2017關於加強我市生態保護制度建設的調研報告

為深入貫徹落實黨的十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》、市委相關決策和市人大常委會今年的工作部署，市人大常委會成立了由張桂芳主任任組長，吳樹堅副主任、周素勤秘書長參加，部分委辦室領導以及5位專職委員組成的調研組，對加強我市生態保護制度建設課題進行調研。自3月份以來，調研組走訪了市農業局、林業園林局、國土房管局、規劃局、財政局等部門，與市發改委、建委、水務局、環保局、法制辦進行座談討論、聽取意見;先後深入到花都、南沙、從化、增城，以及到省內的深圳、珠海、惠州、肇慶市進行實地調研;張桂芳主任、吳樹堅副主任還分別帶領調研小組赴廈門、寧波、蘇州和天津、上海、貴陽等城市學習考察。通過以上調研活動，調研組深入了解了我市在生態保護制度建設方面取得的成效和存在的問題，直觀地學習了兄弟城市在生態保護方面的經驗,並在此基礎上研究提出了加強我市生態保護制度建設的若干建議。

一、我市生態保護工作的基本情況和存在問題

我市一直比較重視生態保護工作，XX年就通過概念規劃提出建設“山、城、田、海”的城市格局和“三縱四橫”七大生態走廊，並大力開展生態復綠、綠地建設、污染治理以及河涌整治等工作;XX年新一輪城市戰略規劃與總體規劃制定了禁建區、限建區、適建區和已建區劃定，基本生態控制線規劃等內容，隨後幾年又先後完成了全市綠道網建設規劃和《廣州市生態專項規劃》;生態公益林劃定起步較早，經濟補償標準相比於兄弟省市處於較高水平，據統計，全市按最新標準計算補償金額年均約2億元，基本農田保護經濟補償金額年均約5億元，較好地促進了生態公益林和基本農田的保護;大力推進濕地保護工作，新建了白雲湖等一批人工湖和濕地公園;初步建立了生態保護責任考核制度;市人大及其常委會在推進生態保護方面也主動作為，積極介入，先後制定了《廣州市白雲山風景名勝區保護條例》等有關法規，採取各種監督舉措促進生態補償制度的完善，通過落實代表重點建議的方式建設如火龍鳳森林公園等一批綠化項目，推進環境保護和生態建設重點工作。這些卓有成效的工作，促進了我市生態環境的不斷改善，獲得“國家環保模範城市”、“國家園林城市”、“國家森林城市”等諸多榮譽稱號。

XX年9月，市委、市政府作出全面推進新型城市化發展的戰略部署，提出了一系列環境保護和生態建設目標，並就推進低碳發展建設生態城市專門出台了實施意見;XX年1月，市委十屆五次全體會議通過《貫徹落實〈中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定〉的意見》，提出要建立健全生態保護紅線、自然資源集約使用和生態環境保護監管制度，建立生態環境保護市場化機制和生態文明評估考核及責任追究機制，為全面推進生態文明體制改革吹響了號角。

面對新的形勢和任務，我市生態保護工作還存在一些問題和不足，主要體現在以下幾個方面：

(一)生態文明建設規劃出台相對滯後，生態保護紅線劃定工作沒有完成，生態保護區受到損害的情況未得到根本遏制。

多年來，雖然規劃、國土、發改、環保、林業等相關部門分別出台各種生態保護相關檔案和規範，但卻一直沒有出台統領全市生態保護方面的綱領性檔案。今年初市委明確要求市發改委和環保局共同編制《廣州市生態文明建設規劃》，目前還處於起步階段。生態控制線規劃編制按省政府的規範要求也還在進行中。生態保護紅線是維持基本生態需要的最小空間範圍與最高或最低數量限值，包括生態功能紅線、環境質量紅線和資源利用紅線。生態保護紅線中最重要的內容是劃定“生態功能紅線”的控制範圍，生態保護紅線是生態控制線的核心內容，根據《廣東省生態控制線劃定工作指引》，生態功能紅線的劃定範圍應納入生態控制線一級管控區。確定生態控制線面臨的困難包括：如何處理線記憶體在的村莊、廠房、違章建築以及未建的合法用地的問題;控制方案與各級政府或業主的發展訴求存在巨大矛盾;生態紅線的劃定涉及到多達十幾個職能部門，各自的保護要求和規範都不相同，整合多個部門的技術標準具有相當大的難度。我市於XX年開始了新一輪《環境保護總體規劃》的編制，其核心內容之一就是由環保局牽頭開展“生態保護紅線”的劃定工作，但由於各種原因至今沒有完成。雖然我市於XX年完成《廣州市生態專項規劃》，劃定市域基本生態控制線面積為5000平方公里;XX年開展“三規合一”工作，通過“三上三下”核定的基本生態控制線總面積為4508平方公里，占市域面積的60%。但以上方案均不能作為最終的實施方案。按照省政府《關於在全省開展生態控制線劃定工作的通知》要求，我市需要在省住建廳的統一規範指引下，正式開始生態控制線的劃定工作。

生態保護區管理混亂，破壞生態環境的現象時有發生。生態保護紅線至今在國家層面沒有立法，各職能部門都對生態用地行使各自的審批管理許可權，缺少條塊協調，存在不少管理漏洞。侵占生態保護區的情況有兩種：一方面，違法建設問題長期得不到有效解決，控制線內的村莊或其他建設區不斷“長大”;另一方面，保護生態的法律責任只對下、不對上，各級審批部門沒有為涉及生態控制線的項目設定專門的審批程式，調整規劃的隨意性很大。各種經過批准的“合法的”項目，對生態保護區造成一定破壞，以各種理由侵占生態控制線的情況沒有得到根本遏制。

(二)生態補償範圍較窄，補償方式單一，尚未形成科學長效的生態補償機制。

生態補償是生態保護重要的經濟手段，我市生態公益林補償工作啟動較早，補償標準在國內居較高水平，近年在基本農田保護和生活垃圾終端處理經濟補償方面作了積極嘗試，取得一定成效，但關於生態補償的系統性研究還相對滯後，在補償範疇方面，涉及領域有限，範圍較窄，一些重要生態領域，如濕地、水源地保護等的價值補償尚未涉及。在補償機制方面，基於政府間生態保護事權劃分與支出責任相匹配的“環境財政”或“生態財政”制度設計還不完善，尚未形成以生態功能區劃為基礎、對重要生態功能區域實行整體服務價值評估並予補償的一般性轉移支付機制;補償要素與標準、補償流程與對象、補償方式與資金來源等均有待研究完善，生態補償的市場化模式尚未健全。因此，生態補償所應發揮的彌補地區間、個體間經濟發展差異的作用未能充分體現，生態保護全民共識和積極參與的效果不甚理想。

(三)生態保護管理體制不順，缺乏強有力的統籌協調機制，基層管理力量薄弱。

按照現行體制，我市的生態資源分別由國土、農業(海洋與漁業)、林業園林、水務等部門實施專業性、行業性管理，環保部門雖然被賦予“監督對生態環境有影響的自然資源開發利用、重要生態環境建設和生態破壞恢復工作”的職責，但由於缺乏相應的法律保障和制度安排，實際上難以承擔對生態保護工作進行統籌、協調和監督。雖然我市早在XX年就建立了由分管市領導任召集人的濕地保護管理聯席會議制度，但近十年來沒有開過一次會，基本沒有發揮其應有的統籌協調作用。各相關部門之間也存在不少生態保護職責不清、管理交叉的情況。如濕地保護方面，林業園林部門被賦予“組織、協調、指導、監督濕地保護工作”的職責，但我市的濕地資源包括近海及海岸濕地(占45.6%)和庫塘、河流、湖泊濕地(合計占54.4%)，主要由農業(海洋)和水務部門依照各自職責進行管理;耕地污染治理方面，環保、農業、國土部門都有相關職責，但在操作層面上並沒有清晰界定。

各類生態保護區域管理體制不一，基層一線管理力量總體偏弱。各類生態保護區被各個部門冠以各種名堂實行不同的管理體制，如林業園林部門主管的生態公益林、公園、森林公園、風景區、森林及陸生野生動植物類型自然保護區、濕地公園等，水務部門主管的水源保護區、灌區、庫區和河道、湖泊、水庫、堤防等，農業(海洋與漁業)部門主管的海洋與漁業類型自然保護區，國土部門主管的基本農田保護區。這種部門分割、各自為政的體制弊端，在行政管理層面表現為管理目標和技術規範不相一致、管理資源無法整合，在基層一線管理層面表現為管理力量參差不齊、總體偏弱。與白雲山風景名勝區、城市公園相比，我市在生態公益林、森林公園、濕地、自然保護區管理上的投入可謂是“天壤之別”。如目前全市僅有834名專職護林員，平均每人負責管護3000畝生態公益林，而工資僅為1000-1500元/月。

全社會的生態保護意識仍有待提高，發動社會力量參與生態保護的機制有待探索。各相關部門雖然重視提高全社會的生態保護意識，但仍局限在單向的宣傳教育上，方式單一、手法落後，效果不盡人意，還沒有建立健全上下聯動的公眾參與機制。同時，我市生態保護工作仍然比較單一依靠政府投入，還沒有建立發動社會力量參與生態保護的激勵機制，或者引入社會資金進行保護性開發，通過市場化機制促進生態保護，造成大量的生態資源由於投入不足而陷入被動保護、難以保護的困境。

(四)生態保護相關考核制度不健全，未能充分發揮考核的積極作用，責任追究機制仍未建立。

生態文明建設績效考核制度有待健全。XX年，市委、市政府要求制定生態城市建設實績考核制度，對各級領導班子和領導幹部進行考核，但該項制度還沒有專門建立。在去年開始實施的推進新型城市化發展考核中雖有生態建設內容，但有關指標覆蓋面過窄，難以全面反映整體工作成效，未能充分體現對不同主體功能區考核要求的差異性，以都會區與副中心為例，二者的生態建設指標80%以上相同，權重相差僅7分，經濟建設12項指標中11項完全相同，權重僅相差2分。

環境保護目標責任考核尚未制度化運行。該項考核每年需經市政府批准後才能組織實施，考核內容中政府環境管理責任指標量化、細化不足，考核方式上倚重聽匯報、看材料和集中檢查，透明度和公眾參與度不足，考核結果與民意調查結果存在較大差距，對領導班子政績評價和幹部選拔任用的實際影響有限，未能充分發揮其應有的評價和激勵作用。

生態保護責任追究機制需要強化。目前我市還沒有系統完整的黨政領導幹部生態保護責任追究制度，實際工作中存在檔案依據實操性差、問責啟動機制不完善、案件移送機制未理順，紀檢監察部門專門性力量不足等問題，受此影響，在生態保護方面對領導幹部進行責任終究的實際效果有限，還沒有形成明顯的懲戒效應和廣泛的社會影響。

二、國內兄弟城市生態保護制度建設的經驗做法

(一)黨委、政府高度重視，人大積極推動，生態文明建設成為城市發展戰略的重要組成部分和行動綱領。

寧波市委早在XX年就制定了《關於加快推進寧波生態市建設的若干意見》，市人大作出了《關於建設生態市的決定》，並每年監督政府實施情況，至今已堅持了十年。廈門市以XX年《廈門生態市建設概念性規劃》和XX年《廈門生態市建設規劃及實施綱要》為起點，開啟了十餘年的“生態立市”的發展之路。深圳、珠海、惠州等城市也較早提出了創建國家級生態市的工作目標，制定相關建設規劃並作為重大事項報本市人大審議通過，由市政府組織實施。

近年來，各市在創建生態市工作基礎上，紛紛出台了進一步推動生態文明建設的綱領性檔案。蘇州、珠海市於XX年分別編制了《蘇州市生態文明建設規劃(XX-2020)》、《珠海市生態文明建設規劃(XX-2020)》;其他各市目前也都已經開始或完成《生態文明建設規劃》，用於指導、協調各項生態保護措施的實施，形成指導全市生態文明建設的綱領性檔案，統領生態保護總體工作。XX年5月，寧波市委作出《關於加快發展生態文明建設美麗寧波的決定》，提出“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”的發展理念。同年10月，為全面落實該《決定》，寧波市人大作出《關於加強生態建設和環境保護的決議》，XX年市政府啟動新一輪生態文明建設規劃和生態功能區劃修編工作。

同時，各地人大注重製度建設，通過行使地方立法權將生態文明建設納入法制軌道予以保障和推動，貴陽市人大XX年在全國率先制定了《貴陽市促進生態文明城市建設條例》(XX年修改為《貴陽市建設生態文明城市條例》)，值得一提的是，貴陽市委為了推動該法規的實施，還專門出台了《關於貫徹實施〈貴陽市建設生態文明城市條例〉的意見》。此外，珠海、廈門等市人大也陸續制定了建設生態文明的綜合性法規，蘇州市人大擬於今年制定出台《蘇州市生態補償條例》。

由於各地市委市政府高度重視，精心謀劃，各地人大積極回響，主動作為，形成工作合力。經過多年不懈努力，生態文明理念已經深入人心，生態文明建設成為城市發展戰略的重要組成部分，並融入經濟社會發展的全局，較好地體現了“五位一體”的發展要求。

(二)較早編制實施生態控制線落地方案，切實保護生態用地。

深圳市從XX年起在全國率先劃定基本生態控制線並頒布了《深圳市基本生態控制線管理規定》，嚴格按方案實施，有力地保護了生態環境。XX年8月，深圳市又根據多年實施情況，總結經驗教訓，對控制方案做了調整，公布了《深圳市人民政府進一步規範基本生態控制線管理的實施意見》，使生態控制線更加適合新時期發展的需要。XX年，天津市也完成了《天津市生態用地保護紅線劃定方案》，並經人大審議通過，付諸實施，把生態保護區永久保護起來。

(三)生態補償涉及領域較多，制度體系比較完整。

貴陽市自XX年起構建項目扶持和財力性轉移支付補償相結合的生態補償機制，其中財力性轉移支付的分配指標包括森林、水資源、大氣、工業生產、農業農村等5大類16項指標，運用因素法和係數法進行測算，統籌安排用於生態保護區民眾基本公共服務均等化等支出。深圳市實施生態發展轉移支付，補償重點區域包括：基本生態控制區、水源保護區、基本農田保護區，以及垃圾處理場、污泥處理場等大型市政設施所在區域;生態轉移支付70%為生態保護補助金，按因素法分配，根據各區財力水平適度均衡，30%作為考核獎勵資金。蘇州市XX年起對基本農田、水源地、重要生態濕地、生態公益林等多領域實行生態補償。寧波市生態補償範圍包括：自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發保護、全流域水環境保護等。上海、天津、廈門市均把水源地保護列入生態補償範圍。

(四)綜合考慮生態補償要素，補償力度大，落實有保障。

廈門市對水源保護區村民因受水源保護法限制而放棄發展機會的損失進行評估，按禁養生豬、牛蛙的市場價格綜合確定貨幣補償標準，另有醫療保險、退耕還林獎勵、優先新農村規劃建設等政策補償。惠州市對河流中上游保護補償標準進行評估，核算內容包括：保護地對環境保護所付出的努力即其直接投入、水污染物排污權有償使用即排污權交易、森林生態價值、機會成本損失、生態環境保護建設費用等。蘇州市補償力度大，XX年調整生態補償標準，列入保護範圍的水稻田按400元/畝/年補償，界定為縣級以上生態公益林的按150元/畝/年補償;水源地村、生態濕地村分三個檔次設定保護標準，考核是否達標後對村集體按60-140萬元/年進行補償;對水源地、重要生態濕地、生態公益林所在地農民，凡人均純收入低於當地平均水平的還另予適當補償。上海市將基本農田、公益林、水源地等列入生態補償轉移支付範圍，並分別從保護面積、養護質量、區縣配套投入、具體工作要求等方面設定權重進行考核，保證資金績效的落實。

(五)生態保護管理體制比較健全，統籌協調力度大。

寧波、蘇州市成立以市委、市政府主要領導任組長的生態市(生態文明)建設工作領導小組，辦公室設在環保局，進一步強化其統籌協調生態文明建設的職能。貴陽市整合環保局、林業綠化局、園林管理局，以及發改委、工信委、城管局、水利局、住建局等部門的相關職能，組建生態文明建設委員會，負責全市生態文明建設統籌規劃、組織協調和督促檢查;深圳市在原環保局的基礎上，整合建設局、水務局等部門的相關職能，組建人居環境委員會，明確其主要職責包括“承擔生態保護的指導、協調、監督工作，組織實施生態市建設，組織開展生態文明示範城市建設試點及生態創建工作。”其他各市環保部門均能切實履行“加強指導、協調、監督生態保護”的職責，並設有專門的內設機構負責這項工作。珠海市政府設立環境宜居委員會，由相關領域專家、公眾代表和相關部門代表等組成，對生態文明建設的重大決策和重大建設項目等進行審議，聽取專家和公眾的意見，向市政府提出審議和諮詢意見。

(六)重視通過考核制度確保生態環境保護責任的落實。

各市都比較重視以生態文明創建活動為抓手，通過較完善的考核制度確保有關規劃和工作目標的實現。深圳市XX年通過政府規章建立了完備的環境保護實績考核制度，去年在此基礎上建立了生態文明建設考核制度，通過多方參與考核評審、設定較大權重的公眾滿意度指標、加大考核結果公開力度以及強化問責機制等措施確保考核制度的權威性;貴陽市以節能減排、林業綠化、環境保護、空氣品質改善為主要內容，整合各項有關創建工作考核，建立了生態文明建設目標考核制度;廈門市在有關地方性法規中明確要求政府建立有關績效考核制度，實行生態文明建設主要指標完成情況一票否決和單位負責人離任報告制度;蘇州市制定了基本實現現代化指標體系，其中生態現代化指標分為6種10項，占20%權重，並專門制定了濕地保護工作考核辦法;其他城市也都建立了各具特色的生態環境保護責任考核制度。

三、加強我市生態保護制度建設的對策建議

認真貫徹落實xx總書記關於：“要牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，以系統工程思路抓生態建設，實行最嚴格的生態環境保護制度。”的要求，更新發展觀念。

(一)儘快出台《廣州市生態文明建設規劃》，制定和實施生態保護紅線規劃。

生態保護是涉及規劃、環保、林業園林、發改、國土房管、法制、建設、水務、農業、交通、城管、文物保護、旅遊、財政等十多個職能部門的複雜系統工程。為實現對全市生態保護的統一規劃和全面覆蓋，要儘快出台《廣州市生態文明建設規劃》，明確我市生態保護的原則、範圍和總體目標，對生態安全、生態經濟、生態環境、生態文化、生態人居、生態宣傳等一系列問題提出要求和思路，全面指導我市生態保護工作的有序、高效展開。

編制《廣州市生態文明建設規劃》，必須處理好生態保護與開發建設的關係，一定要把生態保護放在比經濟發展更重要的地位，不應因為顧忌保護要求而放棄對生態保護區的申報，更不能因為發展經濟需要任由生態敏感區被蠶食破壞。當務之急是劃定和實施生態保護紅線規劃。

1.科學制定生態保護紅線。生態保護紅線中的生態功能紅線是生態控制線的核心內容，按照省住建廳的規範要求，生態功能紅線範圍應納入生態控制線一級管制區。因此，應加制劃定生態功能紅線和生態控制線工作，將各類自然保護區、水源保護區、生態公益林區、森林公園、濕地公園、基本農田保護區、風景名勝區、地質地貌風景區，重要江河湖泊、水庫、海岸、沼澤濕地，重要生態廊道、野生動物植物資源保護地，以及為居民提供遊憩、防災避險的場地和各類大型城市綠地劃入保護控制範圍。生態公益林以外的森林、基本農田以外的耕地等生態用地，也應該儘量納入生態控制線中來。根據我市的實際情況，生態控制線劃定比例原則上應達到土地總面積的55%以上，並且應該用具體的坐標系統表現並管控。應做好生態保護的宣傳工作，在確定的生態控制線現場樹立明確的保護區標誌、標牌，禁止移動、損害，鼓勵市民舉報破壞生態用地的行為，積極引導全體市民加入到生態保護工作中來。

此外，還必須在符合國家標準、規範的前提下，結合廣州的實際情況，科學確定生態保護紅線中環境質量、資源利用方面的技術規範，確定最高或最低限值，由相關職能部門嚴格監督執行。

2.精細管理生態控制線。要堅持剛性控制與彈性引導相結合的原則，分級管理生態控制線。生態控制線應該劃分為一級管制區和二級管制區。一級管制區為禁止建設區，實行最嚴格的管控措施，禁止從事與生態保護無關的開發建設活動。二級管制區以生態保護為主，除保留少量的村莊、具有歷史文化價值的地區或其他公共設施外，嚴格控制有損主導生態功能的開發建設活動，並對此制定長遠的政策，給予明確的規劃指導。

要參照基本農田的保護方法，確立生態保護用地“占補平衡”的原則，保持生態用地總量不減少。具體包括：保持生態用地的總量不減少，違法建設、規劃調整、或經批准等情況下造成的生態用地面積減少，都必須在本市範圍內補充回來;補回來的用地性質不變，減少了某種生態用地，補回該種用地;市區內的與市民密切相關的生態用地不允許減少;不斷把可能的用地納入到生態用地中來，使生態用地逐步增加。

3.嚴格審批制度。對於涉及生態控制線範圍內的建設項目或紅線調整，要制定實施更高層次、更加嚴格的審批制度和措施。政府對涉及生態控制線內的建設項目，應該完善環保局負責的環評程式，更加重視各相關職能部門聯合審查意見，實行各相關職能部門一票否決制;對於生態控制線內的項目審批或規劃調整，應該以特別慎重和負責的態度進行審查。在生態控制線規劃方案報省住建廳審查通過，並經市人民政府批准後，應報市人大常委會備案，以備隨時核查。

涉及到對生態保護紅線規劃或生態控制線規劃的調整時，應由市政府作為重大事項報人大常委會進行審議，經討論通過後才能實施。人大常委會應主動加強對生態保護紅線和生態控制線的重點監督，定期或不定期對生態保護區內的項目審批或保護、執法情況進行抽查，如果發現重大問題，可以進行詢問、質詢，並有權否決政府職能部門的審批意見，責令恢復生態系統原貌，所造成的後果和損失由批准部門負責。

(二)進一步完善生態補償制度。

1.逐步擴大補償範圍。按照重要生態領域(專項補償)與重點生態功能區域(一般性轉移支付)相結合的原則，在現有三個補償領域的基礎上，研究擴大補償範圍，增加濕地、水源地保護補償;在界定生態保護紅線的基礎上，劃定重點生態保護區域，將重點生態保護區域整體納入生態補償範圍，制定突出生態因素的一般性轉移支付制度，加大財政對生態保護投入的力度。

2.科學界定補償對象。補償對象一般指生態保護過程中的利益受損者、實施保護者，不同補償領域指向的具體對象有所不同，因基層情況比較複雜，必須進行科學界定，規範操作。如對未發包或未經流轉的集體林地，要制定公開透明的生態公益林補償資金分配機制;對補償資金歸屬林地所有者還是經營者存在爭議，要結合法規和雙方協定合理調處;基本農田補償資金髮放到農戶的工作進展不理想，有的村將資金平均分配，有的由村統籌使用，要進一步明確操作規範，加強資金使用監督，等等。

3.穩步提升補償標準。補償標準主要基於生態系統服務功能價值評估，其依據要素包括生態保護者的投入和機會成本的損失、生態受益者的獲利、生態破壞的恢復成本等。我市現有生態補償政策在標準制定上一般只考慮補償經濟價值的某一方面，尚未形成綜合性的評估與補償機制，要加強有關研究，指導實踐操作。如我市生態公益林補償主要以生態保護者某種機會成本(林地平均租金：約60-80元/畝/年)為依據，並未考慮生態保護者其他(更高)機會成本(如林地經營速生豐產林平均收益：約300元/畝/年)，因此其標準仍有一定提升空間，要提出穩步提高公益林補償標準的機制;新增濕地、水源地補償，要提出以綜合性價值評估為基礎的補償標準;重點功能區域的一般性轉移支付補償，要在區域財力保障因素法分析基礎上，科學屆定轉移支付標準。

4.探索補償方式多樣化。逐步構建政府主導的法定補償與市場化補償相結合的補償體系。法定補償方面，從有利於明晰和落實保護權責角度，對一些重要生態領域的重點保護區域探索以獎代補、以租代補、以征代補等多種模式。例如，對重點區位生態公益林保護試行以租代補，由政府統一承租，集中行使管護責任，避免發生補貼照領、破壞照舊的現象;這種方式涉及租賃價格、租賃期限與財力支撐等問題，林業部門要牽頭進一步做好可行性分析。除單一貨幣補償外，要探索實行物質補償、政策性補償等，如提供社會保障、優惠貸款、就業指導、技術援助和生態項目支持，統籌謀劃農民基本生活保障及其職業規劃、長遠發展。市場化補償方面，要積極探索資源使(取)用權、排污權交易等市場化的補償模式，引導鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過自願協商實現合理的生態補償。

5.拓寬補償資金來源。現階段我市補償資金來源主要是財政專項投入，要整合現有各專項資金，包括農業、林業、水利、環保、扶貧、城建、科技等用於生態保護和治理的資金，形成聚合效應，改變分散多頭管理現狀，提高資金使用效益;集中部分土地出讓金，從土地開發收益中提取部分資金用於環境治理和生態保護;指導區級資金配套，爭取上級資金支持，如爭取納入全國濕地生態效益補償試點單位。長遠來看，由政府主導建立生態補償基金，其來源構成，除現有財力整合外，還包括以國家稅制改革為依據，向生態效益受益者收取生態補償稅費(現階段可配合國家財稅管理部門，結合我市實際情況開展可行性研究)，接受社會各界捐助等。

6.適時制定綜合性生態保護補償辦法。建議市政府及相關部門以《廣東省生態保護補償辦法》、《廣東省生態保護補償機制考核辦法》為依據，適時制定我市重要生態領域與重點生態功能區域保護相結合的補償辦法，以及相關配套考核管理制度，確保生態補償執行的剛性。

(三)進一步健全生態保護管理體制。

1.建立健全統籌協調機制。建議成立市生態文明建設工作領導小組，由市長任組長，分管副市長任副組長，相關部門主要領導任成員，定期召開會議，研究制定促進生態文明建設的相關政策措施，統籌協調生態文明建設工作;領導小組辦公室設在環保部門，負責領導小組的日常工作，組織實施生態文明建設規劃。同時，全面梳理和清晰界定各有關部門的生態保護相關職責，確保邊界清晰、權責統一，不重疊、不交叉。此外，要完善市濕地保護管理聯席會議制度，切實發揮統籌協調作用。

2.理順各類生態保護區域管理體制，充實基層一線管理力量。要對全市各類生態保護區域進行全面調查、梳理、認定、分類，明確管理目標，統一技術規範，並按照專業管理與屬地管理相結合的原則，研究制定“一攬子”管理體制方案，整合管理資源，理順管理關係。同時，要充實基層一線管理力量，特別是加強生態公益林、森林公園、濕地、自然保護區的管理機構建設，增加人員配備，提高工資待遇水平。當前，各有關區要推廣海珠國家濕地公園的做法，根據國家林業局《國家濕地公園管理辦法(試行)》，積極申報建立國家濕地公園，設立專門的管理機構，配備相應的管理和技術人員，切實做好濕地資源的保護管理工作。

3.探索創新生態保護機制。要在綜合全市各個相關職能部門的各種生態保護信息的基礎上,建立我市的生態保護信息綜合利用平台，統一利用信息資源。要在政府統一規劃的基礎上，引入市場機制，綜合運用多種模式，利用企業資金、社會資金對生態保護區域進行保護性開發，努力實現經濟效益、社會效益和生態效益的“三贏”。此外，要通過政策優惠、冠名、表彰、授予榮譽稱號等措施，發動社會力量積極參與生態保護工作。

(四)進一步完善生態保護績效考核與責任追究機制。

1.逐步健全生態文明建設績效考核制度。加強生態保護是生態文明建設的首要任務，應將生態保護工作全面納入推進新型城市化發展考核，按照有關目標責任制考核的結果實行綜合計分，調整對不同主體功能區的考核內容和指標，對生態功能突出的地區加大生態建設指標權重，減少經濟發展指標，在確有需要的鎮、街層面探索實行以生態保護實績為主的考核制度。待我市生態文明建設規劃、生態保護紅線制度出台後，應單獨實行專門的生態文明建設績效考核制度，將有關要求和目標任務分解到各級政府、市直有關部門和重點企業，定期進行績效評估和年度考核;建立生態保護信息平台，公開評估考核結果和生態保護情況，並將評估考核結果與領導班子政績評價和領導幹部選拔任用真正掛鈎，接受社會監督。

2.儘快完善環境保護目標責任考核等制度。環境保護與生態保護密切相關，應進一步提高環境保護目標責任考核工作的制度化水平，加大對重大決策和規劃環評、環境信息公開、環境污染公共監測預警等政府責任的考核力度，堅持污染物指標和環境質量指標並重，通過可測、可查、可比較的細化指標重點考核環境保護工作的實際效果，將日常監測和隨機抽查作為主要考核手段，增加公眾滿意度指標，提聯考核的透明度和公眾參與度，通過與生態補償掛鈎等激勵機制強化對考核結果的實際運用。同時，進一步完善森林資源保護責任考核制度，促進生態公益林全覆蓋，儘快建立濕地保護管理工作考核制度，全面加強對濕地資源和生態環境的保護力度。

3.強化生態保護責任追究機制。探索制定領導幹部生態保護責任追究辦法，採取切實可行措施解決實際工作中存在的問題，將嚴格、高效的問責機製作為落實有關績效考核制度的有力保障，對因決策失誤、未正確履行職責、監管不到位等行為造成民眾利益受到侵害、生態環境受到破壞、環境質量惡化等後果的責任人員，運用黨紀政紀處分、責令引咎辭職、移送司法機關處理等手段嚴肅追究責任。

(五)進一步發揮人大的作用，推動生態文明建設。

1.積極行使重大事項決定權，保障和促進市委關於生態文明建設重大部署的貫徹落實。市人大常委會年內要聽取關於生態文明建設的專項報告，並作出相關決議;今後市政府出台涉及到生態保護方面的重大決策之前應向市人大常委會報告;將生態文明建設規劃、生態紅線劃定、基本農田保護、生態公益林建設及濕地保護、大氣、土壤和水污染防治等生態文明建設的重要舉措納入市人大常委會重大事項決定範圍。

2.加強生態文明建設的立法，為生態保護提供法制保障。市人大常委會要系統梳理我市生態保護法規體系，補充完善立法規劃和立法計畫，加大生態立法的比重，在市政府制定和實施生態補償辦法的基礎上，研究制定生態補償條例，並加大力度研究制定生態控制線劃定與管理條例、濕地保護條例等重要法規;對正在制定的法規項目如南沙新區條例、城鄉規劃條例等，在審議過程中要強化生態保護理念，針對廣州實際及存在的問題，提出相應修改意見和建議。

3.強化監督，實施對生態文明建設監督的常態化。市人大常委會要圍繞生態文明建設這個主題，每年選取若干重點事項列入監督計畫，從不同角度開展監督工作，對存在的重點問題要採取連續監督、綜合監督、市區聯動跟蹤監督等多種措施，力求監督取得實效。

附：名詞解釋

1.生態保護紅線：維護國家和區域生態安全及經濟社會可持續發展，保障人民民眾健康具有關鍵作用，在提升生態功能、改善環境質量、促進資源高效利用等方面必須嚴格保護的最小空間範圍與最高或最低數量限值。生態保護紅線包括生態功能紅線，環境質量紅線和資源利用紅線。

2.生態功能紅線：對維護自然生態系統服務，保障國家和區域生態安全具有關鍵作用，在重要生態功能區、生態敏感區、脆弱區等區域劃定的最小生態保護空間。

以上名詞解釋引自環境保護部自然生態保護司生態紅線劃定技術組於XX年1月發布的《國家生態保護紅線——生態功能紅線劃定技術指南(試行)》

3.生態控制線：為了保障城市生態安全，最佳化城市空間結構和布局，維護生態系統的科學性、完整性和連續性，在尊重城鄉自然生態系統和合理環境承載力的前提下，圍繞保護重點生態要素所劃定的城市開發邊界控制界限。分為一級管制區和二級管制區。按照省住建廳的要求，生態功能紅線範圍應納入生態控制線一級管制區。

以上名詞解釋引自廣東省住房和城鄉建設廳於XX年5月發布的《廣東省城市生態控制線劃定工作指引》

4.生態補償機制：以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關係的環境經濟政策。主要針對區域性生態保護和環境污染防治領域，是一項具有經濟激勵作用、與“污染者付費”原則並存、基於“受益者付費和破壞者付費”原則的環境經濟政策。

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