據有關資料顯示，XX年末，全國城鎮就業者參加城鎮基本養老保險的約占46%，××省的養老保險覆蓋率約53%，但還有近50%的城鎮就業者，沒有參加社會養老保險，其原因主要是兩個方面。一方面，是工作理念和理論基礎的原因。近年，社保的工作理念就是“兩個確保”，主要是確保國有企業職工。面對新情況，有的地方試圖作些改革，但大多數採取比照的辦法套用原有的政策。現行的城鎮企業職工基本養老保險政策，是建立在計畫經濟基礎上的，是國有企業改革的配套政策，目的是為單位“減負”，單位非正式職工和沒有單位的，自然就不在制度覆蓋的範圍。機關事業單位的養老保險，仍然是一個計畫經濟的模式，且越來越明顯地呈現與社會化養老金制度相反的價值取向。另一方面，是對政策的理解和管理體制的原因。對建立統一的社會保障——社會養老保險體系有誤解。中央作出的是建立統一的企業職工基本養老保險的決定，但這決不是要對各個社區階層、各類勞動者都實行這一政策。對此有的理解僵化，以至為公務員、農民不能搞社會養老保險。社會保險管理是對社會養老保險的巨觀管理，現行體制下，管理主體重疊，管理層次錯位，管理信息失真，政策“打架”，還沒有統一的機構管理社會養老保險。
要解決好這50%城鎮就業者參加社會養老保險的問題，必須更新理念，創新政策。
一、更新養老保險工作理念。發展社會養老保險事業，就是為了構建“老有所養”的和諧社會。必須從實際出發，建立有中國特色的社會養老保險理論、政策、制度、體制，形成以城鎮養老保險為主體、向農村輻射開放並與農村養老保險銜接協調的、多層次、多形式、可持續發展的養老保險體系。從我國實際和系統論觀點看，社會養老保險體系，包括城鎮養老保險和農村養老保險兩大子系，每個子系至少包括基本養老保險和非基本養老保險。城鎮基本養老保險又包括無土地穩定就業者基本養老保險，如公務員基本養老保險熀財政全額撥款的事業單位在編幹部、城鎮各類企業職工基本養老保險等，無土地非穩定就業者養老保險，有土地就業者基本養老保險。農業養老保險包括農民養老保險、農墾企業職工養老保險。
二、完善現行的無土地穩定就業者參加城鎮基本養老保險政策。要進一步明確只有公務員和財政全額撥款的事業單位在編幹部才能參加機關事業單位養老保險;非公務員和非財政全額撥款的事業單位職工、民辦企業職工、企業化管理的事業單位職工，幫工在8人以上的個體工商戶戶主和幫工，統一納入城鎮企業職工養老保險。實行企業參保繳費和個人參保繳費分離，企業繳費基數為統計年報的企業工資總額，沒有統計年報的，由有關部門依法確定單位用工人數和單位工資總額。個人的繳費基數不再封頂，為上年度本地職工月平均工資的300%，個人繳費部分全部記入個人帳戶。企業職工個人繳納的基本養老保險費熀續保和補繳犚宦捎繕綾；構徵收。強化個人繳費年限與養老金待遇的聯繫。繳費年限15年的，在退休計發基礎養老金時按15%計發，每增加1年，在15%基礎上增發本省上年度職工月平均工資的0.5%。
三、制定無土地不穩定就業者和有土地城鎮就業者的基本養老保險政策。解決無土地不穩定就業者和有土地就業者參加社會養老保險的問題，不能採取比照套用原有政策的辦法。必須堅持以人為本，統籌城鄉協調發展和與我國經濟發展水平相適應的原則。按照遵循社會養老保險客觀規律，正確處理農村和城鎮、總量和結構、近期和長遠的關係，實現好、發展好、維護好他們的權利的要求，創新政策，推動多層次社會養老保險體系建設。政策的初步設計包括：