路橋區完善社會保障制度對策研究 社會保障制度的建立是社會發展的一個重要標誌，它對緩解社會摩擦，協調社會利益，維護社會穩定起著重要的作用。隨著社會經濟和改革開放的不斷深入，我國的社會保障制度改革取得了重大的發展，但在實際運行中還存在不少問題，尚不能適應經濟發展的要求。目前，我區社會經濟快速發展，社會保障體系已基本建立，但城鄉之間的社會保障體系尚未對接，還存在著很多問題，特別是失土農民、農民工的社會保障問題，已成為當前亟需解決的社會問題。隨著工業化、城市化和城鄉一體化的快速推進，城鄉社會保障一體化已成為一種方向。為此，通過縱觀國內外社會保障制度的發展及經驗，就建立和完善我區的社會保障制度進行探索研究。 一、社會保障制度綜述 （一）西歐國家的社會保障概況 從當前世界社會保障制度發展的狀況來看，已經形成了澳美模式、瑞典模式、德日模式三大體系，這三大體系的社會保障模式都是以生產力的高水平和高度市場化為基礎。在西方國家，社會保障制度也就是社會福利制度，其主要功能是從經濟發展和穩定的角度，對社會公民的生活提供一種安全性的保障，以緩和社會矛盾。它是西方政府積極推行凱恩斯主義、干預社會經濟生活而奉行的國策。從發展歷程看，西方現代社會保障制度的形成是其產業結構、社會結構和政治結構變化、發展的產物，受本國的社會背景和文化差異制約，內容基本相同，一般包括社會保險、社會救濟和社會撫恤三大領域，但在保障制度的起點、理論依據、保障範圍、具體項目設立和資金籌集與管理上卻各有自己的特徵。總體上說，西方各國的社會保障體系可以分為三種類型： 一是自由保險型，又稱“自由式”。以美國為代表。基本特點：一是項目多但覆蓋面和保障水平不及“公民供給型”高。如在美國投保者每日領取的養老金只相當於原工資的50％。二是私人保險業起主導作用，國家則處於次要地位，保險基金由僱主和雇員共同交納，國家主要負責社會救濟和公共補貼。該類型的理論基礎是凱恩斯主義的“有效需求不足理論”，即政府調節重點應放在干預經濟生活、擺脫失業和刺激有效需求方面。 二是強制保險型，又稱“保守式”。多數歐陸國家和日本實行的社會保障制度可歸入此類型，典型代表是德國。這種類型的主要特點，一是法定的強制性，公民必須參加法定的社會保險，定期交納社會保險費從而享有申請保險待遇的權利；二是除失業保險外，其它保險均由獨立的保險機構經營，實行自治管理，政府只起指導作用，保險基金由僱主和雇員共同承擔；三是國家起主導作用。其理論基礎在二戰前是“國家干預主義”，認為政府應該制定社會保險政策緩和勞資矛盾，促進經濟發展；二戰後則是新自由主義理論，主張在新自由主義的社會市場經濟條件下，實行經濟人道主義，讓勞資雙方結成夥伴關係。 三是公民供給型，又稱“國家福利型”或“社會民主式”。此種類型最早起源於英國，後來傳到北歐，以及加拿大和澳大利亞等國，瑞典是這種類型的最突出代表。主要特點：一是社會保障內容龐大，覆蓋面廣，保障水平高。如瑞典的社會保障覆蓋了在瑞典居住的所有人；二是基金的主要來源是各行業的僱主，雇員則基本不交納；這種類型的理論基礎是福利學派思想，主張對資本主義進行改良，建立合理分配、收入均等的福利國家。政府通過課徵高累進稅，向全體居民提供“從搖籃到墳墓”的一切社會保障。 上述三種類型的社會保障制度在堅持公平、保證效率方面各具特色。二十世紀70年代中期以後，由於經濟“滯脹”，失業率居高不下與通貨膨脹的長期困擾，以及日益嚴重的人口老齡化問題，西方各國的社會保障制度均面臨不同程度的危機，都在作進一步的調整和完善。西方社會保障制度的產生和發展對我國有很多啟示，主要有：一是要認清社會保障制度的性質和作用，社會保障制度不僅是再分配領域的問題，更重要的是經濟生產領域的問題；二是社會保障項目的設立要從國情和國力出發，一個國家社會保障水平達到什麼程度和選擇何種模式，最終取決於自身的經濟發展水平和人口發展狀況；三是實行社會保障應循序漸進，有重點、多層次；四是制定必要的法規，依法實施保障。 （二）我國社會保障制度發展情況 我國原有的社會保障制度是在二十世紀50年代初期計畫經濟體制下形成的。其特點是：以城鎮職工為主、以單位提供保障為主，實行廣就業低工資輔之以一定程度的社會保障的模式。自二十世紀80年代開始，我國對社會保障制度進行了一系列的改革。改革的目標是建立獨立於企業事業單位之外，資金來源多元化、保障制度規範化、管理服務社會化的社會保障體系。其主要特徵是：基本保障，廣泛覆蓋，多個層次，逐步統一。與經濟發展水平相適應，國家強制建立的基本保障主要滿足人們的基本生活需要，社會保險逐步覆蓋全體公民；在基本保障之外，國家積極推動其他保障形式的發展，力爭形成多層次的社會保障體系；通過改革與發展，逐步實行全國統一的社會保障制度。一直到二十世紀90年代中期，我國社會保障制度的發展更多地側重於制度的改革與探索，各類社會保障制度都極不完善，且範圍只局限在國有企業職工和部分城鎮職工及離退休人員，保障覆蓋面狹隘，保障功能十分有限。 在養老保險方面，我國於1984年開始進行改革，1991開始在部分農村地區進行試點，於1997年全面推開；醫療保險方面，於1988年開始對機關事業單位的公費醫療制度和國有企業勞保醫療制度進行改革，於1998年開始在全國建立城鎮職工基本醫療保險制度；失業保險制度自1986年開始逐步建立起來；生育保險制度自1988年開始在一些地區進行企業生育保險制度改革，1994年制定了《企業職工生育保險試行辦法》；最低生活保障制度方面，於1993年開始對城市社會救濟制度進行改革，償試建立最低生活保障制度。二十世紀90年代中期以來，為加強各項社會保障制度的統一規劃和社會保障基金的管理、監督，我國對社會保障管理體制進行了一系列的改革，社會保障制度和體系建設從此步入了快速發展時期，並在制度的改革與創新上取得了重大的進展。但在實際運作上還存在不少問題，尚不能適應經濟發展的要求。 一是社會保障覆蓋面還不夠寬。從城市現有的保障範圍看，大量的私營和外商
投資企業的職工、自由職業者、個體工商戶和進城農民工仍未納入社會保障範圍，城市社會保障的覆蓋面還遠遠不夠寬。而在小城鎮和廣大的農村地區，社會保障制度還處於探索階段，大部分地區還是空白。 二是社會保障基金籌措困難。目前，我國的保障基金正處於由“國家全部包攬”向“國家、單位和個人”三方共同負擔的轉變時期，由於思想觀念、企業效益等多種原因，逃繳拖欠保費的現象嚴重。再加上地方財政支出結構調整力度不夠，對中央財政依賴性較大，一些補充社保基金的渠道尚未落實等原因，造成目前的社會保障基金籌措困難。 三是多頭管理、體制分散。現行的社會保障制度缺乏統一的設計和協調，缺乏整體性、規範性。社會保障的領導、管理、經辦、服務、監督分散，形成了多頭分散管理的格局。管理體制問題在一定程度上影響了社會保障事業的健康發展。 四是社會保障立法還不夠完善。為適應建立社會保障制度的需要，近年來，我國加強了有關社會保障制度方面的立法工作，xx制定發布了一系列有關社會保障的決定。但是，還有一些社會保障領域的立法，如醫療保險、生育保險等社會保險和社會救濟、社會福利方面的立法尚欠缺，需要進一步完善。 （三）我省社會保障制度發展情況 我省社會保險制度的沿革和變化與全國大體一致，但走在全國的前列，到XX年全省已建立了獨立於企業事業單位之外，資金來源多元化、保障制度規範化、管理服務社會化的社會保障體系，在實現老有所養、病有所醫、弱有所助，以及在維護人民民眾合法權益和改革、發展、穩定中發揮了重要作用，並形成了一系列帶有浙江特點的做法。 一是養老保險制度獲得重大突破。全省企業職工養老金按時足額發放率和社會化發放率均達到100%；在參保範圍和對象上對非公企業參保作了有益探索，出台了低門檻準入，“低水平享受”的辦法；在基金征繳方式上，開始由稅務部門徵收；在統籌上，堅持以縣市為統籌單位，建立多元、穩定的基金籌措機制；積極探索農村和機關、事業單位養老保險制度改革的思路和對策。二是失業保險制度進一步完善。於1995年率先出台了《浙江省職工失業保險條例》，失業保險的覆蓋率、征繳率和人均月征繳額等幾項主要指標均居全國前列。三是醫療保險制度基本建立。醫療保險制度的基礎管理工作不斷加強，管理體系建設步伐加快，覆蓋範圍開始向城鎮全體勞動者拓展，並在農村開展了新型農村合作醫療制度。四是工傷和生育保險事業穩步推進。 二、*區社會保障發展現狀 *於1994年8月建區。二十世紀90年代中期，特別是1998年以來，黨中央、xx作出了一系列推進我國社會保障體系建設的重大決策。我區依照農村與城市項目有別、組織方式各異、近期發展方向不同的目標模式，適時出台政策，開始了全面建設具有地方特色社會保障體系的新階段。 （一）社會保障制度概況 按照中央和省、市的統一部署，我區從實際出發，一步一個台階，逐步建立了以養老保險為龍頭，連線失業、醫療、工傷、生育保險的五位一體的社會保險體系，同時，建立起社會救助、社會福利、社會優撫和社會互助等各項制度，並有了重大發展。 ——養老保險制度。至今年6月底，全區已參加養老保險企業2045家，其中非公有制企業1827家；已參加養老保險的企事業職工和離退休人員63594人，其中非公有制企業職工44484人（個體10768人）。養老基金結餘42470.99萬元，支付能力達72.67個月，其中企業養老基金結餘38727.28萬元，支付能力達77.42個月。 ——醫療保險制度。至XX年底實現了機關事業單位和企業單位的公費醫療、大病醫療保險制度向基本醫療保險制度的平穩過渡。至今年6月底，全區參加基本醫療保險機關企事業單位565家，參保人數達23868人。 ——工傷保險制度。至今年6月底，全區共有511家企業參加工傷保險，參保人數26815人，工傷保險基金累計結餘452.62萬元。 ——失業保險制度。至今年6月底，失業保險參保2501家，參保人數39915人，失業保險基金結餘2870.01萬元。 ——生育保險制度。至今年6月底，全區有202個單位，6909人參加生育保險，累計結餘生育保險基金4萬元。 ——最低生活保障制度。於1997年建立了覆蓋城鄉範圍的最低生活保障制度，低保金標準城區居民人均210元/月、其它居民人均180元/月。目前，全區城鄉低保對象2690戶（農村2531戶、城鎮159戶）、4301人（農村3991人、城鎮310人）。 ——失土農民養老保障制度。於XX年開始啟動失土農民的社會養老保障工作。至6月底，全區共有8個村的5189名村民參加失土農民養老保障，其中392人已領取養老保障金，結餘基金3602萬元。 ——新型農村合作醫療制度。從XX年起即著手籌建新型農村合作醫療制度，目前全區已有35.1萬人參保，參保率達到93.9%。XX年共收繳基金2015.195萬元，剩餘355萬元。基金運行總體平衡，略有節餘。 ——城鎮“三無”對象和農村“五保”對象集中供養。目前，全區農村五保對象524人，集中供養440人，戶院掛鈎43人，集中供養率92.1%；城鎮“三無”人員23人，集中供養21人，戶院掛鈎2人，集中供養率100%。 ——其它幫扶、救助工作。建立了區慈善總會和慈善基金，開展正常性的慈善救助活動、殘疾人康復和救扶工作；重視解決“三殘”學生、部分享受低保和困難家庭學生的義務教育，以及高中、大學的助學問題。目前，正著手開展城鄉居民分層分類救助制度。 （二）社會保障制度存在的問題 目前，我區社會保障制度運轉基本良好，保障水平也逐年提高，但在具體運作中存在一些問題和不足： 1、農村社會保障體系較弱。由於缺乏政策和國家財政支持，加上農民收入較低，參加社會保障觀念落後，意識淡薄等問題，我區農村社會保障體系還相對薄弱，目前除在最低生活保障、醫療保險、生育保險、社會救助等方面有所探索外，在最核心的社會化養老保險方面做得還遠遠不夠，基礎還十分薄弱。 2、社會保障的壓力越來越大。主要表現在三方面：一是人們對社會保障的期望值不斷提高，沒有社會保障的群體要求享有社會保障，已經有社會保障的要求提高待遇；二是企業退休人員強烈要求提高養老待遇，和機關事業單位退休人員持平的呼聲很大，由此引發一系列問題；三是人口老齡化對社會養老保險和醫療保險提出了更高要求。 3、保障資金支付存在較大潛在風險。一是實現企業養老保險全覆蓋後，保面任務較為艱