●“兩法合併”後，我國對外資的稅收優惠政策不會取消，但會改進和調整，使其進一步合理化。 ●現行稅收優惠政策存在的主要問題，一是稅收優惠過多，普惠性傾向突出而實際規則紊亂；二是政策目標不明確，區域優惠和照顧困難企業過多衝淡了產業性目標；三是部分優惠政策有失公平，妨害內資企業競爭力；四是稅收優惠方式以直接減免為主，容易受限和扭曲。 ●優惠政策調整的出發點是以 “特惠制”取代 “普惠制”，提高規範性與透明度。 ●對外資優惠政策的調整總體上將有助於提高外資利用水平。其依據，一是稅收優惠並非吸引外資的首要因素；二是沒有稅收饒讓，外資並沒有真正享受到我們給予的政策優惠；三是“兩法合併”後的新所得稅制對外資仍有吸引力；四是流轉稅的平穩並軌實踐證明政策調整得當不會影響外資進入。 ●目前是推出“兩法合併”改革的最好時機，應與xx改革聯動，儘快推出“兩法合併”改革，既可以節約改革成本，又可在一定程度上緩解人民幣升值的壓力。 黨的xx屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了下一步我國稅制改革的基本原則和具體內容，其中，“統一各類企業的稅收制度”是重要任務之一。為此，有關方面擬定了內外資企業所得稅的合併方案（以下簡稱“兩法合併”），並廣泛徵求各方面的意見。從反饋的意見來看，多數人都對“兩法合併”給予積極的肯定，並希望能儘快實施，但也有人持不同的看法，認為對外資優惠政策的調整會影響吸引外資。本文就此提出我們的一些看法。 一、“兩法合併”後，我國對外資的稅收優惠政策不會取消，但將合理化 對外開放、吸引外資是我國的一項長期基本國策，也是面對經濟全球化各國為增強本國的經濟實力而紛紛採取的策略。為了吸引其他國家（地區）的經濟資源流入本國（地區），近20年來，各國先後調整法律制度，實施特別政策，而給予稅收優惠即是各國普遍採取的一種應對措施。從1986年到XX年，26個經合組織國家的最高公司所得稅率平均下降了9個百分點，由41%下降到32%，而美國則下降了11個百分點，由46%降到35%。如果將地方稅率也考慮進去的話，那么從1996年到XX年，30個經合組織國家的最高公司所得稅率平均下調了6個百分點，由37.6%下降到31.4%，而同期美國的最高公司所得稅率一直維持在40%沒有變化。我國周邊的新加坡、馬來西亞、泰國、韓國等國家也將其公司所得稅率降到了28%-35%之間（oecd，XX）。 面對日益激烈的國際稅收競爭，我國不會也不可能取消對外資的稅收優惠政策，降低中國對外資的吸引力。因此，在總結我國20多年來吸引外資政策的經驗及教訓的基礎上，“兩法合併”改革方案繼續肯定了給予外資稅收優惠政策的做法，並積極考慮其合理化，作了相應的明確而具體的規定。那種認為“兩法合併”改革將取消對外資的稅收優惠政策的看法是沒有根據的。 二、我國的稅收優惠政策有必要進行改進和調整 繼續對外資給予稅收優惠政策並不意味著對現行的優惠政策原封不動地全部保留。黨的xx屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“既要擴大利用外資規模，更要提高利用外資水平，更好地發揮外資的作用。”我國的改革開放已實行了25年，社會經濟形勢已發生了巨大的變化，隨著社會主義市場經濟體制的建立，我國的經濟發展因保持持續而快速的增長而受到世界的矚目，人民的生活水平有了根本性的改善，中國在國際經濟、政治中的話語權日益增強。在這種形勢下，根據我國的社會經濟發展戰略目標和國際經濟政治發展的新動向，對現有的稅收優惠政策進行與時俱進的調整（既包括對外資優惠政策的調整，也包括對內資優惠政策的調整），不僅是必要的，也是明智的，還是履行入世承諾的必要舉動。 調整稅收優惠政策針對的是現行優惠政策中存在的種種問題和缺陷。我國的稅收優惠政策，特別是所得稅優惠政策，是在改革開放的20多年中陸續制定實施的，主要的優惠方式包括：免稅、減稅、加速折舊、虧損結轉、投資抵免、再投資退稅等；主要的優惠對象包括：外商投資企業、高新技術企業、第三產業、利用“三廢”生產加工的企業、農林牧漁企業、安置失業人員的企業及社會福利企業等；優惠政策主要集中在各類開發區、各類開放城市、西部地區、東北老工業基地、老少邊窮地區等。其中對外資的優惠幅度大，期限長，在整個企業所得稅優惠政策中具有特殊地位。上述優惠政策在調節經濟總量和經濟結構、促進經濟成長、保持經濟社會穩定方面發揮了積極作用，但同時也不容忽視其中存在的問題，主要是： 1.稅收優惠過多，普惠性傾向突出而實際規則紊亂 為了支持企業發展，解決企業在改革中遇到的各種困難和問題，國家不斷出台各種稅收優惠政策，以至優惠政策的範圍越來越寬，數量越來越多。時至今日，誰也說不清企業所得稅到底有多少優惠政策，僅中央出台的優惠政策就高達100多項。據有關方面的不完全統計，XX年我國全國稅收（不含關稅和農業稅）的減免額為901億元，其中涉外企業的減免額為357億元（周華偉等，XX）。當多數企業都能享受或多或少的優惠時，優惠政策便成為一種“普惠制”，而在“普惠制”下，企業名義上處在了同一起跑線上，等於大家都沒有優惠，實際上則運用不規範形式爭取五花八門的“吃偏飯”的優惠，“潛規則”盛行。結果，國家支付了高昂的財政代價，卻未收到稅收優惠預期的政策效應。而且優惠政策過多、過濫，不僅肢解了稅法，對稅製造成了嚴重的侵蝕，而且還會扭曲人們的思想認識，形成“要改革和發展，首先要靠爭稅收優惠”的傾向。 2. 政策目標不明確，區域優惠和照顧困難企業過多衝淡了產業性目標 我國的企業所得稅優惠是分別根據產業政策、區域政策、吸引外資政策、進出口政策和社會政策等來制定的。由於政策目標之間缺乏系統籌劃，決策的多元化往往導致政策目標的多重化，造成過渡性、臨時性和特定性的優惠大量存在，很難保證制度性政策目標的實現，甚至會引發政策目標間的相互衝突，造成優惠政策效率的降低。正如世界銀
行專家韋特•p•甘地等人所指出的：“稅收優惠在實現所有目標時，並非同等有效”，“一般說來，當稅收優惠所包含的目標非常廣泛時，稅收優惠政策將不會有效”（許建國等，1993），我國企業所得稅優惠政策中，屬於區域性優惠和照顧困難企業的優惠政策過多，不但沖淡了產業性政策目標，甚至可能與產業性政策目標相背離。例如，當產業調整目標與就業目標交織在一起時，一些限制性產業就很難關停並轉。 3.部分優惠政策有失公平，安排不當，妨害內資企業競爭力 從企業所得稅優惠來看，存在著內外資企業、行業、地區、規模類型等多種差別。其中，以內外資優惠政策的差別最大。我國是世界上少數幾個採取全面優惠政策來吸引外資的國家之一，優惠之多，範圍之廣，鮮有國家能比。對外資給予“超國民待遇”，在我國改革開放初期是必要的，到如今也不違反wto的有關規定，但其負面影響卻日漸顯現：一是嚴重削弱了內資企業的競爭力，特別是在競爭性生產領域，內資企業從一開始就處於下風。而我國的經濟建設從根本上說還是依靠眾多的內資企業，如果作為主力軍的內資企業的發展受阻，絕對不利於我國市場經濟體制的健康發展和經濟發展的戰略安全。二是外資享受的優惠政策是通過在經濟特區、經濟開發區等特殊區域設立而取得的，而經濟特區、經濟開發區又主要集中在東部沿海發達地區，從而形成東部地區對外資的“超捕撈”或“超吸收”現象（徐菁，XX），加大了中西部地區引進外資的難度，擴大了地區之間的發展差距。三是“兩免三減”的優惠方式更多吸引的是中短期外資項目，雖然在當期實現了外資流入，但從長遠看卻潛伏著未來外資流出的問題，未必有利於我國經濟的長遠發展。四是優惠政策設計不當導致外資的結構不盡合理。不同性質的企業對稅收優惠政策的反應是不同的，有的偏好降低成本的激勵措施，有的喜歡資產處理的激勵辦法，有的則更關注利潤分配的相關政策。而現行的優惠政策更多的是刺激引資的規模，而對外資的結構缺乏引導力，造成引進的外資中，中小型企業較多、國際大財團、跨國公司較少；亞洲國家及港澳台的投資居多，歐美已開發國家的投資相對偏少；一般加工工業的投資較多，基礎產業、高科技產業、農業、交通業等投入較少，甚至有些外國公司把環境污染重、影響員工身體安全、資源高消耗的產業轉移到我國(郭永芳,XX)。五是稅收優惠的政策效益不甚理想。我國以犧牲租金和稅收為代價給予外資“超國民待遇”，但外資的財務效益不如內資企業，比如XX年外資工業企業每百元銷售收入所交xx為3.37元，而同期國內工業企業則為4.64元。而且，外商投資企業關聯交易多，常使用內部轉讓定價手段避稅。據專家估計，跨國公司每年在我國的避稅高達300億元以上（於保平，XX）。六是全面優惠政策導致了外資的魚目混珠。外資並非鐵板一塊，也是良莠不齊的。我們引進的目標是具有高科技和先進技術的外資，但在全面優惠的政策下，不僅技術平平的外資大量湧入，而且“假外資”成為中國特有的現象，它們不但消耗了我國有限的資源，而且對內資產生“擠出效應”，加劇了內資企業的人才流失和下崗失業。 4.稅收優惠方式以直接減免為主，容易受限和扭曲 我國現行企業所得稅優惠主要是採取直接優惠方式，基本上局限於稅率優惠和定額減免這樣一種事後利益的減免，較少採取國外普遍通行的間接優惠方式，如加速折舊、投資抵免、加大費用列支等減少稅基的事前利益上的優惠。稅收優惠方式的單一，一方面使得優惠的規模往往受制於政府財力的多少，使需要優惠的企業不能及時得到政策上的支持，削弱了稅收優惠的系統性和協調性，另一方面許多直接優惠措施還易於被納稅人利用來進行偷逃避稅，這樣就扭曲了稅收優惠的引導作用。 上述問題如果得不到解決，不僅不利於提高利用外資的水平，也不利於我國經濟的持續穩定發展。因此，調整稅收優惠政策，不僅是稅制本身完善的需要，也是進一步貫徹改革開放政策、提高本國企業的國際競爭力、吸引高端資本進入的需要。 三、優惠政策調整的出發點是以合理的“特惠制”取代紊亂的“普惠制”，提高規範性與透明度 優惠政策的激勵作用就在於以政策的差別來“人為”地改善受惠者的條件，增強它的競爭能力，從而起到鼓勵扶持的作用。顯然，受惠面越窄，優惠政策的激勵作用就越大，反之，受惠面越寬，優惠政策的激勵作用就越弱。此番“兩法合併”改革對優惠政策的調整，其基本出發點就是以“特惠制”取代“普惠制”，即稅收優惠政策不再泛泛地給予各類企業，而是集中在國家戰略發展和產業政策明確傾斜的產業或企業（既包括外資企業，也包括內資企業），並且優惠的力度還要進一步加大。很明顯，特惠制更有利於吸引新興產業和高端技術的外資進入我國，減少引進外資的盲目性，有利於提高利用外資的水平。 稅收優惠政策之所以要進行這種調整，是基於以下幾點認識： 首先，隨著國家經濟體制和投融資體制改革的深化，企業資本融合速度加快，不同性質企業之間相互參股、控股情況非常普遍。同時，國有企業、“三資”企業和民營經濟的共同發展，使我國經濟成份趨於多元化和企業資本“混合化”， 客觀上要求制訂統一、規範的市場規則，對不同的經濟成份應一視同仁。在此情況下，必須打破現行以經濟類型為基礎建立的稅收優惠制度，制定規範、統一的稅收優惠政策，否則其執行效果會大打折扣並將難以繼續實施。 其次，從國際上看，各國稅收優惠的政策目標基本上是一致的，普遍強調刺激投資、擴大出口、鼓勵科技開發、支持農業和基礎產業，以及促進區域開發和擴大社會就業等。在稅收優惠方式上則具有不同特點，開發中國家一般採用定期減免、優惠稅率等簡單的直接優惠方法，已開發國家一般採用加速折舊、投資抵免、增加稅前扣除項目、提高扣除標準等間接優惠辦法。上述兩種稅收優惠方式各有利弊，直接減免稅短期效果較好，政策優惠易於計算，適合區域經濟開發的要求；間接減免稅長期效果好，有利於增強企業發展後勁，可以體現國家產業政策，適合全國性推開。鑒於我國市場經濟不斷完善、城市化進程加快，經濟已從重點區域率先發展向不同地區全面發展推進，因此，我國稅收優惠也應從直接方式為主轉到以間接方式為主上來。 第三，作為