xx作為一個特大型中心城市，在邁向21世紀創建國家衛生城市，加快實現“一個龍頭，三個中心”發展目標，建成現代化國際城市過程中，應當從高度充分認識加強城市市容和衛生現代化管理的重要性，儘快實現市容環境衛生管理的重大跨躍。從地域空間角度來看，城鄉結合部的社區應成為環境衛生整治的戰略重點地域。 城鄉結合部，又稱為“城鄉邊緣帶”(urban-rural fringe)、“城市邊緣帶”（urban fringe）、“城鄉連續區域”（urban-ural continnum）、“城市蔓延區”（the area of urban sprawl）、“城市陰影區”（urban shadow zone),“是一種土地利用、社會和人口特徵的過渡地帶，它位於城市連續建成區與外圍幾乎沒有城市居民住宅和非農土地利用的純農業腹地之間，兼有城市與鄉村兩方面的特徵，人口刻度低於中心城市，但高於周圍的農村地區。”。國內學者對城鄉結合部的涵義和劃分方法有不同的看法。規劃學者從城市規劃的角度將成鄉結合部認同為城市近郊區，是城市規劃區範圍內城市建成區的拓展區域，在地域上表現為不邊片、不完整的空間；地理學者認為城鄉部是典型城市與傳統鄉村之間出現的城鄉相互作用，相互滲透，相互事例，兼有城鄉雙重特徵的獨立地域實體；從行政區劃的角度看，城鄉結合部是指城區和郊區分管的接壤地帶。從xx市的實際情況看，按不打破鄉鎮和街道的原則，則可將城鄉分界線兩側的街道和鄉鎮劃入城鄉結合部的範圍。即xx的城鄉結合部是一個環繞城區，連續的、寬窄不一的環地帶。 由於受城市與鄉村的雙向輻射，城鄉結合部社區人地系統具有明顯的城鄉過渡性特點：（1）受城鄉之間特定的空間擴展因素與空間過程的影響其地域表現出一定的過渡性。城鄉交錯帶內城市與鄉村各要素，景觀及功能的空間變化梯度大，是城市與鄉村兩類性質不同的區域之間的“急變帶”，人地關係的空間差異遠較城市城鄉城域內部大：同時城鄉結合部地區存在著頻繁的能量與物質對流，分別來自城市與鄉村的人口、物質、技術、信息等在這裡相互作用與競爭互生；（2）城鄉結合部是城市與鄉村兩種社區相互接觸、混合及交融的地區，其人口與社會結構特徵地過渡性也十分明顯。在這裡不僅有城市居民與農村居民的相互混雜，而且還存在著本地常住人口與外地流動人口的異質反差，各種不同職業類型、不同生活方式、不同信仰、不同價值觀念、不同需求以及不同心理文化素質的人群相互形成強烈的對比與共存；（3）由於同時受到城市與逐村經濟的雙向車射，城鄉結合部經濟發展具有明顯的多樣化特點，經濟的發展對城市的依附性不斷加強，城市性產業及城市需求導向產業在增加。正是上述過渡性特徵使城鄉結合部社區的環境衛生管理具有特殊性，給這一地帶的規劃、開發、建設、管理，特別是社會管理帶來了難度。 存在以下一些問題： 戶籍管理問題：鑒於城鄉結合部與老城區在就業和子女教育方面的巨大反差，城裡動遷戶凡是牽涉到就業和子女教育的，多數保持人戶分離；而農村勸遷戶則鑒於經濟利益的考試，也不願意農轉非，增加了戶籍管理的難度。行政區劃問題：城鄉結合部由於土地批租、房地產開發而導致土地管理分割，城鄉單位犬牙交錯，“一地兩府”及“一地多主”的現象比較普遍，帶來較突出的跨區的管理矛盾。外來人口問題：在城鄉部由於其優越的區位、廉價的租屋，加上管理較薄弱，使大量外來人口在些集聚，雖然給這一過渡帶的經濟發展增添活力，但同時帶來環衛、治安、計畫生育等許社會問題。農民的出路問題：在城鄉結合部，由於土地多數被預征完畢，使失去土地的農民在就業、居住和撤隊、撤村後集體資產的分配等方面存在不少問題。土地開發問題：按現行法律，土地批租後，逾期完不成開發的堅決加收。然而，現實情況是，土地逾期完不成開發的較為普遍，有的竟長達XX年左右。物業管理問題：在城鄉結合部，由於房地產的大規模開發而出現了眾多的住宅小區，由於一些牧業管理公司管理不到位或不規範，引發新遷居民的不滿，增加了城鄉結合部社區管理的複雜性。 上述管理問題的大量存在，使這一被稱為“都市裡的村莊”的特殊社區，土地開發支離破碎，原有的道路、水系等被打亂，垃圾成堆，排水不暢，違章搭建十分嚴重，環境衛生惡化，社會治安形勢嚴峻，無論是在社區景觀或是在社區精神文明建設方面都與市區形成強烈的把差，成為全市創建衛生城市和建設現代文明城市的“老大難”地帶。 顯然，造成城鄉結合部社區上述諸多問題與矛盾的原因是十分複雜的，我們應當從機制、體制等方面進行深層次的分析。充分認識這一地區包括環境衛生的內的各種問題的特點、規律與解決的難度，以便從戰略高度，從機制、體制上研究解決的對策。 首先，城鄉結合部社區的環境衛生等諸多問題的產生，是在我國由計畫經濟體制向市場經濟體制轉軌時期，由於成市大規模建設改造並不斷向邊緣區推進，鄉村――城市急劇轉型過程中形成“都市村莊“這一特殊類型的社區所出現在的可避免的現象，有其客觀必然性。 第二，城鄉結合部地區特有的區位優勢，一方面，引來大規模開發區的規劃建設，使大量高新技術工業和現代化服務業向結合部集中；與些同時，由於外來人口的集聚，引發了某些原始的、並對城市市容有嚴重影響的城市產業――如城市垃圾回收業（閔行區虹橋鎮虹四村）以及為外來人口的服務業在這裡“見縫插針”地滋生與發展，再加上原有的鄉鎮和村辦企業，各類性質不同，差別很大。難以事例的產業聚集在城鄉結合部，是導致這一地區環境衛生等社會問題十分複雜的產業因素。 第三，被城市烏黑的“都市村莊”社區大量土地被徵用，農民失去賴以生存的生產資料，在自身經濟利益的驅動下，利用其自有多餘的住房和“見縫插針”式的亂搭建，以較低廉的房租對外租賃，使大量外來人口在些集聚，從而形成包括導入的城市居民、原住農民和外來人口在城鄉結合部混雜居住、十分複雜的社會空間。這是這一地區市容衛生、社會治安等問題十分突出的社會因素，也是一個直接的、主要的因素。 第四，城鄉土地所有制的差別和“都市村莊”社區局部經濟利益的驅動，也是使城鄉結合部地區環境衛生狀況難以根本改變的一個極為重要的原因。在鄉村城市化過程中，位處城鄉結合部的社區，土地制度仍屬集體所有，農民擁有對土
地的使用權，而鄉鎮以下的村委會又是自治組織，因而在都市村未能完全融入城市、納入城市管理的情況下，村民和代表村民利益的村委會，出於自身的經濟利益，較少考慮限制某些影響環境衛生和容貌的產業的發展，如虹四村，外來人員在些經營了27家廢品收購站，1996年的財政收入中，僅從包括亂搭建在內的各類房租收入即達210萬元，占全村全部收入的近三分之一。 第五，體制不順，管理薄弱是造成城鄉結合部社區環境衛生變化的一個制度性因素。如果說前述三個方面帶有客觀規律因素的話，那么體制和管理則是一個主觀性因素。在城鄉結合部社區的管理中，普遍存在“一地兩府”和“一地多主”的現象。“一地兩府”指一片土地內由一個城市政府和一個鄉村政府兼管，如虹橋鎮虹四村的8個村民小組，其中3個在徐虹鐵路支線以北的長寧區地盤上，5個在鐵路以南的閔行區地盤上，早在10多年前，位處鐵路以北的3 個居民小組的土地即已被古北開發區所預征，從而形成較長時期的“一地兩府三方”的格局，即長寧區、閔行區和古北集團，由此而產生管理上的一系列矛盾。所謂“一地多主”是指一片土地上有多個主人。如浦東新區的欽洋鎮，已規劃為大型居住區，隨著土地不斷開發，轄區範圍越來越小，並被“多主”所分割。在這片土地上不僅有城區和郊區的政府部門，還包括開發區和眾多房地產公司和物業管理公司，形成“一地多主”的管理局面，在工商業行政、稅務、衛等方面存在著交叉管理或管理空白。收費、罰款等有經濟利益的事情爭著辦，而對治安工作、環境衛生的綜合管理、外來人口的管理等要承擔責任和盡義務的事情則相互扯皮、推諉、拖延不決。 第六，法制不健全，有法不依和執法不力也是城鄉結合部社區環境衛生髒亂差的一個制度因素。城鄉結合部社區環境衛生管理存在許多與一般城市社區和農村社區不同的特殊性，應有特殊的法規，特殊的執法機構採用特殊的手段實行管理。目前大多數採用與市區相同的行政手段整治結合部的環境衛生容貌，只能起到暫時的治表作用，無法實現現長產管理。 因此，正確處理城鄉結合部城市規劃建設、社區經濟社會發展與社會環境衛生的相互關係，在社區規劃建設與整治環境中求得經濟社會的發展；在發展經濟，加速城市形態建設的同時，實施社區衛生環境的綜合整治。 首先要制定高起點的結合部社區城市建設、經濟社會發展和包括環境衛生整治、綠化、生態建設在內的綜合規劃，並將社區規劃納入城市總體規劃範疇，使之與總體規劃、開發區規劃相協調，與區域經濟發展計畫相銜接。第二，在結合部社區形態建設實現鄉村向城市轉變過程中，同時注意實現農業向非農業的轉移，正確引導現有鄉鎮企業、低層次的城市產業、租賃業的規範經營和向高級化方向發展，使之成為結合部社區的重要支柱產業。第三，要及時解決傳統的土地集體所有制的轉換問題。對於人均土地不足2 分的村，及時撤銷村建制，變農民為市民，實行土地的統一規劃、建設與管理。第四，幫助新市發和外來人口尋找新的就業門路。 另外，還得借鑑城區環衛管理改革試點的先進經驗，從城鄉結合部社區的具體條件出發，改革社區環衛管理體制。一是在市區廣泛實行的由街道辦事處掛帥、環衛所負責，居委會等部門配合的街道監察隊的“環衛全覆蓋”作業法，即小區保潔隊日常管理由環衛所統一歸口負責，進行“專業對口”管理，社區內實現“環衛全覆蓋：。另一個是楊浦區殷行環衛所成建制劃歸街道的改革，即環衛所實行屬地管理，在組織改革思路上服從街道黨工委、辦事處的領導，在業務上接受環衛部門的指導。這兩種改革思路的共同點是實現社區內環衛工作的統一領導，前者將環衛管理集中於環衛部門，強調“專業對口”；後者則由街道統一領導實行屬地管理。 總之，我們應從戰略高度認識加強城鄉結合部社區環境衛生綜合整治對實現xx市21世紀城市衛生現代化管理的重大意義。當前，組織政府主管部門志業工作者與專家相結合的研究隊伍，深入結合部社區進行理論與實際相結合的調查研究，提出切實有效、可操作的對策措施，並制定相應的法規，嚴格執法，加強管理，是一項十分必要和迫切的工作。