閒置地收回,抵押權不該滅失

在清理閒置土地過程中,有人認為,政府依法收回閒置兩年的國有土地使用權時,該國有土地使用權上依法成立的抵押權歸於消滅,抵押風險也不能轉嫁給登記機關等。筆者對此有不同觀點。

抵押是指債務人或第三人不轉移財產之占有而為債權提供的擔保。抵押權具有以下特徵:一是物權性,表現為支配性、排他性。抵押權適用物權的保護方法,當抵押權受第三人侵害時,抵押權人有權要求侵害人賠償。二是從屬性。根據民法“從隨主”原則,抵押權作為擔保物權的一種,屬於從權利,其成立、消滅和處分必須以一定債權關係存在為前提,而且從屬於該主債權。三是不可分性,表現為抵押物的效力不可分,抵押權人就全部抵押物行使其權利,抵押物的分割和部分讓與、滅失,或者債權分割部分讓與或清償,均不影響抵押的效力。四是特定性,一方面表現為抵押物的特定,抵押權以確保債權實現為宗旨,因此抵押物必須是現存的特定的,只有特定化的抵押物,才能估計其價值。另一方面是抵押物擔保的債權的特定,抵押權只能擔保特定的債權,而不能擔保一切債權。

依法收回閒置的土地的使用權並不意味著土地使用權的消滅。《土地管理法》第三十七條規定,連續二年未使用的,經原批准機關批准,由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權;該幅土地原為農民集體所有的,應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種。《城市房產管理法》第二十五條規定,滿二年未動工開發的,可以無償收回土地使用權。《閒置土地處置辦法》第三條對閒置土地規定了 6種處置方案。法律法規沒有一條規定閒置土地被依法收回後其使用權消滅,只是由一種用途改變為另外一種用途,此使用者改變為彼使用者,這種用途和使用者的改變具有法律法規的強制性。抵押關係中,土地使用權的抵押功能、抵押的優先受償權等受到法律法規的強制性保護。

抵押權消滅必須有其特定的法律事實。《擔保法》第五十二條規定,抵押權與其擔保的債權同時存在,債權消滅的,抵押權也消滅,這是有關抵押權消滅上的從屬性原則的規定,是抵押權所擔保的債權,如果因清償、提存、免除、混同等原因而全部消滅時,則抵押權無所依附,從而抵押權也隨之消滅,此時債權人與債務人間的債權債務關係已經消滅;第五十八條規定,抵押權因抵押物滅失而消滅。因滅失所得的賠償金,應當作為抵押財產,這說明抵押標的物滅失,即抵押物已不復存在,那么抵押便失去存在的基礎,抵押權人再也無法就該抵押物優先受清償,抵押權歸於滅失。如前所述,閒置土地被收回,其使用權並不因收回而滅失,而是按規定重新進行了處置。