——##縣轉變鄉鎮職能的調查 經過稅費改革之後，特別是隨著中央1號檔案的貫徹落實，“三農”問題再次被全社會所關注。曾經將“催糧要款”作為“主業”的鄉鎮，不僅要面臨對傳統工作方式的拋棄，而且還將面對新形勢下農民致富奔小康需求日漸提高的現實。在這種條件下，作為我國最基層的一級政權組織的鄉鎮人民政府，其職能到底如何轉變，是一個值得探討、亟待研究和著力實踐的課題。帶著這一課題，近期，筆者先後深入城關鎮、湯坪鎮、龍王鎮和太山廟鄉進行了專題調研，通過調查與思考，得出的綜合結論是：“轉變鄉鎮職能，已經不單純是鄉鎮自身的改制，它牽動著農村政治體制改革的‘神經’；也不單純是依靠一項改革就能完成，它還需要採取一系列綜合措施與之相匹配”。 一、問題與分析 城關、湯坪、龍王鎮和太山廟鄉總面積1107平方公里，人口37463人，分別占全縣總面積和總人口的30.1%和50.2%，四鄉鎮在##縣政治、經濟、文化和社會發展中占據十分重要的地位。按照縣上下達的編制，一鄉三鎮共下達行政編制133人，事業編制65人，目前行政人員在崗103人，缺編30人，占總數的22.2%；事業人員編制65人，在崗61人，缺編4人，占總數的6.2%。一鄉三鎮正副科級幹部定編62人，目前配備55人，尚缺7人。 1、鄉鎮幹部隊伍及幹部管理體制存在的問題分析 鄉鎮幹部隊伍常年生活和工作在基層，長期紮根農村，熟知鄉鎮之苦、幹部之難、報酬之低，在山區條件極為艱苦的情況下，任勞任怨、埋頭苦幹，服務基層，聯繫民眾，為農村改革、發展和穩定做出了一定的貢獻。在肯定成績的同時，我們也不難看出鄉鎮幹部隊伍及幹部管理中存在的突出問題： 一是幹部隊伍結構不合理，存在著相對老化的現象。從所調查的4個鄉鎮來看，鄉鎮幹部在冊人員總數167人，其中：30歲以下的鄉鎮幹部41人，僅占在冊人員總數24.5%；30-48歲的105人，占62.9%；48歲以上的21人，占在冊人員總數的12.6%。幹部文化程度偏低，缺乏專業技術知識。4個鄉鎮167名在冊幹部中，僅有大學文化10人，占在冊人員總數的5.9%；有大專36人，占在冊人員總數21.6%，這部分人中絕大部分都是通過參加黨校函授學習後取得的本科、大專文憑，專業知識相對貧乏；中專以下的121人，占在冊人員總數的72.5%。幹部創新意識差，缺乏開拓市場的能力。由於常年工作在鄉鎮，普遍缺乏正規化培訓，加之山區信息閉塞，遠離縣城，導致鄉鎮幹部隊伍思想保守，墨守成規，坐井觀天，缺乏開拓發展的能力，很難適應市場農村市場經濟的客觀需要。 二是幹部素質有待提高。近年來，各鄉鎮按照縣委、縣政府確定的經濟發展的戰略思路，大力發展果菌藥等主導產業，基本打破了傳統農業的格局，初步形成了鄉有主導產業，村有骨幹項目，戶有增收門路的可喜局面。但是如何為產業發展提供一體化服務，讓產業真正發揮出巨大的經濟效益，已成為當前亟待解決的問題。從調查的情況看，當前許多鄉鎮幹部這方面素質還不高，解決農民信息不靈、產品銷路不暢，產業結構調整不力和推廣科技的方法和能力欠缺，4個鄉鎮大專以上文化程度的46名幹部中，真正熟悉農村工作，懂業務、懂技術的只占很少一部分。這些問題與當前農村發展的新形勢極不相適應，從一定程度上制約了農村經濟的發展。 三是幹部管理機制不健全。幹部管理方式單一。從調查情況看，4個鄉鎮目前仍採用的是以幹部包村和片線管理為主的崗位管理，這種管理方式，雖然叫法不一，但工作模式大體一致，基本上都是因人定崗。幹部考核方式不健全。各鄉鎮雖然制訂有嚴格的幹部考核管理制度，但往往都是以人為主的考核能夠得到落實（如出勤考核），而以事為主的目標考核，由於考核指標沒有科學量化，考核很難兌現，以致於個別鄉鎮年終考核評獎時，只好是吃“大鍋飯”，搞平均分配，造成乾多乾少一個樣，乾好乾壞一個樣，挫傷了一些幹部的工作積極性。幹部管理體制不順。4個鄉鎮除鄉鎮直接管理的站所和工作機構外，現有林特站、社保所、派出所、土管所等縣直部門下派業務單位的工作人員管理權仍歸主管局管理，雖然這些人在鄉鎮工作，但工資、人事管理調動權都在縣直部門，鄉鎮只有使用權。這種現狀的存在，在相當程度上瓜分和肢解了鄉鎮政府的大部分職權，使鄉鎮工作和幹部管理的難度明顯增大。幹部交流力度不夠。近年來，雖然縣上和鄉鎮都採取了幹部競爭上崗、輪崗、異地交流等形式就幹部交流工作進行了一些嘗試，但總的來說，交流的力度還不夠大，交流幹部人數所占幹部總數的比例還比較小，幹部本地化和長期在同一地方工作的現象仍然存在。如太山廟鄉33名在崗人員中，有14名是鄉上的本地幹部，占幹部總數的42%。在這14名幹部中，有4名是夫妻關係，8名是親戚關係。由於當地幹部長期在固定的區域工作，而且社會關係複雜，給幹部管理工作既增加了難度，又使這些幹部造成思想僵化，工作無動力，缺乏積極性和創造性。幹部進出口不暢。縱觀##鄉鎮幹部的來源，主要有兩種途徑：其一，80年代初招考了一批輪換幹部，從村幹部中選拔了一批鄉鎮領導幹部，其二，90年代從大中專畢業生中選拔了一批。從98年以後，由於學生分配製度改革等原因，除了少數選調生被分配至鄉鎮工作、縣直部門部分中青年幹部被選拔鄉鎮任職外，鄉鎮的進人渠道幾乎被堵死，導致幹部隊伍結構不甚合理。在幹部的出口上，目前除了到齡離、退休和自然死亡外，其他渠道很少，這也是影響鄉鎮幹部隊伍結構的一個重要原因。 2、鄉鎮轉換職能面臨的困難與問題 中央1號檔案、稅費改革以及7月1日起施行的《行政許可法》，無不對鄉鎮產生深遠的影響，可以說，鄉鎮工作由內容到形式都將發生了質的變化，一些長期積累的矛盾和許多與形勢不相適應的問題將很快凸顯出來。主要表現在以下幾方面： 一是人往哪裡去？稅改後，鄉鎮幹部徵收稅款這一主要任務將逐步消失，加之計生、土管、司法等工作走向法制化，鄉鎮一些原有職能即將弱化，幾十年一貫履行“安排生產，催糧要款，結紮引產”三大項常規任務基本不復存在，一些幹部偏多的鄉鎮許多人無事可做，富裕人員分流問題再次凸現。 二是錢從何處來？稅改後，雖然中、省通過轉移支付的辦法進行補償，但鄉鎮缺口仍然很大，本來在此之前就十分困難的鄉鎮財力就更
加捉襟見肘，這種現狀，不但難以保持鄉鎮最基本的運轉支出，而且許多鄉鎮無力償還欠款，更何況又面臨教育、修路、集鎮建設等公益事業的投入。 三是事該怎么做？鄉鎮工作歷來辛苦，其任務之重，條件之差，待遇之低是眾所周知的，但鄉鎮工作最容易出問題，這也是無可爭論的事實。因為職責界定不清、事務繁雜而導致顧此失彼，又因為機制不健全、程式不規範導致效率不高。在這種情況下，要想讓鄉鎮搞好工作確實有些勉為其難。 四是職能怎轉換？由於現行體制問題，隨著鄉鎮林業站、社保所、派出所、土管所管理職能上劃，導致部分鄉鎮職能削弱，增加了協調難度，致使部分民眾所急所盼所想的工作落不實。鄉鎮在管理方面嚴重存在著“責、權、利”不相一致的問題，本屬於鄉鎮政府管理的事務，但～、財權均在上級業務部門管理，致使鄉鎮政府管理權名存實亡，導致部分“七站八所”與鄉鎮政府“兩張皮”，上述情況的存在，無法有效發揮鄉鎮職能作用，出現了鄉鎮“責任無限大，權力無限小”的怪現象。 二、有益的探索 在現行體制下，固然影響鄉鎮職能有效發揮的因素很多，但一些鄉鎮面對新情況和新任務，在職能轉換方面堅持進行了積極的探索，為今後鄉鎮職能的轉換起到了有益的借鑑作用。 1、取消包村制度，強化村民組織自治功能。 《村民委員會組織法》頒布後，規定了村民委員會具有自我教育、自我管理、自我服務的功能。湯坪鎮黨委、政府在農村工作的實踐中深刻認識到：過去長期以來形成的“領導包片、幹部包村”工作方法，其弊端有三：一是大包大攬村務，弱化了村民組織自治功能；二是導致鎮上幹部力量分散，加大了幹部經常性管理工作的難度；三是包村幹部幾乎年年輪換，導致工作沒有連續性和長遠考慮。對此，該鎮今年在柏楊村進行了取消包村工作試點，在加強村兩委班子建設的前提下，進一步發揮了村民委員會自治功能，短期內使後進村的各項工作出現了新的起色。近期湯坪鎮黨委、政府正在總結試點工作經驗，明年將在全鎮全面推行取消包村工作制度，集中幹部力量，圍繞主導產業基地建設搞好社會化服務，實現農民增收、經濟成長的目標。 2、圍繞主導產業建設，增強政府服務功能。 成立各類中介組織，加強各種專業服務，是鄉鎮政府在新時期服務農業和農村經濟發展的一條有效途徑。近兩年來，城關鎮在圍繞袋料產業，湯坪鎮在圍繞果菌藥菜主導產業，太山廟鄉在圍繞果菌藥桑主導產業建設上，依靠科技、提供信息、加大投入，從而使產業基地建設步伐明顯加快。兩鎮一鄉的共同經驗是：圍繞主導產業，增強服務功能。他們認為，要實施農業產業化，實現農村單家獨戶的小生產與大市場的有效聯結，必須以引進和培育龍頭基地為主，組建多種形式的專業合作組織、專業協會為輔的中介組織。因此，他們在工作實踐中，開始傾斜幹部力量，組建各類專業協會，圍繞主導產業，建設商品生產基地，以此強化服務功能，拉動經濟發展，實現農民增收。 3、創新工作機制，確保服務效果。 好行為要用好的機制來推動，建立符合農村工作實際的監督考核機制，是搞好服務的根本，也是實現鄉鎮政府由管理型向服務型轉變的重要環節。湯坪鎮、太山廟鄉對此進行了積極的探索，湯坪鎮創新工作機制，在產業建設中，推行了黨委、政府建協會、支部建分會、協會聯公司的模式。在經濟工作的實踐中，鎮黨委、政府堅持把主要精力放在培育和營造市場上，努力建好鎮產業發展、技術服務協會。村上建立分會，在能人黨員中扶持了湯坪鎮蔬菜、藥材、食用菌3個協會。鎮協會採取引資、合作等方式吸取龍頭企業來鎮投資，提供技術，建設基地，實行“公司+基地+農戶”的模式，先後建立了漁灣村秦嶺菜業經營公司、安康北醫大華嚴村絞股藍種植公司、湯坪江浙食用菌公司等龍頭企業，促進了全鎮菜、藥、菌三大產業的發展。太山廟鄉在創新工作機制上，突出抓了以下兩點：一是強化目標管理。在規範機構設定後，進一步規範各辦（站、所、協會）職權範圍，細化分工，明確責任，夯實任務。建立健全工作督辦檢查制度，對（站、所、協會）工作落實情況，採取定期和不定期的方式進行督辦檢查，對工作不力，未按時完成任務的，限期整改或限期完成，如限期整改無起色，仍未完成任務的予以通報批評，並列入辦（站、所、協會）或個人考核檔案，年終按照目標任務完成情況進行量化考核，並與十三月工資及年終獎金分配掛鈎。二是完善考核機制。實行一項產業、一個協會、一套管理辦法、一套考核機制。堅持從解決農民最關心、最迫切需要解決的問題入手，從過去單純的數量考核轉移到數量考核和質量考核並重上來，堅持以實績為取向，以～為根本，對引導農民增收，財政增長做出積極貢獻的幹部，實行重獎，並與晉職評優直接掛鈎。 4、創新工作方法，轉變工作作風。 鄉鎮幹部處在農村工作的第一線，幹部的作風關係到黨的事業的興衰成敗，直接影響黨的形象，影響到黨在農村各項方針、政策的落實。對此，湯坪鎮黨委、政府堅持創新工作方法，切實轉變幹部工作作風。去年以來，該鎮在創新工作方法中堅持邊實踐、邊總結，逐步在全鎮建立了“一訪、兩定、一查、三評、三貼近”的工作制度。“一訪”就是鎮黨委、政府班子成員每年至少走訪一次所聯村的全體黨員民眾，村兩委成員至少走訪一次全體村民。通過走訪了解和掌握他們所想、所需、所憂；“兩定”就是鎮黨委、政府根據各村要求，村上根據經濟建設、基礎設施建設、社會事業發展等方面和民眾黨員的要求，確定當年要辦的具體實事，確定當年的具體工作目標；“一查”，就是定期進行一次督查，鎮黨委、政府組織由老黨員、離退休幹部、縣鎮人民代表參加的監督組，定期對“兩定”工作進行全面督查，做好指導幫助和協調工作，發現問題及時糾正解決，解決不了的困難，協調有關方面，把定下來的事情一件一件落到實處；“三評”，就是讓民眾評優劣。鎮村幹部以述職形式向參加評議的黨員民眾匯報當年“兩定”目標完成情況，參加評議的黨員民眾根據“兩定”任務完成情況，分別對鎮村幹部進行“優秀、稱職、不稱職”的量化測評，並當場匯總，將測評結果納入鎮村幹部年度考核；“三貼近”就是辦實事。要貼近自身條件，量力而行，堅決防止說大話、講空話、不辦事、