三、黨政領導幹部辭職制推行過程中存在的主要問題根據深圳、溫嶺等各地關於領導幹部引咎辭職、責令辭職等方面的實際探索，結合我市《黨政領導幹部免職、辭職、降職制度》執行情況來看，在該項制度的推行過程中也暴露出了一些問題和障礙性因素，歸納一下主要有以下幾個方面內容：1、由於受傳統思想觀念的影響，制度推行思想障礙較多，領導幹部能下的環境較難形成。領導幹部辭職制度歸結到底就要促進幹部下，激活幹部隊伍活力，實現幹部人才資源的最佳化配置。但此項制度又直接涉及到我們廣大領導幹部的切身利益和政治前途，儘管對此項工作的積極作用和發展趨勢都已有了一定的認識，但當真正落到幹部個體和具體對象時，難免會產生這樣那樣的思想障礙，影響了制度的較好執行。因此，領導幹部能上能下的格局尚未真正形成，推行領導幹部辭職制度還缺乏良好的社會環境和思想基礎。分析其原因是多方面的，但主要有以下三個方面：一是傳統觀念和封建思想的影響。在我國長期的傳統觀念來看，歷來是“上榮下辱”，再加上幾千年封建社會的影響，“官貴民賤”、“官本位”等思想在我們黨員領導幹部當中也不乏存在。社會上民眾對幹部職務的升降同樣也存在著偏面認識，一旦提升了，就認為有出息，道喜祝賀的絡繹不絕；而一旦降下來，就認為是犯了錯誤。從而逐步形成了領導幹部不犯錯誤不下台，不到年齡不退職的不良局面。二是長期的計畫經濟體制的影響。在過去計畫經濟條件下，對幹部管理基本上屬於傳統的計畫經濟模式，缺少競爭性，更無憂患意識。一旦當了領導，地位待遇隨即提高，而且很少降下來的，就象進了“保險箱”。長此以往，有的幹部就產生了“當官就有權，有權就有錢”的錯誤思想。從而導致有些幹部把當官看得比什麼都重要。三是執行機關領導班子思想認識難統一。有些領導幹部對此項工作認識還不夠到位，也由於前面二個原因，部分領導感到“多一事不如少一事”，寧願充當“老好人”、不願得罪人，一定程度上影響了執行力度。而有的部門領導還存在一些不正確的認識，認為此項工作僅僅是組織部門的事情，工作不很支持，形不成執行合力。2、由於責任主體難歸屬、具體標準難界定，致使增加了制度執行難度，造成了較大隨意性。首先，關於責任主體歸屬問題。由於目前我國政治體制和行政體制的其他改革措施不到位，不配套，造成了領導幹部責任制的難落實，責任主體的難歸屬，而造成此問題的體制原因主要有三：一是黨政不分。由於傳統體制的慣性，當前黨政不分、以黨代政的現象還一定程度存在，有的甚至還較嚴重，出了問題，責任究竟在黨委還是在政府較難確定；二是行政機構設定不合理。縱向看，行政層次較多。橫向看，行政機構的職能部門劃分較細，儘管機構改革撤併了一些機構，但部門之間職能交叉、職責不明確仍在一定程度上存在。這樣出了問題，對領導責任如何追溯就帶來一定難度；三是缺乏剛性的個人負責制。我國現行的領導體制是按照不同機關、部門的不同職能分別採取了委員會制和首長制兩種形式，這樣出了問題，具體追究領導責任時就不明確，哪些領導應承擔責任？是主管領導還是分管領導？是執行領導還是決策領導？是參與決策的所有領導，還是委員會的主持領導？其次，關於標準界定問題。制定科學細化的制度標準和責任追究規則是該項制度能否順利實施的基礎的基礎，關係到該制度的實際成效和生命力。但由於受到現行法制體系的制約，當前，在領導幹部責任制上對過錯的性質及輕重沒有作出明確規定的情況下，如何制定科學合理而具有可操作性的硬性指標和量化辦法較難。領導幹部哪些行為和責任需要免職，哪些必須辭職，哪些可以降職安排等等，在具體標準的裁定上都提出了實際性要求，如何做到合理合情又合法，如何加以科學界定。比如什麼是過錯？辭職的前提是故意還是過失？過錯到什麼程度就應辭職，也即過錯如何量化？還有什麼是“重大損失”、“重大事件”？“因盲目決策或違反決策程式給國家和集體造成重大損失”以及“由於工作不負責任致使轄區內發生重大惡性事件”的直接責任人是否僅僅是引咎辭職就可以安然無恙了？等，諸如這些在實踐中往往難以準確把握其尺度，若標準定得過粗，則制度彈性大，缺乏可操作性；若標準定得過細，則易出現“上有政策，下有對策”的情形。同時，由於標準界定不夠清楚，會造成幹部責任行為的定責不明，如將本屬於免職情形的行為作為辭職或降職對待等等。3、由於相應配套制度的不夠健全，給整項制度的規範化執行帶來了不便。辭職制度是一項系統性工程，它牽涉到幹部人事制度改革工作的方方面面，制度配套問題給整項工作提出了難題，主要是缺乏科學規範的幹部評價體系、幹部“下”的保障體系以及相應的責任追究制度體系等。從目前情況來看，各地雖不同程度的出台制訂了有關制度予以配套執行，但從制度體系的完整性、科學性及合理化方面還存在著不少漏洞。如溫嶺市探索建立了領導幹部公開承諾制度，但由於承諾目標的科學設定較難和考核評價因主客觀條件限制也難以做到完全的客觀公正，使該項制度的實際效果打了折扣。基本上各地還是以辭職制度本身“單兵”作戰為主，從而影響了整項制度的全面實施和規範化水平。4、由於制度監督體系的相對薄弱，社會監督氛圍難形成，造成制度執行力度不夠。每一項制度的貫徹執行都需要有一定的保障體系，而僅靠領導幹部的自覺行為是遠遠不夠的，而其中很重要的一項內容就是加強監督，促進制度的落實到底，才能真正實現制度本身所應有的整體功能與作用。但從我市實際操作來看，對幹部免職、辭職、降職等制度的執行貫徹和落實上相對缺少有力的監督與促進，主要有以下幾方面問題：一是監督意識不強。有些幹部民眾認為幹部辭職制度僅僅是走走形式，參與意識不強，有的將對此項制度的執行監督理解為是紀檢監察等專業部門的事情，而缺乏應有的主動性和責任感，從而導致有些領導幹部即使出現了失職現象，也沒有民眾反映，到最後就不了了之。二是監督工作難到位。有些專業監督部門雖然擔負起了一定的監督職責，但由於幹部監督工作牽涉到領導幹部的方方面面行為，環節較多，內容比較廣泛，存在一定的監督“盲區”，就往往使幹部監督及職能監督工作到不了位。三是監督制度難以真正落實。雖然從已經建立的各項領導幹部監督制度來看，可以說基本涵蓋了領導幹部工作的方方面面，比較全面詳盡了。但執行起來，缺乏應有的強制性和約束力。四是監督工作合力難形成。各部門承擔著不同工作範疇、不同職能許可權的專門監督和管理，幹部免職、辭職、降職制度羅列了領導幹部不同類型的責任追究行為，要做到及時監督、及時處理需要各相關部門的共同配合，相互溝通信息，及時反饋，形成足夠合力。但事實上，往往是各部門在具體執行過程中，缺乏主動性，同時又沒有將聯席會議制度等幹部監督聯動機制的作用真正發揮好，導致了相互之間的工作脫節。四、對策措施綜合各地關於領導幹部免職、辭職、降職制度建設的探索以及我市的實際操作情況，同時考慮到幹部任用制度改革又是一個循序漸進的過程，需要不斷完善，逐步加以推進，為此在今後工作中還需要在以下幾個方面作出努力，以進一步健全該項制度，整體推進該項工作。1、加強宣傳，滲透理念，逐步營造一個良好的社會環境。領導幹部的免職、辭職、降職直接關係到幹部的切身利益，也影響到整個社會輿論和幹部用人導向問題。因此，如何轉變認識，更新思想觀念是關鍵。特別是隨著該項制度的不斷推進和深化，如何真正使那些工作能力一般、實績平平的平庸者適時退出，而使那些優秀年輕幹部能有機會及早走上合適的領導崗位，真正形成幹部能上能下、充滿活力和生機的用人機制，將直接影響到幹部免職、辭職、降職系列制度的執行效能。這就需要一個良好的社會輿論環境。一方面要加強宣傳教育。通過廣泛的宣傳，正確的引導，講清利害關係，增強大局觀念，從領導幹部的一事一例說起，從制度的本質要求來分析，把廣大幹部民眾的思想觀念引導到正確方向上來，使有些幹部民眾從不理解到理解，從理解到支持，從支持到積極倡導，逐漸營造統一協調的良好社會氛圍和共識，在全社會樹立起“幹部的上與下是人才資源配置的過程”的思想，消除“官本位”、“下必有過”等錯誤觀念，為制度的深化推進創造良好的社會環境。另一方面就是在條件成熟的情況下，將幹部免職、辭職、降職制度可作適當推廣，逐步嘗試在中層幹部、事業單位幹部等多個領域進行拓展。通過在一定範圍的推開，擴大制度的影響面，使各個層面的幹部和民眾從制度執行的具體工作中提高認識，從制度改革的現實成效中轉變觀念。2、完善制度標準機制，為領導幹部免職、辭職、降職行為提供科學合理的衡量依據和尺度。要完善領導幹部的免職、辭職、降職制度必須不斷完善與之相關的評價標準，這是一個重要前提，也是制度實體的核心內容。我們認為，在具體制度設計和標準制定中把握好以下幾個原則：一是普遍性和特殊性相統一原則。既要制定和規範統一標準，又要根據各部門不同的情況允許量化標準有所區別，同時應根據不同類型、不同層次、不同崗位的職位特點，細化標準。二是重點與一般相統一原則。既要著眼於重大事故或重大違法、違紀事件的責任追究，也要突出對日常工作業績的監控。要根據幹部的基本要求和崗位職責，制定一個涵蓋經濟、社會和政治等各個領域的道義標準和行為標準，確保制度執行標準的全面性。三是定性和定量相統一原則。一方面要有原則性的一般規定，從質的規定上給出定性要求。另一方面要有具體的執行標準，從操作層面制定出量化標準。四是寬嚴適度原則。要正確區分與法律責任的界限，處理好制度責任追究與法律責任追究及黨紀處分責任追究之間的關係，防止出現利用免職、辭職等來逃避法律或黨紀處罰。此外，在具體制度制訂、標準界定及執行程式規定上還應嚴格堅持公開、民主、平等原則，應多渠道、多層面地徵求意見，聽取方方面面的建議，提高整項制度的客觀性和公認度。3、建立完善相關配套制度，整體推進領導幹部免職、辭職、降職制度的不斷深化。該項制度要取得進一步的深化，相關措施和機制的配套至關重要，這是保障。領導幹部免職、辭職、降職制度作為一項系統複雜工程，要真正起到預期的成效，必須有相關的制度作配套。著重要在以下幾個方面作進一步的深化和完善：一是要完善幹部考核評價機制。嘗試分類考核評價制辦法,細化考核辦法、量化考核指標、完善考核監督，不斷改進領導幹部考核制度。最佳化考核主體，積極吸收相關職能部門特別是專業評估部門和人民民眾代表納入到綜合考評機構中來，以提聯考核主體的專業性和公正性；在評價標準上要注重實績考核，以是否有利於地方經濟的長遠發展，是否有利於最廣大人民的根本利益作為考核評價準繩；在考核制度建設上，要進一步完善領導幹部崗位職責和領導幹部任期目標責任制；要不斷創新幹部考核方法，實施全方位“立體化考核”，即在聽取領導公開述職自我評價的基礎上，廣泛聽取幹部民眾、綜合部門及紀檢執法部門等方面的多種意見，實行幹部考核認證辦法，把考核結果適時反饋給基層民眾和相關部門，將幹部考核評價權交給民眾，以此來增強幹部考核的科學性和公開性。二是要完善領導幹部辭職、降職記分卡制度。記分卡制度的制訂主要針對領導幹部在思想政治素質、工作能力水平、黨風廉政建設、民眾公認度等方面存在問題，但在責任定性上還夠不上辭職和降職標準，相對造成後果或行為情節較輕的情形，以扣分累計為手段，根據不同情形，按不同分值扣分，累計達到一定分值，必須辭去職務或降職使用。該制度有效彌補了領導幹部免職、辭職、降職制度的許多不足，很有針對性和實用性。三是完善誡免制、試用期制、經濟責任審計等相關領導幹部監督管理制度，逐步試行領導幹部任期制。通過制度的配套完善，逐步構建一整套科學、合理的有效制度體系，從而促進幹部能上能下的規範化管理，形成操作規範、運作有序的幹部正常退出機制。四是建立健全有效的保障機制。一方面要認真做好退下來幹部的談心溝通，及時化解他們的思想顧慮，正確對待領導幹部的進、退、留、轉問題，真正使他們辭得放心，降得安心。同時對調整下來的幹部要定期不定期的走訪，了解其思想工作情況，做好幫帶管理工作。另一方面要客觀分析制訂領導幹部退下來後的相關待遇政策，根據本人任職時間等因素出台較為科學合理的待遇標準。對有實際困難的幹部要儘可能的幫助解決，從而消除其後顧之憂。其次，組織上要積極拓寬安置渠道，豐富安置方法，給退下來幹部盡力創造寬鬆的安置環境，使他們下的順心。在重新擇業和擇崗上留有足夠的空間和機會，轉任非領導職務、轉任非常設性機構或社團組織、社區等領導崗位，充分發揮個人所長，倡導下企業從事經濟工作或專門參與招商引資等都不失為較好的途徑。同時還可通過待崗學習或業務培訓，提高業務素質，增長才幹。對調整下來的領導幹部，如在一到二年里工作實績突出，且符合重新提拔條件，可以重新走上領導崗位或提拔使用，這也是幹部能上能下的要求。4、著力構建制度監督體系，加大制度執行力度，確保制度的落實到位。一是強化領導幹部責任追究的監督。健全乾部監督網路、加大幹部監督管理力度。通過領導幹部監督聯席會議制度等形式，實現幹部監督信息的及時交流溝通，做好匯總分析，提出具體處理意見。通過推行領導幹部公開承諾制度，就其領導崗位的職責和任務向社會和民眾作出公開承諾，以進一步接受社會和民眾的監督，從而達到強化領導幹部自我監督和公眾監督的作用。二是強化社會輿論的監督。社會輿論監督對於領導幹部監督管理起著重要的作用，尤其是新聞媒體的監督。從西方一些國家許多行政領導引咎辭職的案例來分析，在辭職過程當中，輿論和媒體監督起到了積極的推動作用，許多人都是因自身在工作或生活上的種種不良行為而受到了社會輿論的衝擊，強大壓力情況下，而主動提出辭職的。為此，要實行政務公開，讓領導幹部的行政行為在“陽光”下運作，只有讓社會民眾了解了領導幹部在做什麼，該做些什麼，如何做，他們才能對領導幹部的工作行為作出一個客觀公正的評判，也才能實現社會輿論正確有效的監督。三是強化執行部門和權力機關的監督。組織部門或其他權力機關賦有幹部免職、辭職、降職的執行權力，同樣也賦予了部門監督的職責，對領導幹部免職、辭職和降職行為承擔了重要的監督任務。通過他們來強化對領導幹部及其失職行為的監督，加大制度執行力度，是該項制度是否能真正落到實處的關鍵一環。在整項制度推行工作中，只有嚴格執行，嚴格監督，其制度本身的功能才能實施到位。