【內容摘要】法治和民主總是聯為一體的，就如專制與人治不可分割一樣。我們實行依法治國，是為了發展社會主義民主，保障人民民主，更好地實現"民治"。依法治國，即是變人治為法治，必須重在管權、重在治官。實行依法治國，關鍵在於執政黨建設。黨的領導是不能動搖的，但黨要善於領導，黨的執政方式要適時轉變。黨的執政方式的轉變過程，即是由人治向法治轉變的過程。
自從中央提出依法治國方略以來，得到了各級黨政機關和廣大民眾的熱烈擁護和支持。有關依法治國的宣傳報導和理論研討日見增多，各級、各方面領導者也紛紛發表講話，有的地方還做出了依法治省或治市的決定。這當然是很好的事。說明我們國家在黨的領導下正在堅定不移地走向法治，說明依法治國符合時代進步潮流，深得民心，不可逆轉。在當前宣傳和實施依法治國方略過程中，有一些重要問題還須進一步加強學習和研究，以不斷提高我們、特別是各級領導者的認識，把這項關係到黨、國家和人民命運的事情做得好些、更好些。
一、依法治國與發展民主
我們一些地方領導同志在談到依法治省、治市、治縣的時候，很少涉及民主，很少研究在本地區如何發展和擴大民主，他們感興趣的往往是"治事"本身，而不太關心或不太明確由誰來治事這一根本問題。應該說，這是依法治國問題上的一個認識誤區，應引起重視並加以糾正。
依法治國淵於近代以來的法治思想。從歷史上看，法治的基本思想是天賦人權和人民主權以及一系列與此相聯繫、相融通的自由、民主理念和原則。近代以來的法治均以民主為基礎和基本價值內涵。這是同以往任何形式的法制的根本區別。完全可以這樣說，沒有民主思想以及一系列貫徹民主的制度和原則，就根本談不上什麼法治。
法治與民主總是聯為一體的，就如專制與人治不可分割一樣。資產階級最早將民主與法治聯結在一起，他們以民主為旗幟，以法治為武器，反對封建主義的專制與人治。資產階級思想家認為，實行法治的國家，即是民主之國;真正的民主國家，都是實行法治的。盧梭說過："凡是實行法治的國家--無論它的行政形式如何--我就稱之為共和國;一切合法的政府都是共和制的。"[1](p51)資產階級以他們的民主理論和法治思想為指導，走上了一條體現文明與進步的依法治國道路。伴隨著資本主義的法治進程，以議會制度、選舉制度、政黨制度為主要內容的民主制度，以及與此相適應的一整套民主機制，日益建立和完善起來，從而為資產階級的依法治國奠定了堅實的基礎。雖然資本主義國家的依法治國受其階級局限性的影響，不可能實現真正的、全面的法治，但在資本主義範圍內已達到了相當完善的程度。
我國是人民民主的社會主義國家，是人民民眾真正能夠當家作主的國家。我們現在倡導法治，實行依法治國，為的是什麼?為的是發展社會主義民主，保障人民民主，更好地實現"民治"，即由廣大人民民眾真正當家作主，治理國家和社會。這是我們實行依法治國的根本出發點和著眼點。xx同志在黨的xx大報告中講的十分明確："依法治國，就是廣大人民民眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化"。
人民當家作主不是漂亮的口號，也不能停留在一般的邏輯論證上，它必須付諸民主實踐，並依靠相應的法律制度提供切實保證。我國五十年的實踐證明，實現人民民主，靠人治沒有希望，只有搞法治才有光明前途。應當承認，在過去的幾十年里，人民民眾在理論原則上被賦予國家主人的最高民主權力，而實際上管理國家和社會的權力過分集中於少數領導者個人，以致在人民當家作主與人民實際感受到的民主之間有著較大的距離，形成強烈的反差。造成這種狀況的主要原因，就在於我們長期忽視民主法制建設，沒有適時提出和實行依法治國方略。改變民主的理論原則與實際情況相脫節的矛盾，使廣大人民民眾真正享有並切實感受到主人翁的民主權利，是我國社會主義民主政治建設中必須解決好的一個根本問題。解決這一問題，只有靠法治，實行依法治國。
法治離不開民主，依法治國要依靠完善的民主制度。我國在走向法治，實行依法治國的過程中，最重要、最緊迫的任務之一，是健全和完善各項民主制度。因為發展社會主義民主，制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。黨的xx大把"健全民主制度"作為當前和今後一段時間政治體制改革的首要任務。健全民主制度，要從兩個不同而又相互關聯的層面上同時展開，即既要堅持和完善各項基本政治制度，又要不斷發展和擴大基層民主。人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度等，是我國最重要的基本政治制度。堅持和完善這些基本政治制度，決定著我們國家的性質和發展方向，是實行依法治國的重要前提和根本保證。在基本政治制度方面，當前最需要加強一些具體制度以及運作機制、操作程式等方面的建設，保證這些基本政治制度得到切實有效的貫徹，充分發揮它們應有的作用。在堅持和完善基本政治制度的同時，要大力擴大和推進基層民主，保證人民民眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情。這是社會主義民主最廣泛的實踐，是實行依法治國的極為重要的基礎性工作。人民民眾是最講實際的，當他們真正能夠依法享有各種權利和自由，他們的合法權益得到切實維護的時候，依法治國才具有實際意義，並由此獲得最廣泛、最強大的動力而能不斷向前發展。
社會主義法治的進步性及其生命力，就在於它始終是以社會主義民主為基礎，以實現人民民主為目標，以不斷推進社會主義民主的制度化、法律化為根本內容。我們實行依法治國，所依之法，只能是民主之法，人民之法;所治之國，也只能是民主之國，人民當家作主之國。判斷是真的依法治國還是假的依法治國，衡量依法治國達到什麼程度，主要是看社會主義民主的發展狀況。因此，作為依法治國的領導者和推進者的各級黨政機關及其領導人，要牢固確立民主與法治相統一的思想觀念，要堅定不移地把發展和保障人民民主作為依法治國的目標和內容，在實行依法治國的全過程和各個環節，都要抓住發展和保障人民民主這個根本。惟有這樣，我們才能朝著依法治國的正確道路大踏步向前邁進。
二、依法治國與依法治官
有人說，依法治國，既要治官，又要治民，兩者同等重要。此說似乎很全面，但嚴格講是不確切的。不錯，作為社會成員的官與民，既是依法治國的主體，同時也是依法管理的對象。全體公民，包括做官的和普通百姓，都應該遵守國家法律，都必須用法律來約束自己的行為，誰違法了都得受到法律的制裁。如果從這個意義上講治官、治民的話，那么這兩者是完全統一的，統一於法律面前人人平等，當然也不存在哪個重要哪個次要的問題。我們強調依法治國要重在治官，是從官員在國家管理中的特殊地位和重要作用而言的。明確這一點，強調依法治官的重要性，對推進依法治國有著十分重要的意義。
實際上，治民是相對於民治而言的。對於資產階級來說，實行依法治國，本質上是為了治民。雖然他們也講民主，也說民治，但實質上是為了更好、更有效地治民，以維護和鞏固其統治地位。社會主義國家是人民的國家，實行依法治國的本質內容不該是治民，而應是民治。我們實行依法治國的根本出發點，決不是藉助國家法律去治理人民，而是讓人民依法當家作主、治理國家與社會。民治與治民，兩字顛倒，體現了兩種根本不同的治國思想和治國目標。我們所要選擇的，只能是前者，而不可是後者。
實行依法治國，應該明確重在管權，重在治官。其道理並不複雜、深奧。眾所周知，國家權力具有雙重性質、兩種作用：一方面，國家權力是國家生活和國家管理所不可缺少的力量，沒有這種力量的支撐，國家大廈將頃刻崩潰，社會將處於無序的混亂狀態，經濟與社會的發展因失去強大的推動力量而發生停滯、倒退。因此，國家權力是必需的，是十分重要的，掌握和運用國家權力，是一切統治階級的命根子和法寶。另一方面，國家權力又是一種凌駕於社會之上、不受社會約束的力量，具有極大的誘惑力和腐蝕性。愛好權力，追逐權力並最終獲取權力，是人類的一種天然本性，而當權力一旦失去必要的制約與控制，就有可能把擁有權力的當官者拖向罪惡的深淵而難以自拔，這些人就會做出種種破壞法紀、禍國殃民的事情來。從這個意義上說，權力又是一種十分可怕的東西，一旦失控，就有可能成為一種損害社會和民眾利益的無法無天的魔力。結論十分清楚：社會需要權力;但權力必須受到控制;權力一旦被濫用，則禍害無窮。
"人治"即是少數當官者說了算，他們擁有事實上不受制約的權力，因此就有可能發生權力失控、權力腐敗的現象。我們現在實行依法治國，即是變人治為法治。在法治社會裡，不僅要求公民守法，更要求政府和各級官員守法，其權力和行為必須受到憲法和法律的嚴格限制。通過一定的法律和制度，對政府及其官員的權力進行有效控制，是法治社會的一個重要標誌。正是在這個意義上，我們說依法治國的重點是"治權"和"治官"。"治權"，就是把各級國家機關的權力限制在法律規定的範圍內，用法律規範它，用法律制約它，防止權力被濫用。"治官"，就是把各級官員的權力控制在法律許可的界限內，不得以權代法，不得以權謀私，督促他們依法用權，為人民用好權。
在民主國家，各級官員都是在一定的民主制度下，經過一定的辦法和程式而產生的;法律賦予他們一定的權力，具體行使著管理國家事務和社會事務的職能。這支隊伍的素質及其行使職權的狀況，對國家各方面事業的發展起著關鍵性作用。官員代表著國家的聲譽、政府的形象，並在一定程度上決定著國家的命運。這便是官同民的最大區別。如果一部分官員違反法律，濫用權力，以權謀私，胡作非為，那對整個國家和社會的發展所造成的危害，遠比一般公民的違法行為要大得多。從這個角度分析，也能說明，"治官"要比"治民"重要得多。
從當前我國實際情況來看，實行依法治國的最大困難和障礙在哪裡?是人民民眾的民主法制觀念淡薄嗎?是法律制度不健全嗎?公眾的民主法制觀念亟待提高，法律制度更需進一步完善，這是推進依法治國的重要條件和保障。但我認為，實行依法治國的最大困難和障礙不在這裡，而在於權力過分集中而又缺乏有效監控機制所造成的權力失控和權力腐敗。歷史上的腐敗現象，危害最烈的是吏治腐敗。當今中國的腐敗問題，影響最大、危害最深的也是一些利慾薰心、寡廉鮮恥、濫用權力、貪贓枉法的貪官污吏。這種人雖為少數，但對黨的事業、社會主義事業危害極大，是推進依法治國的最大障礙。由此也能證明，實行依法治國，重點要抓治權、治官，關鍵在於繼續推進政治體制改革。沒有一個合理分工又能得到有效制約、控制的權力結構，沒有一個能夠有效防止官員濫用權力的監控機制，就難以遏制腐敗現象的滋生蔓延，依法治國也就很難取得實質性進展。
三、依法治國與執政黨建設
科學社會主義實踐反覆證明，社會主義事業的成敗得失，關鍵取決於作為執政黨的工人階級政黨自身的建設。黨的xx大明確指出："高舉鄧小平理論偉大旗幟，實現這次大會確定的任務，把我們的事業全面推向二十一世紀，關鍵在於堅持、加強和改善黨的領導，進一步把黨建設好。"
在依法治國問題上，關鍵同樣在於執政黨的建設。在改革開放和現代化建設的條件下，如何鞏固中國共產黨的執政黨地位，如何切實加強和改善黨的領導，如何提高黨的執政水平，是擺在全黨面前的一個新的十分艱巨的任務。說其新，是因為解決這項任務要有新的思路、新的舉措，也要進行制度創新，在黨的執政方式上要進行深刻的變革。強調其艱巨性，
是因為我們黨在實施依法治國方略、轉變執政方式等方面還缺乏經驗，所碰到的困難和矛盾肯定不少，每前進一步可能都得付出十二分力氣。這方面所要做的事確實很多、很繁重。其中，在我們黨內，在各級領導幹部中，加強學習、轉變觀念、端正認識、統一思想，可能是目前最值得重視和認真做好的一件工作。
以黨治國還是依法治國，這是兩條完全不同的治國方針。以黨治國，就是以黨代政，以黨代法，政黨利益高於民眾利益，政黨意志高於國家法律，政黨權力高於一切，政黨機構包辦一切。過去國民黨搞的就是這一套。鄧小平同志曾就此情況尖銳指出：我們共產黨絕不能像國民黨那樣搞"以黨治國"，因為那是"麻痹黨、腐化黨、破壞黨，使黨脫離民眾的最有效的辦法"。[2](p10)又是鄧小平同志，根據建國二十多年，特別是"文化大革命"的經驗教訓，最先察覺了我們黨在領導制度和執政方式上的一些弊端，並明確提出了解決這個問題的根本辦法--加強民主法制建設，實行黨政分開，走依法治國的道路。按照鄧小平同志的思想，xx同志在1989年9月26 日中外記者招待會上鄭重宣布："我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針"。
遵循法治方針，實行依法治國，標誌著我們黨在執政方式上的深刻變化和重大發展。按照這一新的治國方略，共產黨的執政地位和領導作用是不可動搖、不可移易的，這是保證國家能夠沿著社會主義方向前進，各項方針、政策能夠符合全體人民利益和意志的根本條件。但執政黨的執政方式必須按照現代法治思想和本國國情做出重大調整和轉變。從領導內容看，黨的領導主要體現為政治領導，即政治原則、政治方向和重大決策的領導以及向國家機關推薦重要幹部人選。黨對國家事務實行領導的基本方式，是把黨的主張，把黨的基本理論、路線和方針政策經過法定程式上升為國家意志，變為國家法律，並帶頭自覺遵守這些法律，領導廣大人民民眾依法辦事，保證國家各項工作都依法進行。這就要求黨不能把自己放在法律之外或法律之上，黨領導國家事務的活動必須限制在憲法和法律範圍之內。
黨的依法治國的執政方式，是把黨的領導同法律權威統一起來了，使黨的領導真正獲得了法律的權威形式，黨的政治權威發展為法理性權威，從而在法治層面上堅持、加強和改善了黨的領導，使共產黨的執政黨地位更加鞏固。正如黨的xx大報告所指出的那樣："依法治國把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。"
我們一些黨的領導同志，對過去的領導方式比較熟悉、比較習慣，以為一切由黨組織直接指揮才算體現黨的領導，只有"一元化"、大包大攬才是加強黨的領導。事實證明，這種領導方式極易造成權力過分集中，並使黨組織國家化、行政化，既削弱了國家政權管理機構的功能，又嚴重損害了執政黨的自身建設。正是針對這種情況，鄧小平同志反覆強調，政治體制改革的內容，"首先是黨政要分開，解決黨如何善於領導的問題"。[3](p177)鄧小平同志還指出："要通過改革， 處理好法治和人治的關係，處理好黨和政府的關係。黨的領導是不能動搖的，但黨要善於領導，黨政需要分開，這個問題要提上議事日程。"[3](p177)
執政黨執政方式的轉變過程，即是由人治向法治轉變的過程，這無疑是一個十分複雜而又有一定風險的難題。從80年代初鄧小平同志提出這個問題，到90年代中期xx同志明確指出要"實行和堅持依法治國"，再到黨的xx大把依法治國確定為"黨領導人民治理國家的基本方略"，作為建設有中國特色的社會主義政治的重要內容。這表明我們黨已經將這項歷史性任務提到重要議事日程，我們國家正在黨的領導下走向法治。伴隨著社會主義法治進程，黨的執政方式必然會發生深刻的變化;而黨的執政方式的適時調整和變革，又必定能大大加快建設社會主義法治國家的歷史性進程。
逐步實現黨的執政方式的轉變，"還是要靠法制，搞法制靠得住些"。[3](p379)在實行依法治國過程中，要制定有關法律和制度， 保證黨的執政方式適時轉變。比如，應儘快考慮制定黨政關係法，把黨與國家機關的不同職能與活動方式，把黨同國家權力機關、行政機關、司法機關的相互關係，把黨在憲法和法律範圍內活動的具體原則與方式，以及如何保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用等方面的內容，以法律形式確定下來，並堅決貫徹執行，使之不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。
在鄧小平理論的指導和鼓舞下，我們黨有勇氣提出依法治國這一新的治國方略，也完全有能力領導廣大人民民眾逐步實現這一偉大目標。一個朝氣蓬勃、充滿生機的社會主義法治國家，將為新世紀增添無限光彩。