建立村鎮銀行是解決我國現有農村地區銀行業金融機構覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分、金融服務缺位等“金融抑制”問題的創新之舉，對於促進農村地區投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務高效的新型農村金融體系的形成，進而更好地改進和加強農村金融服務，支持社會主義新農村建設，促進農村經濟社會和諧發展和進步，具有十分重要的意義。但村鎮銀行在組建和發展過程中還存在諸多瓶頸，尤其是欠發達的落後地區，組建難度大，發展緩慢，亟須從源頭上加以調整和解決。
一、村鎮銀行發展現狀，銀監會出台了《關於調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，放寬了農村地區銀行業金融機構準入政策,首批選擇四川、吉林等六省區作為新型農村金融機構試點。1月，銀監會出台《村鎮銀行管理暫行規定》，加快了村鎮銀行試點工作。10月，在總結試點經驗的基礎上,將試點範圍擴大到全國31個省份。到末,全國已有148家村鎮銀行開業,發放貸款50多億元,其中支持農戶和農民的貸款達60%以上。今年“兩會”期間，中國銀監會主席劉明康表示，銀監會對村鎮銀行的發展目標是家，凡是有條件的縣都可以有一家。村鎮銀行發展呈現出美好的願景。
湖南省自開展村鎮銀行試點以來，已組建村鎮銀行5家，較好地發揮了服務“三農”的作用。湘西州委、州政府高度重視，來積極爭取村鎮銀行試點，得到了銀監部門的批准。但在組建過程中遭遇中梗阻，目前還是一片空白。
二、發展村鎮銀行的瓶頸
（一）政策失靈：自下而上，本末倒置。按照銀監會規定，村鎮銀行只能實行發起方式設立，且至少應有1家以上境內外銀行業金融機構作為主發起人。規定要求村鎮銀行的最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構。根據這一規定，需要試點縣市政府從最基層的縣域開始向上逐級尋找主發起人。當前我國銀行業實行一級法人制度，分支行對機構的設定缺乏審批許可權。由於村鎮銀行的設定處於試點階段，既沒有規定各銀行業金融機構必須發起設立村鎮銀行的義務，也沒有相應的數量規定，更沒有自上而下的特別指定。這樣，形成部分試點縣市“申請報告無處送，高層領導無法見，村鎮銀行無法辦”的難堪局面。
（二）主體失落：路徑單一，一主難求。雖然一些地方性商業銀行具備主發起人資格，但在欠發達地區，除農村信用社改制外，幾乎沒有地方性商業銀行。瀘溪縣為組建村鎮銀行，成立了專班，明確專人，積極尋找主發起人，從起，先後與省內外10餘家銀行業金融機構進行聯繫協調，開出了一系列優惠政策和條件，但都因經濟總量小、地處偏遠而被拒絕。一旦找不到主發起人，村鎮銀行便無法設立，致使這一惠農政策成為空中樓閣，試點縣市十分失落。
（三）市場失準：低門檻，高槓桿。根據《村鎮銀行管理暫行規定》，在縣（市）設立的村鎮銀行，其註冊資本不低於300萬元人民幣；在鄉（鎮）設立的村鎮銀行，其註冊資本不低於100萬元人民幣。村鎮銀行註冊資金的門檻要求確實很低，但在實際操作過程中，為尋求一定的規模效應，一般村鎮銀行註冊資金均在5000萬元以上。加之主發起人難找，形成了“低門檻，高槓桿”現象，導致欠發達地區村鎮銀行市場準入難。
（四）布局失衡：抓大放小，棄鄉進城。按照村鎮銀行試點初衷，本應在欠發達地區優先發展。據對全國已開業的148家村鎮銀行調查分析，除先期試點的六個省份外，一般機構都設在相對較發達的縣市一級，鄉鎮村鎮銀行還沒有實現零的突破，呈現出“發達地區多、欠發達地區少，縣城多、鄉鎮少”的不均衡格局。
（五）價值失離：嫌貧愛富，棄農逐工。根據《村鎮銀行管理暫行規定》，服務“三農”是村鎮銀行的根本宗旨。一些村鎮銀行的發起人或出資人把實現利潤最大化作為自身最大的追求目標，而農民作為弱勢群體，農業、農村經濟作為高風險、低效益的弱勢經濟，受自然條件和市場條件的影響巨大。在農業政策性保險嚴重缺乏的情況下，受利益驅使，村鎮銀行在價值取向上偏離宗旨，追逐高利潤、高回報的工業行業。