關鍵字：村民選舉 村民自治 國家與社會 互動 民主與民主性 犓謂制度的民主性簡而言之就是人們在某種制度裡面能夠得到與能行使的民主權利的量與質的狀況。如果從制度變遷與發展的角度來看，作為一種制度，村民選舉與自治制度中的民主性有一個逐步顯現的過程，放到時空坐標來看，其民主成份就是從無到有、從少到多、從形式到實質、從動員型向競爭型的轉變過程(不妨這樣設定：橫坐標為時間，縱坐標為量如多少和質如形式與實質)。中國鄉村所實行的村民選舉與自治制度中的民主性是國家、地方政府與村民三方相互作用的結果。 目前國內外對村民選舉與自治制度有各種各樣的評價，有人譽之為“偉大的創舉”、“ 農村改革的三項偉大成就之一”①，而另一些學者則持相當的低調甚至否定性的評價②，說法極為不一。如果我們將村民選舉與自治制度的民主意義放置於過程中進行認識，那么，有些方面人們就容易達成共識，其中有些爭論恐怕就不一定存在了，有些疑慮是可以消除的，另一方面村民自治運作過程中所實際出現與存在的問題如自治中的“行政化”傾向，就容易得到理解。本文旨在考察村民選舉與自治制度中的民主性生長與發展的過程，並對這個過程本身從國家與社會互動關係的角度作出解釋。 一、兩個非預期的結果：民主性與經濟功能 我們今天講村民選舉與自治制度的民主意義與村委會的經濟職能的突出是這種制度的兩個非預期的結果，它們並非制度設計者的本意，也非他們當初所能夠料想得到的。 在某種意義上說，民主是實施村民選舉與自治制度過程中的副產品。安徽鳳陽小崗村農民以冒坐牢之風險，偷偷地將生產隊的土地分配到農戶，就是這個舉動引發出一場極有深遠意義的農村改革進而使整箇中國踏上改革開放這條不迴路。但是，小崗村農民當初分田到戶後來被稱之為“家庭承包聯產責任制”之舉措只不過是為了活命不得已而為之，他們不會想到他們的做法啟動了中國改革，對於中國社會有著如此深遠的意義與作用，被學者們譽為農村改革的三大偉大成就之一(另兩個就是村民自治與鄉鎮企業)。如同安徽農民一樣，1980年2月在廣西宜山縣三岔公社冷水等村所出現的中國第一批村民委員會組織，是一群農民自發行為的一種結果，那些老實安份的農民根本沒有想到過他們的行為是一種後被人們譽之為“偉大創造”，開啟了中國農村民主化之路，也不可能抱著這樣“崇高”的理想與偉大的目標成立村民委員會。事實上，當初農村土地分配到農戶之後，原來的大隊與生產小隊這兩級管理組織不少地方已經處於癱瘓狀態，如此一來村裡的“公共事務”也就無人過問，無人管理。當初宜山一帶農村社會治安問題相當嚴重，出於社會秩序與自我管理的需要，冷水村等村民自發組織成立村委會並選舉產生村幹部。而作為制度的設計者與推動者，中央政府與高層領導人最初也不是出於推進農村民主化，為了在農村實行民主這樣的目的設計出村民自治制度的。當時的全國人大副委員長彭真聞之廣西出現村委會之事，顯示出極大的興趣並馬上指示民政部派員前往調查。原因在於八十年代初，不少地方的基層組織處於癱瘓狀態，尤其人民公社體制廢除後農村公共組織與公共權力出現“真空”，這樣國家就面臨著設計與選擇新的制度，以維繫對廣大農村的治理這樣的情況。兩年後的1982年12月，彭真的主持下將村民委員會寫進修改後的《中華人民共和國憲法》，正式確定了村民委員會作為農村基層的民眾性自治組織的法律地位。村民選舉與自治制度中的民主意義是後來逐漸地顯現出來，並得以一步一步地鞏固，但這並非是制度設計者與推動者的初衷。事實上，制度的非預期性之結果是社會中常見的現象。 同樣地，村委會功能中經濟職責之突出也是一個非預期的結果，當然這也有一個過程。如果只有城市而沒有農村的現代化，那么中國的現代化不能說成功的。如何發展農村經濟就成為政府的主要關注事項。 事實上，經濟為中心也成為了基層政府行為的最主要的取向。但是，國家、政府需要動員社會各種資源與力量來發展農村的經濟，政府逐步地認識到讓村委會帶動村民搞好村里經濟的重要性，並逐漸地認識到並強化了村民委員會的經濟職能。作為村委會成員尤其是村主任，現在不斷強化他(她)發展本村經濟所承擔的角色，而換屆選舉時候選人在競選時通常都在發展經濟方面大做文章，這足以表明經濟功能對於村委會的重要性。它似乎壓倒民主權利這一面，也就是說在現實的村民自治制度運行過程中，村民委員會的經濟性之份量比民主性要顯得重些。這當然同村民在發展農村經濟過程中對村幹部所寄與的期望有很大的關聯。但是需要指出的是，村民所希望的是一個經過民主選舉產生出來並可以監督的能夠帶領大家致富的村委會，而不要不講民主不受監督與制約的富人政治，也不要無能的“老好人”政治。 本文重點放在分析前一個非預期性的結果。 二、村民選舉和自治制度 的歷程與民主性的生長、發展 村民自治是中國農民自發創造的產物，而作為一種制度，村民自治是國家設計並推行的，它的確是“在總結農民民眾的實踐經驗的基礎上，提出了在廣大農村推行村民自治的主張，並通過全國人大制定了《村委會組織法(試行)》”，但是其設計的初衷並非出於“用法律來保障農民的民主權利”這樣的目的。上面已提到的彭真對廣西所出現的村民委員會發生的濃厚的興趣並指示民政部派員前往調查，這件事當中或許包含著彭真本人想在農村推行民主、給予中國農民一定的民主權利這樣的一絲動機，但是，可以肯定的是彭真與村民自治制度的設計者其初衷主要不是為了民主，更主要的是出於為了填補因人民公社廢除以後所出現的鄉村公共組織與權力的“真空”計，即國家政權組織要調整國家與農民的關係，重新設計對鄉村的控制方式，也就是說建立新的控制鄉村體系。這一點從當初對村民自治制度所展開激烈爭論的焦點我們不難看出。 最初的爭議之焦點集中於三個主要方面的問題：一是自治制度實行後會不會削弱中國共產黨在農村的領導地位；二是鄉鎮政府如何治理農村，上級的行政性事務如何落實，即國家政策能否有效地加以貫徹；三是村民選舉所產生出來的村委會能否控制得了村裡的事務。至於農民日常生活中的事務、民主化如村民控制村裡的決策、公共事務的職責等沒有什麼涉及。總之爭論的重
點不是農民的民主權利如何實現的問題。我們可以推測當初這些精英們在爭論時，大概不會想到中國民主化從鄉村開始，因為在精英們的觀念中，中國農民素質低而農村又落後，他們設計村民自治時不可能想到後來人們所看到以及後來事實上發展出來的民主的意義。這裡我們不妨再提出這樣的問題：為什麼不在城市而在廣大的農村先實行民主？按照有關理論分析，民主與經濟發展、民主與政治文化具有很大的相關性。中國農村落後而農民素質又低，並且深受傳統政治文化的影響，中國民主似乎不應該在鄉村里先進行，但是，中國民主之路恰恰開啟於農村。事實上要回答這個問題，其中一個因素我們應該明確的，那就是我們現在所指稱的村民自治中的民主性是逐漸發展起來的，最初設計者推行村民自治制度的動機在於要解決村級組織癱瘓與公共權威缺失的問題，而不是民主權利。因此，可以這樣回答上面所提出的問題：之所以首先在農村而不是城市實行民主，回答是村民自治制度實施首先不是為了農民的民主權利，農村的民主是後來一步一步發展出來，而當農村民主被國內外高度稱讚時，城市在這方面卻依然進展緩慢。這就是問題本身之弔詭。從廣西最早出現村委會到1982年《中華人民共和國憲法》確立村委會的法律地位，再到1987年通過的還屬於試行的《村委會組織法》，直到1998年11月才將《村民委員會組織法》中的“試行”字樣去掉，歷時多年，這在中國立法史上是不多見的。這一立法史本身表明了我們對於在農村實行民主的懷疑與它的艱難性，由此也可以看出推行村民選舉與自治制度其最初的民主意義是不明顯的或者說不清楚的，或不是主要的。另一方面，當時高層領導人對於農村工作的關注重點在農村的經濟體制改革與農業的恢復與發展方面。指出上面這些情況，並不會降低與妨礙我們對於這種制度設計其民主意義的評價。我們應該將設計時的初衷與客觀上這種制度設計推動著中國鄉村民主化的發展加以區分開來。 從村民自治制度的有關法律、法規與檔案等來看，有關條文中的“四個自我”說發展為“四個民主”說，頗能反映出村民自治制度中民主性發展之過程。從時空坐標來看，初期到現在村民自治制度中的民主性的確經歷了一個從無到有、從少到多、從形式到實質、從動員型到競爭型的變化過程，也就是其民主性逐漸在提升。1982年《中華人民共和國憲法》確立了村委會的法律地位這為以後其生長出民主提供了法律的根據與基礎。1983年民政部代為中央起草中發(1983)35號檔案，即《中共中央、xx關於實行政社分開、建立鄉政府的通知》，這個檔案要求各地建立村委會組織。1984年8月，民政部開始起草《村民委員會組織條例》，到1986年1月，部長崔乃夫簽發並以民政部黨組的名義將該《條例》及有關說明上報到中央政法委。1986年9月26日的《中共中央、xx關於加強農村基層政權建設工作的通知》中已較為明確地以“四個自我”來定性村民委員會組織：“村(居)民委員會要進一步完善村規民約，大力開展創建文明村、評五好家庭等活動，發動廣大村(居)民積極參加社會生活的民主管理，以進一步發揮民眾自治組織的自我教育、自我管理、自我建設、自我服務的作用”。1987年3月16日，六屆人大常委會第20次會議討論了《村民委員會組織條例》並建議提請六屆全國人大五次會議審議。大概就在這第20次會議上，彭真對於村民自治的民主意義有了一個新的認識。他認為村民選舉與自治是“發展社會主義民主的一項重要的基礎工作”。③這一講話反映出高層對於村民自治制度中的民主意義的覺察與推進的打算。1987年3月25日彭沖副委員長建議將《條例》改為《中華人民共和國村民委員會組織法》。1987年11月24日《村民委員會組織法》獲得六屆人大常委會第23次會議通過。 1989年，民政部組織召開了3次村民自治的理論討論會。但是，對於村民選舉與自治制度的懷疑與爭論、反對依然不絕。於是，中央組織部會同民政部等有關部門聯合於1990年8月在山東省萊西召開了全國村級組織建設工作座談會，該會所形成的檔案要求不要再對《村民委員會組織法》進行爭論，而是應該去實施。這樣民政部於同年的9月發出“關於在全國農村開展村民自治示範活動的通知”，於是村民選舉在全國普遍開展起來。④到了1998年11月經過修訂後所通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定又進一步了，是村民自治制度民主性又一次提升在法律上的確認與表現：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層民眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。這樣法律上就確定了“四個民主”說。從“四個自我”到“四個民主”，反映出村民選舉與自治制度所走過的歷程，透過時空坐標(從廣西最早產生村委會算起至今有20年的歷史了)，我們可以明了村民自治制度民主性的生長與逐漸發展之過程。 下面以村民選舉與自治制度中候選人的提名方式的變化來進一步說明，其民主性有一個生長與發展之過程。確定候選人的過程恐怕是選舉工作中最為重要的一個過程，選舉中的民主與不民主、民主程度有多大同候選人的提名方式有很大的關係。1987年全國人大所通過的《村民委員會組織法》(試行)對於候選人的提名方式沒有作具體的規定，只是在第九條中作了較為原則性的規定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生”。顯然這種規定表明當初民主是非常有限而不具體的，不過省一級的實施辦法其民主性成份就多了一些。民政部曾經對全國各地的候選人的提名方式作過調查並歸納出四種主要類型：村民(選民)直接提名(這又分為選民個人獨立提名、選～合提名、村民小組提名與毛遂自薦等四種形式)、村民(選民)間接提名(這又分兩種：村民代表會議提名與戶派代表提名)、組織提名(這又分為村選舉領導小組提名、村黨支部提名、鄉鎮政提名等三種形式)和混合提名(這主要分為村民提名和黨支部提名相結合、村民小組、村黨支部和鄉鎮政府三種提名方式並用、村民代表、村民小組長、黨員和村幹部召開聯席會議提名候選人等幾種形式)。民政部在1993年時認為村級候選人提名的方式，最合適的辦法是，候選人自我推薦與村民推薦相結合。這種建議自然比試行的《村委會組織法》要前進一些，但是仍然有限，而吉林省梨樹縣農民的“海選”又將民政部的所謂“最合適的辦法”甩到後面了。⑤1998年所頒