農村“兩委關係”：障礙與對策 實行民主自治，尤其是村委會直選，給人們的思想觀念、思維方式帶來了深刻變化，同時對黨在農村中開展工作的領導方式和活動方式也提出了新的要求。隨著村民自治實踐的深化，一些新情況、新問題不斷出現。其中村委會和村黨支部的關係，即“兩委”關係成為當前農村中非常突出並亟需解決的問題。這個問題的存在，不但影響農村基層組織建設，而且直接影響黨在農村各項方針政策的落實，影響農村的穩定及各項工作的開展。為了更深入地探討和研究這個問題，我們結合“xxxx”學習教育活動的開展，對全區農村“兩委關係”現狀進行了調研，總結了基層實踐的一些有益做法和新鮮經驗。 一、全區農村“兩委關係”現狀 我區村級體制改革工作，從試點到全面鋪開，歷時近四個月，至XX年10月24日止，全區14個鄉鎮所轄的148個行政村、1248個村民小組全部完成了村級體制改革工作。通過民主選舉，一大批年富力強、有一定文化基礎、民眾擁護的優秀人才充實進了村組班子，為我區跨世紀的農村工作注入了新的活力。經過近一年半來的村民自治實踐，我區農村基層民主政治建設有了很大的進展，全面推行在黨支部領導下的村民自治，已逐步成為村組幹部和廣大村民的自覺意識，極大部分村級組織能夠積極完成鄉鎮黨委政府布置的各項工作任務，依法開展村民自治。據調查，全區148個行政村中，“兩委關係”協調較好的有98個，占66.2%；一般的34個，占23%；較差的有16個，僅占10.8%。統計數字表明，“兩委關係”協調和基本協調是全區“兩委關係”的主流，也是村民自治最值得肯定的方面。 但由於大規模直選村官在我區尚屬首次，因而這項工作在取得成功的同時，也存在著許多不容忽視的問題，比較突出的是一些地方的村黨支部和村委會關係長期不協調。其主要表現形式是： 1、拉幫結夥，明爭暗鬥。XX年村改改委前後，某村頓時陷入一片混亂。某村民為競選村主任，在村內外大肆宣揚：“原村黨支部、村公所的人是一批髒官，有嚴重的經濟問題”，自行組織民眾四處湊錢上訪。在臨近競選時，他甚至暗地裡許諾“我上任後不抓計畫生育，不收提留統籌”。通過這種非正常的活動，獲得了過半數村民的支持，當選為該村的村主任。由此，也埋下了村委會與村黨支部公開鬧對抗的導火索。他在主持村務活動中，奉行“順我者昌、逆我者亡”的處世哲學，下轄的幾個村民小組長不太“聽話”，他擅自組織人背著票箱滿村索要“罷免票”，未經合法程式，就勿忙宣布幾個“不聽話”的小組長已經被罷免了。為樹立自己至高無上的威信，在開展人口普查工作中，竟一次動用了幾十人滿村亂轉數天才完成了登記工作，幾十人還天天聚在一起吃吃喝喝，很多民眾對此十分反感。他為爭奪對村財務的控制權，一再邀約人找村會計、出納鬧；部分村款一旦落入他手中，也不按規定上繳村財務管理，而是自行支配。面對這樣的情況，鎮黨委政府和有關部門多次派人進村做工作，他對此置之不理，該村自村改委以來形成的混亂局面難以扭轉。鎮黨委、政府迫於無奈，只有組織召開村民大會，依法罷免了其村主任職務，又順利補選產生了新的村主任。 2、法盲當政，違法亂紀。某村主任、副主任當選後，打著“為民眾辦幾件實事”的旗號，在未經任何部門許可的情況下，就擅自組織民眾在天然林規劃區內修建鄉村公路，致使3.23畝的國有林地被毀，國家森林資源遭到了嚴重的破壞，現二人已被檢察機關批准逮捕。由於新當選的村官自身法律素質低下，為辦公益事業而觸犯國家刑律，害得自己也鋃鐺入獄，其教訓十分深刻。 3、個性張揚，意氣用事。某村村主任，年僅22歲，人很年輕，但也十分意氣用事。才剛上任就急於同村黨支部鬧分家，寧可花錢外出租房，都不願同村黨支部在村房內辦公。XX年召開的“三.八”婦女節座談會，村婦女主任在未徵得他同意的情況下，就按慣例把座談會放在村黨支部辦公地點召開，他一氣之下就決定撤換村婦女主任；由於鎮政府及時制止，才使這起因一件小事而引發的撤職風波得以平息。在日常工作中，他經常藉口“村民自治”，拒絕接受鎮政府安排的熱點、難點工作，致使鎮上的很多工作在該村根本無法開展。 4、糾纏歷史，喋喋不休。在調查中發現，“兩委關係”不協調的16個村中，有7個村存在著原村級財務遺留問題多。新當選的村主任經常宣稱“支書是老的，主任是新的”，“財務問題，支書必須給民眾一個交待”。某村新當選的村主任上任後，就在村民中到處宣揚原村級財務開支的幾個項目有問題，邀約民眾四處上訪。鎮紀委先後兩次進村調查，調查證實原村級財務開支並不存在較大的問題，而村主任和村民對這一結論明確表示不接受，經常糾纏村支書一定要說清這事。村支書迫於無奈，已經有近10個月沒有上班了。據調查，我區148個行政村中，村改委後仍有17個村沒有向新當選的村委會辦清財務移交手續；還有29個村雖然辦理了移交手續，但民眾對原村級財務仍存疑問。調查表明，原村級財務遺留問題，既是直接造成“兩委關係”不睦的一個重要原因，也是造成部分村組不穩定的一個重要誘因。這一問題，必須引起各級組織的重視。 5、自私自利，爭權奪利。某村新當選的村支書、村主任都是原來的村幹部，兩人關係一直相處不錯。村改委後，由於雙方在工作中各存私心，兩人關係逐漸不和，導致兩委在工作上“各吹各的號、各唱各的調”。礦務局關閉破產期間，礦務局濫泥坪礦決定將回收運輸管道內的精礦項目承包給該村。由於該項目利潤較大，二人為此你爭我奪，關係愈加緊張，致使該村一度時期“盜搶精礦”現象突出，社會治安逐步惡化，人民民眾正常的生產生活秩序受到了一定干擾。 6、放棄工作，各行其是。有的村委會主任、副主任當選後根本不去履行職責，而是過去是乾什麼的，現在照樣去乾什麼。某村村主任上任不久就外出打工，致使該村委會一直處於癱瘓狀態；某村副主任，在選舉前是個礦石老闆，選舉後，僅到村里參加過兩次會，就沒有到村里上過一天班，而是跑到某地投資打礦。據調查，“兩委關係”不協調的16個村中，有7
個村的10名村幹部在村改委前都從事個體經營。村改委後，仍然有部分村幹部把主要精力和時間放在自己的經營活動上，這在一定程度上影響了村務活動的正常開展。 7、歷史積怨，長期不睦。全區有6個村兩委的主要負責人都是原班人馬，由於在長期共事中積累的一些矛盾沒有解決。村改後，仍然把歷史積怨帶進工作中，形成了村改後“兩委關係”的對立局面。 8、怕事躲事，你推我讓。我們在調查中發現，很多村幹部都流露出一種怕事、躲事的思想。有的新當選的村主任認為，三年任期一晃就過，只有“多栽花、少栽刺”，才能不留罵名；換屆時，也才不會失去選票。由於這種不負責任的思想作崇，在處理一些諸如計畫生育、征糧派款、調解糾紛等棘手問題時，能滑就滑，能推就推，能躲就躲，導致村上很多工作根本無人去管。諸如此類現象在我區很多村都有不同程度地反映，兩委不協調的村表現得尤為明顯。在這些村中，每遇“好事”，大家都爭著乾，生怕不乾就籠不住民心；每遇“麻煩事”，卻你推我讓，主任說“支書權力大，凡事都歸支書管”；支書卻說“主任本事大，他不管誰管”。兩委不協調的村中，有不少很容易處理的事，就由此成了久拖不決的難事。 在分析中，我們認為，雖然“兩委關係”協調或基本協調是我區農村“兩委關係”的主流，但仍有不少村仍延襲著過去的傳統“包攬型”的領導方式，要么是支書主動讓步，要么是主任隨聲附和。由此可見，真正意義上的“兩委關係”協調的良性化水平並不很高。 二、農村“兩委關係”的主要障礙 雖然“兩委”矛盾普遍的終極表現都是村黨支部書記與村委會主任兩人個體之間的工作不協調，但其潛伏著的一些深層次問題不容忽視。究其深刻原因，主要在管理體制、思想認識、制度建設、經濟文化基礎等諸多方面尚存有不少障礙。 障礙之一：理論不清、職責不明 從理論上講，村黨組織和村民自治組織的地位和關係是明確和協調的。但是，在實踐中如何具體運作卻十分模糊，有些政策規定還互有重疊。《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定：村黨支部是農村各種組織的領導核心，討論決定經濟建設和社會發展中的重要問題。但究竟如何體現“領導核心”，究竟什麼才是“經濟建設和社會發展中的重要問題”等都沒有明確的規定。《村組法》雖然在第三條規定了黨支部是領導核心，但在關於村委會職責的規定中，又幾乎囊括了農村經濟建設和社會發展中的重要問題。這種規定的模糊性和重疊性是兩委關係緊張的制度性原因，兩委各自按照對己有利的法規，爭奪村莊的各種資源，如財務管理權、公共事務決定權以及各種簽字權等，在這種情況下，“兩委”矛盾的產生便是不可避免的。 從職責上講，黨組織與村民自治組織的許可權範圍尚缺乏具體的界定，有關規定過於原則化。新修訂的《村組法》規定：“中國共產黨在農村的基層組織，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”村黨組織對村民自治所承擔的“支持和保障”的職權範圍及履行責任的方式卻無明確規定，加上農村基層黨組織與村民自治組織的關係不同於國家政治系統中各級黨組織和政府的關係，有其共同直接面對農民民眾解決問題的特點。由於二者的許可權範圍劃分不明確，難以避免地造成了村黨組織“行政化”、“事務化”傾向，具體操作中常同村委會的決事權、用～相衝突。 障礙之二：認識模糊、顧慮重重 村委會直接選舉給農村幹部民眾的思想觀念和思維方式帶來了深刻變化，各種思想情緒的抗爭表現得十分激烈，一部分幹部民眾中也出現了一些認識上的偏差。 一是一些鄉鎮機關及其工作人員存在失控的心理。實行村民自治後，對村幹部任免權的改變和行政權的轉換，造成了部分鄉鎮幹部的失落感，有的對村民的自治能力存有疑慮，認為東川農村經濟文化落後，農民覺悟低、素質差，開展村民自治不切實際；有的還不適應村民自治的要求，習慣於行政命令和行政干預，動輒就說民選村官不聽招呼，說村民自治搞亂了農村，一時難以理解鄉鎮人民政府對村委會是指導關係而不是領導關係的規定。這種對村民自治的複雜心態，使得一些鄉鎮領導既想加強領導，又怕陷入誤導，既想放手發動，又怕撒手失控。可見，在鄉鎮黨委如何加強領導，發揚民主，依法辦事方面確實需要積累實踐經驗，摸索一套成功的做法。 二是部分農村黨支部沒有認識到這是我們黨的領導方式、執政方式的重大改善和發展。覺得過去是“一統天下”，現在竟然“一分為二”，會“天下大亂”，抱怨上頭亂搞“名堂”，心裡很不舒服，行動上很不適應。即使是身兼村委會主任的村支書，對如何搞好村民自治心中也沒章法，領導方式、工作方法還未轉變，與民主自治的要求相差甚遠。 三是村委會成員及村民由於幾千年來封建傳統思想的束縛和長期處於無自主權的地位，如今被“解放”出來，自己管理自己，一時找不到應有的位置，無所適從。官本位意識、宗法族權觀念等封建殘餘思想長期作祟，“當家作主”、“以民為本”的民主觀念難以樹立。 障礙之三：缺章少制、落實乏力 我區農村通過村改委實現了民主選舉，但在148個行政村中，依照規範的自治章程實行在村黨組織領導下的民主決策、民主管理、民主監督的卻寥寥無幾。缺章少制具體表現在：一是作為民主決策重要組織形式的村民代表會議、村民會議制度還未建立或很不規範；與推動民主管理密切相關的自治章程普遍沒有制訂，村規民約多數是幾年前訂立的，“自治”形同虛設；村務公開和上牆的民主監督制度存在不規範、不清楚、不全面的情況。二是還沒有制訂發展經濟、減輕農民負擔、壯大集體經濟及精神文明建設的規劃和計畫。三是村級財務制度、村民參與民主監督、村委會加強自身建設等尚無章法，缺乏制約機制，或者制度已經寫在紙上，落實乏力。 管理村務缺章少制同村“兩委”主要負責人履職能力密切相關。在調查走訪中，有的村支書、村主任甚至根本不知道自治章程、村規民約是怎么回事，村代表會、村民大會又是用來做什