會計集中核算的調查思考 **縣財政局課題組 推行會計集中核算是財政管理體制的一項重要改革，是加快公共財政建設步伐的一個重要舉措。近幾年來，全國各地對會計集中核算的模式和具體操作方法進行了各種的探索，歸納起來，其主要的內容是取消單位的銀行帳戶和會計人員，單位只設立報帳員，負責本單位經費收支的結報和經費的預決算、財務管理以及與核算中心的工作聯繫。財政部門設立會計集中核算中心，在銀行開設統一賬戶，集中辦理本轄區所屬預算單位經費的集中收付，會計核算工作。通過幾年來的實踐，會計集中核算雖然在管理手段和支付程式上不同於國庫集中收付制，但對加強單位的財務管理，規範會計工作行為，防止～現象的產生等方面起到了積極作用，取得了一定 成效。當然，任何一項改革，開始難免有一些不夠完善的地方，對這些存在的問題和不足之處，只要我們經過不斷的探索和完善，注重在實踐中及時解決新問題和新情況，會計集中核算制度在推行國庫集中支付制度條件尚未成熟的條件下，不失為一種有效的管理手段。本文就會計集中核算中存在的問題和對策進行探討。 一、會計集中核算取得的成效 1、進一步規範會計行為，提高會計信息質量。 實行會計集中核算後，取消了單位的銀行帳戶，由核算中心在商業銀行開設統一的帳戶，實行集中管理，分戶核算，全面掌握了單位的資金流向。在支出時，由核算中心負責審核各單位的原始憑證，並按資金的不同來源和支出內容按統一的口徑辦理資金結報，填制記帳憑證、登記帳簿、編制會計報表，改變了過去單位會計在核算時隨意或有意改變收入截留、轉移收入、改變資金用途、任意使用會計科目的現象，提高了會計信息的真實性，為領導決算提供較高的參考價值。 2、加強支出管理，提高資金的使用效益。 會計集中核算後，財政對單位的支出管理得到了進一步加強，找到了一個監督於事前、事中、事後全過程的監督機制，改變了單位過去財務的暗箱操作為現在的陽光作業。由於單位的每一次支出都必須經過核算中心的嚴格審核，不合規定的票據不予受理，不合理的開支不予報銷，對那些超範圍，超標準，變相搞福利的違紀、違規支出堅決予以拒付。這種“單位用錢，財政管理”的方式，不僅支出得到有效控制，提高了資金使用效率，而且對單位與單位之間的待遇攀比，也起到了一定的遏制作用。 3、強化了財政支出的監督，提高了理財水平。 集中支付、統一核算拓展了財政管理職能。財政對預算資金的管理，由以前的事後監督變成了事前管理和全方位、全過程的監控。特別是財政安排的專項資金，集中核算前，由財政撥給單位後，由單位自行安排使用，對資金的使用情況，效益如何只有在事後監督檢查時了解，因此，對於一些移用、挪用、亂支現象，即是被查出，但總因既成事實，無從處理。集中核算後，中心對單位各專項支出按照支出項目內容分別核算，並對支出內容與項目是否相符進行審核，有效地監督單位專項資金使用全過程，解決了財政監督與管理上的“缺位”、“滯後”問題，達到事前、事中、事後全過程監督，有效地杜絕擅自改變資金用途、亂支濫用的現象。 二、存在的問題 1、適應範圍不廣。會計集中核算是將原分散於單位的會計核算集中由核算中心統一核算，所以它適應的範圍有一定的局限性。從目前的情況來看，它只適用於單位比較集中，業務來往比較單純的行政機關。對少數所屬機構分散，資金來源渠道多，流動量大，項目資金比較複雜的部門和單位以及有單獨會計制度的事業單位就難以做到，如學校、林業、水利、交通等事業經費。 2、資金管理和核算不全面。由於各單位的業務情況不同，往來款項錯綜複雜，五花百門，所以對往來款很難做到納入集中核算，因此，少數單位存在僥倖心裡，在往來款中，混雜著很多隱性收入，有的單位甚至將上級補助資金，也隱蔽在往來款中核算，逃避了預算外資金管理。 3、會計主體問題。目前會計集中核算中心，大部分是財政部門的一個內設機構，沒有法人資格，也不是會計主體，其職能無非是集中替單位進行會計核算。是一種中介代理機構的行為，而會計主體、法律責任、預算編制、理財機制仍是單位。這不但與“會計法”相違背，而且給工作帶來許多弊端。如部分單位領導和報賬員不願得罪人，沒有很好把關，把矛盾轉移給核心中心，將一些明知不符合規定的支出也送核算中心結報。 4、資金使用效率仍然不高。會計集中核算後，在國庫資金的撥付上仍沒有脫離原狀，無非是把原來撥給單位的財政資金改撥到核算中心，原來沉澱在單位的資金現沉澱在核算中心，據了解，我縣納入集中的54個行政事業單位，正常性沉澱在中心的資金在3000萬元以上，而國庫則起不到拓寬調度的作用，這與財政部實行國庫單一賬戶，推行國庫集中收付制度的目的。不相符的，偏離了改革方向。 5、費用開支的審核難把握。在實際操作過程中，發現目前費用開支標準比較混亂，各級財政部門制定的有之，上級主管部門制定的有之，地方各自製定的也有之，到底哪些可以執行，哪些不可以執行，核算中心難以把握。另外，現行有些開支標準又太低，不符合實際，有些合理的支出又沒有規定具體標準，因此，各單位支出結報的標準很不統一，核算中心難以掌握。 6、單位報賬員業務水平有待提高。會計集中核算後，單位只設報賬員，取消了出納和會計崗位。有些單位認為報賬員不需要太專業的知識，因此把原財會人員調離崗位，而把一些不熟悉財務的人員安排到報賬員崗位，有的還是兼職的，因此給中心和單位的財務管理，預算編制等一系列工作帶來了很大影響。 三、解決問題的對策與建議 從以上工作中所暴露出來的問題可以看出，會計集中核算制度還只是財政管理的一個低層次的改革，與推行國庫集中收付制度還有較大差距。但作為一個新生事物，存在這樣或那樣的問題也是不可避免的。只要我們按照建立社會主義公共財政基本框架的總體要求，不斷深化財政支出管理制度改革，不斷完善制度，存在的矛盾和問題一定能夠得
到解決。為此，我們認為必須從以下幾方面去做好工作。 1、做好會計集中核算向國庫集中收付制度的轉軌工作。目前我們實行的集中核算制度是撇開國庫，以審查憑證、代理記賬方式來對單位和部分財政資金的運行進行監督，以防範～現象發生的一種方式，它與國庫集中收付制度相比，在改革的目標、深度途徑上都有較大差距。因此，我們應在集中核算的基礎上積極創造條件，做好轉軌工作。首先對現行的財政內設機構進行改革，單設國庫機構，並將核算中心看作是國庫的一個延伸機構，定位為預算執行機構，接受國庫機構的統一領導和管理，具體負責代替國庫直接支付的業務。其做法是核算中心在商業銀行開設支出專戶作為財政零餘額賬戶，國庫總會計按照預算和撥款計畫向會計核算中心支出專戶撥付資金，然後由核算中心統一管理並根據有關單位（科室）提供的支付憑證進行審核，集中支付。其次按照會計法的會計主體的規定和三不變原則恢復預算單位的會計崗位，將原由核算中心核算的職能仍移交給單位，並由單位按規定許可權承擔資金使用、財務管理，按會計制度進行會計核算、編制會計報表。這種方式不僅解決了集中核算範圍的局限性，而且能增強財政對單位的全部收支情況進行全過程監督。 2、在轉軌過渡時期，逐步轉變核算中心職能。要淡化核算，擴大集中支付範圍和增強監督的職能，對不能集中支付的資金通過授權支付的方式來解決。具體做法是，按照集中支付的要求，將單位預算資金劃分為工資支出、專項支出、政府採購支出、繳費支出（包括各項托收支出），以及零星支出。對這些支出按分類採取不同的支付方式。如工資支出、政府採購支出、專項支出、繳費支出（包括各項托收支出）可以由核算中心集中支付，並按資金支付性質分別設立總賬和按預算單位設定明細賬。同時將支付信息通過網路及時返回給單位，而零星支出可通過授權單位支付的方式由單位直接支付。通過這種做法也是為今後全面推行國庫集中收付制度奠定了基礎。 3、進一步深化部門預算改革，徹底改革預算編制與執行為一體的舊管理制度。在編制預算過程中，要以“金財工程”為依據。集中支付為方向，創新預算編制方法。試嘗改按資金性質，資金分類為按支出功能和支出經濟分類編制預算，使預算與國庫支付相配套。同時可引入“行政成本”概念，將預算分配與單位履行職能直接掛鈎，並要做到儘量細化預算，統一標準，統一政策，以保證集中支付可操作性。 4、進一步完善、修訂有關法律、制度。目前，各地進行的財政集中支付和國庫集中收付制度改革雖然層次不同，模式各異。但碰到的問題是一致的。這就是目前的有關法律、法規、制度的改革不同步，影響了推行國庫集中收付的改革進程。比如說現執行的《會計法》、《會計制度》、《財務準則》、《國家金庫條例》、《國家預算收支科目》等等與當前改革的要求及不相配套，而且有些還需要制定出台新的制度。為了避免改革與相關的法律法規相低觸，有必要改變傳統觀念，擺脫舊的管理方式，對相關的法律法規進行必要的修訂和完善。 5、規範開支標準。嚴格執行現有的開支標準，不允許人為提高標準和擴大發放範圍。財政、人事是制定開支標準的執行部門，要擔負起職責，在執行上級部門有關規定的同時，應在許可權範圍內根據本地區的實際情況通過調查研究，合理、合法制定各項符合實際的開支標準。除此之外，對部門系統內部執行的未經財政、人事部門批准的有關獎金、津貼等開支一律不予支付，同時要加強票據管理，嚴格原始憑證七要素的審核，從源頭上防止～現象的產生。 6、理順各職能部門的關係，完善內部監督機制。會計集中核算制度實施以後，財政的管理工作的重點已從原來的分散理財逐步轉向集中理財，從財務管理轉向以預算管理為核心。但是目前財政內部的機構設定還停留在原來的管理體制上，而且存在職能不清，職能交叉等問題。因此，有必要對財政內設機構進行重組。以預算編制、預算執行和預算監督三大預算管理職能為支柱，以“金財工程”的預算編制，指標管理，資金申撥、集中支付功能為依託、完善、調整職權清晰、運作協調、相互制約、辦事高效、行為規範的管理機構。從源頭上防止政府～，增強政府經濟運行的透明度，提高財政資金的使用效力。 7、加強宣傳力度，營造良好的改革環境。當前會計集中核算制度的實施，牽涉面廣，而且觸動各方面權益，目前在社會上以及各部門對此認識並沒有完全統一和理解，有的甚至還認為財政部門要“權”，因此這就需要我們加大宣傳力度，統一思想認識，爭取各部門黨政領導的理解、支持和關心，同時還要加強財會人員的業務培訓，進一步強化部門與財政共同理財的意識，為下一步推行國庫集中收付制度的改革，營造良好的氛圍。
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