立法調研報告

民事優先權是一種根據法律規定或當事人約定，不同性質的若干民事權利發生衝突時，某一民事權利優先於其他民事權利實現的民事權利。①我國民事優先權制度可謂源遠流長、種類不少。但從立法上來看，還存在著許多問題。以下筆者就如何完善優先權制度的立法作粗淺探討。 一、 我國民事優先權立法的不足之處 民事優先權制度從羅馬法時期就已創立，我國從唐朝開始就有民事優先權的法律規定。但是，目前我國的立法，從種類到項目，從性質、特徵到效力、保護的規定，卻比西方一些國家的規定要簡單得多，且有許多不足，主要是： （一）認識不足，規定不多 作為我國民法基本法的《民法通則》只有第73條規定的按份共有人的優先購買權和第89條規定的抵押、留置權的優先受償權兩條，種類只有兩種，且兩種優先權的項目也不齊全。致使優先權制度在理論上的認識和研究，局限在優先購買權與優先受償權方面上，在廣度和深度上都存在問題。  認識不足的主要原因是我國沒有建立市場經濟及對公民權利的足夠重視與保護。我國現行的《民法通則》是1980年頒布的，當時是以計畫經濟為主、市場經濟為輔的經濟體制。市場經濟沒有建立，或者不發達，必然會出現對公民權利保護的弱視情況。因為計畫經濟就是國家對社會生活的全面控制，社會成員沒有什麼自由與權利。因此，就不可能有一部完備的民法典，當然不可能對包括物權在內的民事權利作出具體詳細的規定。 （二）體系鬆散，項目不全 在《民法通則》的基礎上，我國民法特別法和其他法律，對民事優先權的規定有所增加，《破產法》、《專利法》、《公司法》、《商業銀行法》、《契約法》和《個人獨資企業法》等法律，都有這方面的規定。行政法規及最高人民法院的司法解釋，也有一些內容涉及到民事優先權。應該說，我國的民事優先權立法經歷了從無到有，從單一走向多樣的過程，目前仍在不斷充實完善之中。 儘管如此，我國民事優先權立法還是存在體系鬆散、項目不全的問題。例如，特種債權優先權，即先取特權，在不同所有制和不同性質的企業的法律制度中均有規定。與此同時，各種類型的民事優先權項目規定，也比西方一些國家的民法典中規定的少。如先取特權項目，我國規定的主要有訴訟費、職工工資及社會保險費用、稅收、建設工程價款、保險及給付保險金、個人儲蓄存款的本金和利息等。而《日本民法典》及《法國民法典》規定的先取特權的項目，比我國民商法律規定的先取特權的項目則要多的多，如喪葬費用、債務人日用品的供給、租金、動產不動產的買賣等等。又如留置權的優先受償權，我國《擔保法》僅限於因保管、運輸、加工承攬契約三種發生的債務人不履行債務的，債權人有留置權。而《日本民法典》和《法國民法典》則還有旅店的宿泊、不動產的保存等項目。 （三）條文簡陋、操作性差 具體表現為：一是條文少。不管是先取特權，優先受償權，還是優先購買權、優先承包權、優先申請權，條文都是廖廖無幾，很難完全解決司法實踐中遇到的民事優先權的有關問題。二是條文操作性差，不像西方一些國家對條文及條文所包含的內容作出詳細的詮釋。如我國許多法律在先取特權的項目上，對工資、稅收沒有作出詳細的界定，工資到底包括哪幾個內容，工資在多少時間內必須向法院起訴。又如稅收包括哪些，各種稅收孰先孰後，對偷漏稅的罰款部分能否優先受償。各種優先權的特徵和適用條件，以及如何保護，保護的範圍和方式均沒有規定。 （四）重複規定，前後不一 我國民事優先權立法由於不是由民法典統一規定，而是分散在各部門法中，因而不可避免地出現重複規定，前後不一的現象。如在先取特權的項目規定上，同為企業法人破產，《破產法》與《保險法》、《商業銀行法》、《公司法》規定項目不同，賠償或者給付保險金的先取特權項目為其他企業法人所沒有。優先支付個人儲蓄存款的先取特權項目，同樣為其他企業法人所沒有。同為企業法人，在破產時，先取特權的一些項目在破產法和其他部門法重複規定，另外一些項目不同企業法人的部門法卻有不同的規定，這種立法上的邏輯錯誤是顯而易見的。又如，關於職工工資和勞動保險費用的先取特權項目，《破產法》、《保險法》、《商業銀行法》、《公司法》、《合夥企業法》等都用此概念，而在《個人獨資企業法》卻用職工工資和社會保險費用這個概念。 （五）考慮不周，顧此失彼 由於民事優先權的分散性和不連貫性，出現了考慮不同，顧此失彼的現象。如先取特權的清償，在程式上，國有企業有《破產法》規定，非國有企業有《民事訴訟法》規定，而不具備法人條件的合夥企業和個人獨資企業，儘管有先取特權項目，可是，在清償上卻沒有程式法上的規定。 二、制定我國民事優先權法的必要性 由於上述等原因，必須加以修改、補充和完善。筆者構想，在我國應當制定民事優先權法，歸到物權法中獨立一編，成為物權法的一個重要組成部分。 （一）為了解決我國民事優先權立法散亂不全的需要 解決我國民事優先權立法存在的種種問題，根本的方法就是對現有有關民事優先權立法進行分析、研究、歸納、刪改、補充，制定一部既符合國際慣例，又適合中國國情的民事優先權法，把分散在破產法、公司法、海商法、擔保法、保險法、商業銀行法、合夥企業法、工業產權法等中的民事優先權的內容，集中起來加以研究和整合，統一規定在物權法中，作為物權法的一編，這樣就可以克服和防止民事優先權立法存在散亂不全的狀況，易於人們了解和掌握。 （二）適應社會主義市場經濟發展的需要  

根據市委書記張成寅、市人大常委會主任懷忠民對《北京信息》第54期關於“北京擬在奧運前出台突發事件應對法規”的批示，市人大常委會法工委開展了對我市應對突發事件地方立法的專項調研工作。市人大常委會法工委分別聽取了市政府法制辦、應急辦、市公安局等部門關於我市應對突發事件工作的情況介紹，對當前制定相應地方性法規進行了探討。現將調研情況報告如下：

一、我市應對突發事件的基本工作情況

1、建立了相應的機構，明確了部門的職責

為提高政府處置突發事件的應對能力，切實保障公眾生命財產安全，維護社會秩序的穩定，我市於XX年2月正式組建了市政府應急辦。編制17人，現有人員10人。各區市縣也都成立了相應的機構，配備了兼職人員。市應急辦作為全市應對突發事件的綜合協調部門，主要負責協助分管領導指揮和處置突發事件，協調各相關預案的責任部門開展工作。

2、制定了相對完備的總體應急預案和專項應急預案

自XX年7月以來，全市已編制完成突發事件總體應急預案和25項專項應急預案，內容涉及公共安全、環境污染、涉外安全、危險品處置等諸多方面和領域，基本明確了各相關部門在應對各類突發公共事件中的職責和任務。各區市縣也都從實際出發，制定了應急總體預案和專項預案，我市突發事件應急預案體系基本形成。

3、加大了對《中華人民共和國突發事件應對法》的宣傳培訓力度

XX年8月《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）頒布實施後，國務院辦公廳於XX年11月下發了《關於認真貫徹實施突發事件應對法的通知》，省政府辦公廳於XX年1月下發了《關於全面貫徹實施突發事件應對法的通知》。我市應急辦認真貫徹國務院和省政府的通知精神，在全市範圍內多次組織培訓班，採取多種形式開展宣傳普及和培訓工作。市應急辦堅持每月一次例會制度，加強與各專項指揮部及區市縣應急指揮部門的溝通與聯繫。