隨著社會主義市場經濟的逐步建立，工商部門監管市場的任務不斷加重，特別是我國入世後，對工商行政管理執法的要求不斷提高。近年來，全國工商體制改革成果卓著，工商行政管理執法也以此為契機，取得了較大幅度的發展，但通過我科對經檢大隊和各工商所的調研，從當前的實踐情況來看，工商執法辦案工作仍然存在著諸多的矛盾和問題、面臨著嚴峻的挑戰。 一、執法環境難題突出 1.地方行政干預依然存在。工商行政體制改革後，省以下工商機關雖然實現了垂直領導，但工商行政執法往往沖不破人情網、跳不出地方保護主義的怪圈。職能部門與地方政府因其所處的位置不同，擔負責任不同，這就決定了思維方式、目標定位、工作方法等方面的差異，加之一些市場經營者與地方政府關係好，從而導致某些地方領導將行政執法與經濟發展軟環境對立起來，要求工商部門對納稅大戶和骨幹企業不能查、行政壁壘不能動。 2.執法管轄交叉、錯位。工商部門與許多專職執法機構，如質監、衛生、商檢等部門職能重疊，執法範圍模糊不清，常常出現某些領域的交叉執法、重複執法或監管的盲區和空白地帶。 3.執法手段匱乏，強制性行政措施難於實施。過去某些工商法規中規定的“強行劃撥權”、“物品扣留”等強制措施，現在已全部或者部分地退出執法程式，這就使工商執法的權威和力度受到了嚴峻的挑戰。 二、執法水平良莠不齊，部分執法人員素質偏低 許多執法人員以前從事的是個體專管工作，從來沒有查處過案件，這就導致他們不熟悉法律、法規，不懂得執法程式、執法技巧及有關查帳、取證等專業知識，因此，這一部分人在辦案過程中往往問題不斷。 （一）重罰輕糾 實踐中，一些辦案機構在辦案時，只注重對當事人罰款，而對違法行為可能產生的嚴重後果及如何採取有效措施去糾正重視程度還不夠，這在執法中就走進了“重罰輕糾”的誤區。這一現象的表現形式有1.只罰不糾。即對市場上銷售假冒偽劣商品的行為只罰款，對已售出的存在嚴重隱患的產品不認真追查；2.罰款放行。對查獲的不合格產品或國家規定的違禁物品，違反法律、法規的規定，採取罰款放行的錯誤做法。3.只打不追。只對查到的問題進行處理，而對表面現象背後的隱患問題不注意追查。4.手段單一。部分執法人員對行政法律規定的處罰與教育相結合的原則不領會，處罰決定書的處罰條款往往只有罰款一項，不會運用警告、通報批評、限期改正、責令停業整頓等措施，致使某些違法人員誤認為執法機關只要罰款，不管糾正。綜觀這些執法誤區，究其原由，可歸納為以下幾點： 一是少數辦案單位和執法人員思想偏差，存在一切向“錢”看的傾向，對已經流向市場、存在隱患的涉案物品的危害性認識不足，而且存在怕麻煩、怕費事、怕人情、怕出錯的消極畏難情緒，認為差不多就可以了，沒有必要深究不放。 二是綜合執法手段不強，工商執法依據不足。在眾多工商執法法規中，有執法力度和強制措施的甚少，而且可操作性不強，這就導致行政執法依據不足，手段不硬，難以達到理想的執法效果。 三是部分執法機關內部管理和考核存在偏差，將罰沒款數與工作業績和獎懲掛鈎，從而導致辦案人員片面追求罰款數量、忽視辦案質量。 （二）重實體、輕程式 長期以來，有部分執法人員憑經驗辦事，採取經驗主義，認為程式問題是工作上的步驟和方法的問題，只要實體上合法，程式上無所謂；還有的人認為，即使程式錯了，也不影響案件的定性和處罰。但是許多行政處罰案件被訴到人民法院之後，不是因為實體問題，往往是因為程式不合法而被撤銷，因此，程式合法絕對不能丟。這些輕程式的人員在工作中常有以下表現： 1.隨意簡化程式。一是將一般程式案件作簡易程式案件處理。簡易程式只適用於罰款和警告兩類，而且罰款的幅度法律也有明確規定，但在執法實踐中，有的執法人員將沒收財物、停業整頓的案件作為簡易程式案件，有的將罰款幾千元的案件也以簡易程式處理，一味圖簡單省事。二是任意簡化某個程式中的某些環節。程式是一個連續性的過程 ，一環緊扣另一環，如果簡化這些環節就會構成程式違法，一旦被起訴到法院，這樣的行政處罰將不堪一擊。三是隨意簡化法定程式中的某些手續，如在簡易程式案件中，有的執法人員往往就只給當事人開一張處罰決定書，省略了亮證、告知等。 2.有意規避法定程式。一是對行政處罰案件進行變通處理來規避法定程式。一些被處罰的當事人為了自身利益和聲譽，要求工商部門不要下處罰決定，自己以變通的方法交罰沒款，如交贊助費或交管理費等，這樣既可以將不計入成本的罰款變為計入成本的各項費用逃避稅收，又可以抓住工商部門的把柄，牽制工商部門以後對自己的查處。二是執法人員主動與當事人協商來規避法律。由於目前執法環境不好，來自社會各方面的壓力很大，一些執法人員為了儘快結案、息事寧人，就主動和當事人協商行政處罰的種類和幅度，只要談妥，就憑當事人的認識材料處罰。但這種行政處罰只要當事人提起複議或訴訟，工商部門將必敗無疑。 3.故意違反法定程式。這些程式包括迴避程式、調查程式、告知程式、時效程式等。有利害關係的不迴避、進行調查時不亮證、勘驗後不請鑑證人簽名、符合聽證條件的不告知聽證權、採取先行登記保存逾時限，這些問題許多執法人員覺得無所謂，但在訴訟中往往就是這些小細節成為工商部門的死穴，只要當事人訴諸法律，工商部門也必敗無疑。 （三）重證據、輕規範 由於歷史的原因，目前不少工商行政管理執法人員法學功底不紮實，難以適應新形式下的執法和辦案工作，適用法律隨心所欲，不知所以然。在法律適用上，知道特別規定優於普通規定，但不知道這一原則只適用於同一機關制定的法，而且特別規定出台的時間必須晚於一般規定；知道新的規定優於舊的規定，
但不知道如果新的規定是一般規定，而舊的規定是特別規定就不能簡單適用這一原則，不能確定時，應按《立法法》第85條和86條執行；知道“上位法優於下位法”，但不知道這一原則適用的無條件性。當然，當下位法和上位法一致時可以使用下位法，但是使用上位法可以減少許多麻煩，適用下位法，當事人經常會提出異議，一旦進入複議、訴訟程式還要先證明與上位法相同，而如果直接適用上位法就可免去類似的麻煩。此外，即使適用同一部法律時，某些執法人員對於應該適用哪一條也模糊不清，有些執法人員使用的條款竟然與案件風馬牛不相及。 法律文書的製作在實踐中也不夠規範，主要有以下問題： 1.有的文書執法人員不簽名； 2.有的案件當事人在文書上不簽字，只按手印； 3.有的詢問筆錄修改過後不要求當事人簽名； 4.處罰決定書和罰沒收據上的當事人不一致； 5.收集的證據沒有提供人簽字，證據來源不清； 6.現場檢查筆錄和詢問筆錄內容過於簡單，不反映違法事實和違法現場涉案物品的數量、質量和狀態； 7.複議期間和複議機關交代不準確。 三、解決問題的對策 （一）提高執法隊伍素質、夯實依法行政基礎 工商行政管理是一項專業性很強的工作，要提高工商行政管理執法水平，首先必須提高這支執法隊伍的素質，而加強學習是提高素質的必然途徑。學習的方式方法很多，“三個一”學習制度就是比較科學的學習方法之一。“三個一”即：一年一期一培訓、一季一法一考試、一月一案一分析。一年一期一培訓就是每年由法治部門邀請法學教授或市局、省局法治處領導作專題講座，講解依法行政的新形勢、講解依法行政中的疑難問題、執法人員交流各自在案件辦理核審等工作中的經驗，培訓班融理論學習、案例分析、工作交流於一體，從而有效促進依法行政水平的提高。一季一法一考試是指每個季度確定一部法律為考試內容，執法人員以自學為主，考試成績納入工作考核，以此營造起執法人員在業餘時間自覺學習法律知識的氛圍。一月一案一分析指利用分局的計算機區域網路，每月進行一次案例討論分析，可由法治科會同業務科室選擇疑難案例和新穎案例上網介紹案情，各部門和工商所提出見解上網交流，法治科最後公布答案與得分。 除此之外，分局還可以積極組織開展與法院系統的工作研討活動，探索增強執法辦案技能的新途徑。平時執法過程中執法部門雖然狠抓依法行政，但是由於工商機關監管的範圍比較廣，涉及的法律、法規和規章比較多，法律的競合現象比較普遍，加之執法人員的法律素質參差不齊，對一些案件在證據的引用和法律條文的適用上有時不夠準確，這不僅影響了行政執法的質量，也引發了許多行政訴訟。開展與法院系統的工作研討，不僅有助於辦案人員對工商法律、法規的理解和運用，而且還可以通過相互溝通，在一些問題上形成共識。開展研討活動主要是選好課題，這可以由法治科根據案件核審、行政複議和行政訴訟中發現的突出問題整理出研討課題，然後在網上公布，請辦案部門先行準備，待時機成熟邀請法院研討。 （二）加大執法監督，完善、創新法制建設 權力沒有制約就會形成～，這就需要制度的監督，具體可以從三個方面著手：一是加強行政缺位的監督。行政缺位實質上就是一種執法不到位的表現，應該管理的事務沒有管理，或者應該嚴格管理好的沒有管理好，“重罰輕糾”就是表現之一，這就需要制定明確的執法責任制，如《重大事項備案制》、《工商所以分局名義實施行政處罰的實施辦法》、《工商所以自己名義實施行政處罰的實施辦法》、《案件領導小組工作制度》、《案件核審制度》等，將不同崗位的職責、任務和目標明確下來，按照要求檢驗執法的績效，加強監督，對瀆職行為追究行政和法律責任。二是做好內部橫向監督。在執法監督工作中，往往上級對下級的執法行為進行監督似乎順理成章，而一個機關內部同級機構之間的監督容易產生矛盾和摩擦，更容易流於形式，實際上橫向監督更容易及時發現問題，對防止和糾正錯案更便捷。三是對行政處罰案件中對扣留、罰沒的財物去要進行全程的監督，可以制定《扣留、封存、罰沒款物的管理規定》以便防止執法中的～現象。此外，制定《行政處罰案件申請法院強制執行規定》、《查詢、暫停結算違法當事人在金融機構存款的管理規定》等，對執法過程中涉及的一些其他事項作出規定。 （三）健全制度、完善辦案機制 1.建立案件主辦人制度。分局可以通過考試篩選，將業務骨幹作為案件主辦人，可以賦予案件主辦人在案件查辦過程中的組織協調、調查取證、應急處理、定性處罰等方面的權力，並實行案件主辦人限時辦結案件和錯案責任追究制。每個案件可以明確一名案件主辦人為組長組成辦案組，依據法定程式查辦案件，組長對整個案件辦理負總責，這樣可以增強案件主辦人的責任心、提高辦案的實效。 2.推行等級辦案制度。分局可以將辦案人員分等級，讓大家競爭辦案等級，從而建立激勵機制。對不同等級的辦案人員實行不同的辦案獎勵，而未取得辦案員資格的則不予獎勵。對等級辦案員實行年度考評，一年一聘，逐年通過考試聘用或晉升。 3.案件回訪制度。行政處罰後，絕對不能一罰了之，必要時可以聘請行風監督員對被處罰的當事人進行回訪，了解案件實體和程式有無瑕疵、辦案人員是否廉潔自律、是否有徇私枉法和吃、拿、卡、要的情形等。 面對機遇和挑戰，工商行政管理執法建設任重道遠，只有全面提高執法水平、加大執法監督、健全各項制度，才能擔負起社會主義市場經濟衛士的重任。