程式缺乏民主性和參與性，沒有說明理由、聽證程式，甚至於當事人沒有申訴權。在實踐中，相對人為自己申辯的行為，常常被視為“不老實”而招致加重處罰（比如治安處罰中加罰的“態度款”）。
行政程式的透明度和行政程式的公開性、參與性以及行政機關接受監督的程度，都是成正比的。公開性、參與性強，透明度就高，行政機關接受監督的程度也就比較深；行政機關及其工作人員就不敢隨意違反已經公開的程式，也不敢隨意增加或減少已有的程式性規定。然而，我國現有的大多數行政程式都是行政機關自己制定的，透明度往往不高，相對人往往因不了解程式規則而要多跑很多的冤枉路！實踐中，有些行政執法人員利用不公開的程式規則刁難當事人的現象，確實不少見！現在時興的“行政首長接待日”、“現場辦公制度”，一定程度上已經說明了我們現在缺乏應有的程式規範和透明度！為什麼老百姓平時到政府機關跑了多少趟都辦不成的事，到了“行政首長接待日”或者“現場辦公”時就能辦成？這從另一個側面也反映了我們很多制度的“人治”特色，缺乏“法治”的程式要求！
5、責任制度不健全，缺乏對行政主體違法行為應承擔法律責任方面的規定，違反法定程式竟不會影響行政行為的效力。
在我國的行政程式立法中，往往缺乏對行政主體違法行政行為所應承擔法律責任方面的規定，這是一個很普遍的情況，立法位階越低，這種情況也越突出。行政主體若違反法定程式，竟不會實際影響行政行為的效力！因為，根據我國《行政訴訟法》第54條的規定，行政機關違反法定程式，人民法院可以撤銷具體行政行為；最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋[XX]8號）第54條卻規定：“人民法院以違反法定程式為由，判決撤銷被訴具體行政行為的，行政機關重新作出具體行政行為不受行政訴訟法第55條規定的限制。”這就是說，被告可以以同一事實和理由作出與被撤銷的具體行政行為完全相同的具體行政行為。也即單純的違反法定程式不會影響具體行政行為的實體內容的存在及其效力。這對於維護行政程式的權威是非常不利的！應該引起我國有關領導和立法部門的警覺！
（三）與行政救濟銜接的司法審查，範圍過窄，不能對行政行為實施有效的監督。
就司法審查概念本身而言，它是一種司法權對於立法權和行政權進行監督、制約的制度，其功能在於保障法律符合憲法，行政行為符合憲法和法律；在我國，司法審查特指司法權對行政權的監督。（6）目前，我國尚不存在違憲的審查機制，司法權對行政立法權也不存在審查和監督機制（儘管有學者認為，人民法院在行政訴訟活動中，對“規章”可以參照，也可以不參照，“這實質上是對抽象行政行為的間接審查”（7），但這種“審查”畢竟是“間接”的；另外，對“規章”屬不屬於行政立法權目前也有爭議）。
所以，我國的司法審查，只能是指“人民法院依法對具體行政行為的合法性進行審查的國家司法活動”。（8）其依據就是我國《行政訴訟法》第2條、第5條和第52條的規定。
目前我國的司法審查範圍（實際只能是人民法院的行政訴訟受案範圍）尚過窄，抽象行政行為和行政立法行為、內部行政行為、行政（最終）裁決行為等，尚排除在司法審查之外。這不適應我國民主、行政法治的發展要求，也不符合世界民主、法治的發展趨勢。從具體行政行為的審查來講，我國《行政訴訟法》第2條規定的是，公民、法人或者其他組織只要認為具體行政行為“侵犯其合法權益”的，都可以向法院起訴；但第11條第1款又作了例舉性規定，限定對八種侵犯“人身權、財產權”的具體行政行為不服，屬於人民法院的受理範圍。對於具體行政行為侵犯諸如勞動權、休息權、受教育權、集會遊行示威權等其他權利的，能不能向法院起訴呢？根據《行政訴訟法》第11條第2款規定的精神，這要取決於法律、法規是否有特別規定，這不利於對公民合法權益的保護。最高人民法院XX年新的司法解釋對行政訴訟的受案範圍又作了擴大的解釋，規定是“對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服”，不限於《行政訴訟法》規定的“具體行政行為”，也不限於“行政機關和行政機關工作人員”；並把原告的範圍擴大到與“具體行政行為有法律上利害關係”的公民、法人或者其他組織，（9）這雖然有違憲解釋的嫌疑，但確實是出於“好心”，有利於對公民、行政相對人的合法權益的保護。實際上，通過這個解釋，人民法院擴大受理了很多以前認為不能受理的行政案件。比如，以前認為消防部門對火災原因及事故責任的認定屬“鑑定結論”，是不可訴行為，而現在認為它屬於“行政確認行為”,法律上沒有明確排除或者禁止司法審查，是可訴行政行為，法院已受理了這方面的案件。（10）
（四）司法不獨立及司法腐敗。
正如前面所述，作為與行政救濟相銜接的司法審查制度，對於監督行政機關依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權益，起著非常重要的作用。所以，能否不偏不倚地進行公正司法，及時糾正行政違法行為，對行政程式法治建設至關重要。
要實現司法公正，首要的就是司法獨立，要求“司法機關應不偏不倚，以事實為根據並依據法律來裁決其所受理的案件，而不應有任何約束，也不應為任何直接或間接不當影響、慫恿、壓力、威脅或干涉左右，不論其來自何方或出於何種理由。”（11）司法獨立，從其實質上看，應該是法官的個人獨立；而我國目前還不能完全實現這一點。由於司法的行政化、地方化的普遍存在，加上案件的層層匯報、審批及審判委員會對“重大、疑難複雜案件”的最後定奪權，不免出現“審、判分離”、“外行管內行”的情況；儘管最高人民法院這幾年也努力進行了一定程度的改革，但收效並不太明顯。還有，法官整體素質不高，司法腐敗問題，都嚴重製約、影響著司法公正的實現。
（五）行政執法，“有法不依、執法不嚴、違法不究”。
在我國的行政執法實踐中，行政執法部門“有法不依、執法不嚴、違法不究”的現象普遍存在。突出表現在：
1、不按規定向當事人公開辦事程式。不少部門把行政程式視為其內部的工作手續，“法藏官府，威嚴莫測”，不對外公開；甚至有關公民或者組織要求查詢時，採取不理睬、不配合的態度。現在被稱道的“兩公開一監督”，其實不少都是在做表面文章，政府部門的宣傳欄倒是做了不少，要么空空如也，要么公布的都是無關緊要、或是“陳年爛穀子”的事情。
2、“法外解釋”、“法外立法”，普遍存在。
行政執法部門，對已有的法定程式往往隨意地進行解釋（多以“紅頭檔案”的形式出現），或者另外製定“補充規定”，擴大自己的權利。老百姓按法律程式往往辦不成事，或者要拖很長時間才能辦成（這要有足夠的耐性，有“磨破嘴”、跑斷腿的決心和毅力）；被逼無奈只好“拖關係、找熟人”，去摸清“官府”的“內部規定”，去找當權（簽批）的人。這勢必帶來行政執法的不公和腐敗。
3、不履行法定的送審、報批程式，關關設卡，各行其是，造成局部行政執法的嚴重混亂。比如，亂罰款，亂收費等。正像老百姓所說的，“管理就是收費”。
4、“執法不嚴”。對於有些很明顯、或者很嚴重的行政違法行為，只要關係找到，有關領導點頭，什麼程式都可以不要，“大事化小，小事化了”。
5、“違法不究”。這裡主要指行政執法部門而言。本身我國現有行政程式法對行政主體承擔行政違法責任的規定就比較少；但是現在依有關規定予以追究的，並不多見！確實是行政執法人員的素質都很高，都能公正執法嗎？非也！
三、實現我國行政程式法治的對策分析
針對前文所指出的問題和不足，筆者試做以下對策分析：
（一）實現由傳統觀念向現代法治觀念的轉變。
法律制度往往被視為一種文化現象。法制的建構和發展，以及社會法治狀態的實現，無不和一個國家、民族的傳統文化、傳統觀念有著密切的聯繫。要將西方的“自然正義”和“正當程式”等法治精神、理念，借鑑、納入中國的文化，畢竟有一個轉化和適應的過程。正像沃特森（a. watson）所概括的：“就像人的器官移植的情形一樣，一次成功的法律移植意味著一種規則或制度將要在它誕生的軀體之外的‘新軀體’由生長並成為新身體的一個部分。”（12）我們應該看到，“現行的中國行政法不是在中國自身文化環境中產生出來的，相反，它主要是一種按西方國家的模式移植過來的制度。”（13）比如，聽證程式的引進，就是一個很明顯的例證。行政程式法治在我國的實現，無異和這種法律文化的移植、轉化、適應和發展是分不開的。
我們要努力實現由傳統觀念向現代法治觀念的轉變。這有賴於全民法律素質的普遍提高，尤其是領導幹部和行政執法人員的執法、守法觀念，努力實現“管理行政”向“服務行政”、“命令行政”向“指導行政”、“長官意志”向“行政法治”的轉變。我國全民“四五”普法規劃提出的“兩個轉變、兩個提高”（14），正體現了這一點。普法固然重要，但嚴格的依法行政則更為重要；如果沒有嚴格的行政執法，那么帶來的惡果必然是民眾對政府、對法治喪失信心，勢必使我們在法治進程中已經取得的成績付之東流，我們所進行的法治建設也將前功盡棄！對此，******總理曾強調指出：“要做到依法治國、依法行政，關鍵是要依法治‘官’，一級管緊一級，嚴格要求，嚴厲執法，不講情面，不徇私情，樹立政府依法辦事的良好形象。我們的政府是人民的政府，政府工作人員是人民的公僕，依法保護人民生命、財產安全，為人民辦實事、辦好事，是我們的職責。各級領導特別是省部級領導幹部要切實負起責任，帶頭依法辦事，正確行使權力，不能濫用權力。同時，要加強對依法行政的領導，督促和支持本地方、本部門依法行政，使各級政府機關、每個政府工作人員都切實做到依法辦事。 ”（15）要做到這一點，還需要我們堅定依法治理的決心和紮實、持久的工作。
（二）進行統一的行政程式立法。
正如前文所分析的，目前，在我國進行統一的行政程式立法的確是當務之急。但是，“進行統一的行政程式立法”，並非就是要馬上（現在）就制定出一部統一的“行政程式法典”。人們對行政程式法治渴望的同時，對“行政程式法典”亦寄予熱切的希望，是可以理解的。行政程式立法是一項艱巨、複雜的系統工程。對行政程式法的立法思路，學界存在兩種觀點：一是先拿出一部統一的行政程式法典，就行政程式的基本原則及相應制度、違背行政程式的法律後果等作原則規定，然後再制定部門法；二是先進行單行的行政程式立法，然後再進行整合、完善，制定出一部統一的行政程式法典。目前，在學界幾乎前一種觀點有成為主流觀點的趨勢。但是，我們還是應該冷靜、慎重為妙！作為前一種觀點的代表、行政法學界的權威羅豪才教授，早在他1993年12月出版的《中國司法審查制度》一書中就認為“在現在的條件下制定統一的行政程式法典，條件是基本成熟的，從而是具有可能性的”（16）；可就在他近年發表的《現代行政法制的發展趨勢》一文中，則認為“將來在適當的時候可以考慮制定一部統一的行政程式法典”（17），看來，這種急切的心情在經過慎重的考慮之後已有所降溫。極力主張後一種觀點的章劍生教授主張：“行政程式立法的模式：近期單行法律，遠期統一法典。”（18）在去年舉行的“wto與中國行政法研討會”的“觀點綜述”也是這樣講的：“制定行政程式法典是一巨大工程，在此工程完成以前，分別就程式問題在單行法律，如行政處罰法、行政許可法、行政強制法（後兩者在制定）中作出規定十分必要。”（19）
可以看出，筆者是贊同後一種觀點的，但在進行單行的行政程式立法時，要有統一的立法規劃和步驟，分而不亂。筆者持此觀點的理由在於：
1、我國行政法治建設的時間還比較短，有關行政程式法的理論還不太成熟。從行政法治發達的西方國家來看，其制定行政程式法典先後都經歷了一個長達幾十年的準備期。而我國行政法制（治）的建設才只不過20年的時間，並且提出制定統一的行政程式法典，也不過有十來年的時間。從理論研究來看，前幾年，學者們都熱衷於“××論”的基礎理論研究（當然這是必要的），關注統一行政程式研究的並不多。章劍生教授所說則更為尖刻：“我們對行政程式法理論研究可以說是相當膚淺的，不用說一些基本概念至今仍未達成共識，有時甚至連問題所在也如墜五里雲霧之中。”（20）實際上，對行政程式法的基本原則、基本程式制度和立法模式等一些基本問題的認識還處於模糊、不一致的狀態之中。
2、對我國已有的行政程式立法成果，現在予以拋棄，實在可惜。比如，已有的《行政處罰法》儘管存在一些問題，但大家認為還是比較滿意的；《行政許可法》、《行政強制法》正在制定和起草；《行政徵收法》也在立法研究過程之中。
3、由單行到統一這種循序漸進的立法模式，已基本為大家所接受。剛才談到的已有的行政程式立法是這樣（也為立法機關所認可）；同時經過長時間爭論已基本確定下來的民法典的立法模式（先制定《契約法》、《婚姻法》、《物權法》等，然後進行修改、完善，將其分別作為《民法典》的一個“編”，最後再整合出一部《民法典》），可以作為旁證。
4、急於“偏大”、“好全”，或者迎合立法上的“首長工程”出台的“行政程式法典”，未必能適合我國行政法治的現狀，也未必就能取得好的效果。正如俗話所說“心急吃不了熱豆腐”。我們還是應該現實一點的好！
（三）深化司法改革，實現真正的司法獨立。
目前，我國的司法改革缺乏統一的協調和指揮，不可避免地出現頭疼醫頭、腳疼醫腳的短視和混亂，尤其是在涉及深層次體制問題上。因為司法改革的深入，必然涉及到政治、人事制度的改革，可謂“牽一髮而動全身”。我國已經加入了“wto”，wto規則和我國承諾，都要求司法機關“獨立於負責行政執法的機構”。“司法權只是一種判斷權，司法權的權威是依靠其超然、中立、理性和不偏不倚而建立的；司法的獨立性有賴於其判決的終局性；司法獨立意味著只服從法律和只對法律負責；法律解釋權是司法權的有機組成部分以及法官和法院的經濟來源要有保障等。”（21）關於如何深化司法改革，以實現真正的司法獨立，學者們進行了見仁見智的分析，也提出了很多的對策設計，但被當局領導和立法機關採納得不多。看來，在中國司法獨立的實現，不是一時一霎所能完成的，仍需要艱苦的追求和不懈的努力！
（四）擴大司法審查的範圍，實現對行政行為的有效監督。
對於我國目前司法審查範圍過窄問題，前文已作了較為詳盡的分析。我國《行政訴訟法》第12條把國家行為、抽象行政行為、內部行政行為和行政（最終）裁決行為都排除在司法審查的範圍之外。這四種行為中，對於“國家行為”，從各國的實踐看，通常由議會加以控制或者納入憲法審查的範圍而將其排除在司法審查之外（22），我們也可以將其排除在司法審查（或行政訴訟的受案範圍，在我國目前二者是一致的）之外；而其他三種行政行為，則都可以納入司法審查的範圍。世界上很多國家都將抽象行政行為作為司法審查的對象，這已成為行政法治發展的趨勢。在我國各個方面也都在呼籲修改行政訴訟法，將抽象行政行為納入訴訟軌道。（23）另外，這也是wto具體協定的要求，例如gats（服務貿易總協定）就要求成員國允許法院對中央和地方政府的抽象行政行為進行司法審查。行政（最終）裁決行為，同樣應接受司法審查。我國目前已按wto的要求修訂了專利法、商標法等，取消了行政終局決定，規定了行政訴訟；新制定的反傾銷、反補貼、貨物進出口、技術進出口以及其他有關商品貿易和服務貿易的行政法規，均規定了司法審查。對內部行政行為，比如行政機關對公務員的處分決定，如果缺乏司法救濟，也是不公平的（目前我國的人事仲裁決定，是終局決定，不能訴訟）。
（五）嚴肅行政執法。
鑒於前面所述行政執法中存在的“有法不依、執法不嚴、違法不究”的情況，我們必須嚴肅行政執法，做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”！“依法行政，就是各級國家行政機關必須依照法定許可權和程式履行職責，既不失職，也不越權，做到有權必有責，用權受監督，侵權要賠償。按法定的許可權、程式辦事，權責統一，公開透明，嚴格監督，就能有效地防止以權謀私、權錢交易、弄權枉法，人情、關係、金錢大於國法等權力‘尋租’現象發生，從源頭上預防腐敗的滋生。”“尤其要重視法定程式，切實樹立依法行政就是以程式行政，‘違反法定程式也是嚴重違法’的觀念。”（24）正如******總理所要求的：“要認真落實行政執法責任制。對有法不依、執法不嚴、失職瀆職，造成嚴重後果的，不僅要依照有關法律法規追究直接責任人的責任，而且要追究有關領導幹部的行政責任；構成玩忽職守罪或者其他罪的，還要依法追究刑事責任。”（25） 違法行政必須依法予以追究！
作者簡介：陳啟超（1965.1.——），男，漢族，九三學社社員，法律碩士，河南共同律師事務所主任、律師，系河南省法學會、中國法學會會員。
註：（1）見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社1999年版，第260頁。
（2）見文正邦主編：《法治政府建構論：依法行政理論與實踐研究》，法律出版社XX年版，第13—14頁。
（3）參見前引（1）姜明安主編書，第69頁。
（4）我國《憲法》第2條第3款規定：“人民依照法律的規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”第27條規定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。”
（5）參見江必新、周衛平：《行政程式法概論》，北京師範學院出版社1991年版，第44—47頁。
（6）羅豪才：《現代行政法制的發展趨勢》，於《中國法官》網；原載《國家行政學院學報》XX年第5期。
（7）羅豪才主編：《中國司法審查制度》，北京大學出版社1993年版，。
（8）前引羅豪才主編書，。
（9）參見最高人民法院《關於執行中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（法釋[XX]8號）第1條、第12條的規定。
（10）參見最高人民法院中國套用法研究所編：《人民法院案例選（第37輯）》，人民法院出版社XX年版，第347—354頁，登載“趙康蘭訴敘永縣公安消防大隊火災原因認定和火災事故責任認定案”的有關內容。
（11）見聯合國《關於司法機關獨立的基本原則》第2條的規定。
（12）alan watson , legal transplants：an approach to comparative law , (1974) ，scottish academic press , pp.27~30 . 轉引自楊寅著：《中國行政程式法治化：法理學與法文化的分析》，中國政法大學出版社XX年版，第19頁。
（13）楊寅著：《中國行政程式法治化：法理學與法文化的分析》，中國政法大學出版社XX年版，第19頁。
（14）這“兩個轉變、兩個提高”指的是：“實現由提高全民法律意識向提高全民法律素質的轉變，全面提高全體公民特別是各級領導的法律素質；實現由注重依靠行政手段管理向依靠法律手段的轉變，不斷提高全社會法治化管理水平。”岳宣義：《依法行政勢在必行》，載於《正義網》。
（15）據新華社北京6月6日電：“國務院總理******日前在中南海會見省部級依法行政專題研究班學員時強調，領導幹部要帶頭依法行政，加強監督管理，不斷提高服務水平。”載於XX年7月12日《人民法院報》。
（16）羅豪才主編：《中國司法審查制度》，北京大學出版社1993年版，第386頁。
（17）羅豪才：《現代行政法制的發展趨勢》，於《中國法官》網；原載《國家行政學院學報》XX年第5期。
（18）章劍生：《認真對待行政程式法典化》，載《行政法漫步網》，原載XX年6月9日《法制日報》第三版。
（19）薛剛凌、吳雷：《wto與中國行政法研討會綜述》，載於《中國法學》XX年第3期，第183頁。
（20）前引（18）章劍生文。
（21）前引（19）薛剛凌、吳雷文，第184頁。
（22）比如，法國早在1822年就確立了行政法院不監督政治行為的原則；美國1946年的《行政程式法》也明文排除了對這種行為的司法複審。
（23）比如，XX年3月3日的《法制日報》以整版的篇幅組織各方面的專家討論修改行政訴訟法，其中一個重要的建議，就是將抽象行政行為納入人民法院司法審查的範圍。而這一問題也是九屆人大五次會議上代表們提出的一個重要建議。參見劉松山：《違法行政規範性檔案之責任追究》，載於《法學研究》第24卷（XX年）第4期，第49頁注[35]。
（24）前引（14）岳宣義文。
（25）前引（15）新華社北京6月6日電文。
我國行政程式法治的現狀及對策分析