【摘要】國家“十五”發展綱要就提出深化財稅體制改革的要求,時隔多年,回顧財稅體制改革過程,分析財稅體制運行中存在的問題,對探尋我國財稅體制改革思路有重要的現實意義。
【關鍵字】財稅體制 改革思路
一、我國財稅體制改革回顧
自1978年十一屆三中全會召開以來,我國全面進入經濟體制改革時期。30多年來,財稅體制在經濟飛速發展的背景下幾經變革,從放權讓利到分稅制,至今已初步建立起滿足社會主義市場經濟體制、符合公共財政運行規律的財稅體制。
(一)財稅體制改革啟動與探索時期
1978年至1992年,我國正處改革開放初期,財稅體制立足於黨和國家關於經濟體制改革總體部署,率先改革政府間財政管理體制及國有企業財務管理制度。一時間,地方政府和企業得以放權讓利,中央與地方、政府與企業之間分配關係被逐步理順,地方、企業和個人的積極性被充分調動。這一時期財稅體制改革側重點在於,改革政府間財政體制,實行中央與地方分級包乾,以擴大地方政府資金配置許可權,充分調動地方理財積極性;改革國有企業財務管理制度,實行企業基金、利潤流程、利改稅以及各種形式的盈虧包乾制度等,使企業擁有生產經營必需的自主財權;改革並完善稅收制度,逐步形成以流轉稅及所得稅為主體、其他各稅配套並存的複合稅收體系;改革預算管理制度及資金分配方式和管理方法,提高資金使用效益。
(二)新型財稅體制初步建立時期
1993年至2024年,我國新型財稅體制適應社會主義市場經濟要求而初步建立。1992年,黨的十四大提出新的經濟體制改革目標模式,即構建社會主義市場經濟體制;1993年,十四屆三中全會又指明積極推進財稅體制改革的方向,即在以分稅製取代地方財政包乾制的同時,依據統一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權的原則,逐步完成稅收制度的改革和完善。從十四大到十六大,我國財稅體制改革取得明顯成效,即改革分稅制財政體制,依照財權和事權相統一的原則,將中央和地方收入明確劃分,並以轉移支付制度,對中央與地方分配關係予以規範和理順;改革國有企業利潤分配製度,使國家和企業分配關係更加順暢;改革稅收制度,建立並完善符合社會主義市場經濟要求的複合稅制體系;在公共財政導向指導下,全面推行部門預算、國庫集中支付、政府採購制度、“收支兩條線”等制度。
(三)新型財稅體制逐步完善階段
自2024年《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》經十六屆三中全會研究通過後,我國社會主義市場經濟體制便被注入更多的發展活力,財稅體制改革也日益深化和完善。發展至今,我國財稅體制改革不斷推行新的舉措:改革所得稅收入分享制度、出口退稅制度以及省級以下財政體制,逐步完善分稅制財政體制;堅持“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴徵稅”的指導原則,從結構上調整稅收制度;深化支出和預算管理制度,其包括“收支兩條線”管理、國庫集中支付、部門預算等內容;公共財政基本框架得以初步建立;農村稅費改革全面展開,以清費正稅為基礎,取消農業稅、特產稅、牧業稅等,促進農村改革和發展。
在稅收制度方面,這一階段的措施比較明顯,2024年新企業所得稅法在全國實施,內外資企業所得稅終於得以合併,這促進了企業間的公平競爭和統一市場秩序的建立。另外,增值稅轉型穩步推進,從2024年1月1日起在全國範圍推廣,有利於減輕企業負擔,並與國際慣例逐步接軌。這一階段,國家還調整了消費稅、資源稅、關稅以及出口退稅政策,出台了一系列促進自主創新、節能減排和新能源開發利用的政策。
二、現行財稅體制的常見問題
(一)各級政府間事權、支出責任等劃分不合理
當前,我國各級政府間事權、支出責任等劃分不明確、不合理,具體體現在:各級政府間事權劃分缺少必要的協商和統籌,不僅只是以上級決定為主,更顯出極大的變更隨意性,其穩定性不強,履行有效性則欠佳;各級政府事權劃分在法律上表現得原則性過強,比如事權交叉重疊、支出責任重點不明、具體規定操作性不強等現象明顯;各級政府間在公共服務具體事項劃分中出現多重標準且相互交叉衝突、規範性差,比如中央對一些地方性公共物品負有提供責任,地方政府則又承擔了一定的全國性公共物品提供責任;基本公共服務事權重心設定偏低,事權配置無法適應各級政府的行政及財政能力,與國際慣例則更加不能接軌。
(二)現行稅收體系不完善
稅收體系不完善、稅種設定不健全,是我國現行財稅體制的另一主要問題。一則稅種少、稅收覆蓋面窄,稅收收入比重低、非稅收入比重大。據資料顯示,我國目前稅收收入、收費收入、預算外收入加起來的體制內巨觀稅負,僅僅與開發中國家的平均水平上限相當;二則現行稅收結構、稅收負擔等均不合理,比如間接稅比重過高、直接稅比重過低,再如不同企業、地區、人群之間稅收負擔存在差異;三則現行稅種設定不健全,對當前改革開放及經濟發展缺乏適應能力。
(三)分稅制安排不徹底
自1994年分稅制改革以來,分稅制財政管理體制帶來了較大的社會和經濟效益,但分稅制安排仍然不甚合理,省級以下對“分稅制”的執行尚不夠徹底。首先,中央和地方收入劃分不合理,部分中央稅種和地方稅種劃分出現重疊,以增值稅、營業稅、企業所得稅、城市維護建設稅等稅種為例,其理論上歸屬中央或地方稅,但其中部分稅種又被重複劃分為共享稅;再者,中央和地方各級間收入劃分比例不合理,並且省級以下分稅制改革不徹底,導致中央收入占國家財政收入比例較低,縣鄉財政較為困難,債務負擔過重。
(四)轉移支付制度不規範
轉移支付制度不透明、不規範主要是指:現行轉移支付項目設定多、運用不規範,對轉移支付制度實際操作、與國際接軌等均產生阻礙;一般性轉移支付規模過小,專項轉移則規模過大,且種類設定多、使用操作不規範;目前中央補助地方財政時,“稅收返還”方式仍占主導地位;現行轉移支付標準的確定和分配,仍以傳統“基數法”為依據,且中央補助地方時,項目上要求地方政府也需配有一定數量的財政資金。
(五)預算管理體制不健全
目前,我國財稅體制中預算體系、管理體制未能建立健全,即預算覆蓋面小、預算體系不完整、預算管理體制不完善,預算編制方法科學性、準確性不強。現行財政預算對政府財政收支活動無法實現全部覆蓋,政府預算體系及財政監管無法囊括預算外資金收支;對於社會保障預算,以及覆蓋政府資本和資產經營活動的獨立資本預算,財稅體制預算體系並未將其單獨編列;預算編制、執行等過於集中,制約機制喪失,使得財政收支信息披露不充分、預算資金分配不透明,且預算執行中對編制計畫調整隨意性強,財政預算規範性、嚴肅性受到嚴重弱化,且預算監督效果極差。
三、加速推進財稅體制改革的有效措施
(一)繼續完善稅收制度
在完善稅收制度方面,目前已採取了一些措施,如:實施成品油稅費改革,切實取消相關收費,加強對人員安置的財力保障,完善對種糧農民等部分困難群體和公益性行業的補貼機制。推進增值稅改革,及時研究解決增值稅轉型過程中出現的新問題,完善相關政策措施,確保改革平穩實施。適當擴大資源稅的徵收範圍,實行從價和從量相結合的計征方式,改變部分應稅品目的計稅依據。完善消費稅制度,將部分嚴重污染環境、大量消耗資源的產品納入徵收範圍。統一內外資企業和個人的房產稅、城建稅、教育費附加等制度。研究環境稅及相關稅種的改革方案。
此外,對我國企業而言,所得稅負擔仍然偏重,稅負較大,企業稅負應進一步降低。此外,還可通過降低稅率、簡化征管手段、調整不合理稅制結構、減少各種不規範非稅收入等方式,減少企業所得稅負。
(二)改革預算管理
一直以來,我國財政收入結構混亂是財政支出不透明、民眾監督無實效的主要原因。改革現行預算體制,完成由政府主導支出型向人民通過人大決定和監督支出型的轉變。從目前各級政府及其他部門運行狀況看,其財稅管理缺乏有效的制度約束:政府收入未納入預算管理體系,《預算法》形同虛設,預算執行不嚴,預算各個步驟均缺乏有效監督;財政預算科目不合理、程式及過程不透明、支出項目不具體。因而,應加快《預算法》修改進程,革新預算管理體系,徹底理順中央和地方財稅關係體制,實現地方政府建設借債公開化和規範化,革新清理廢除收費罰款體制等。
(三)調整分稅制
在國務院審議並通過的《關於2024年深化經濟體制改革工作的意見》中,經濟體制改革涉及國有企業、財稅、金融、農村、投資等多個領域。有專家認為,作為當前經濟體制改革的難點和重點,財稅體制改革牽涉各方面利益,其落腳點在於改革預算制度,以及平衡中央和地方的財權及事權。
1994年,我國提出分稅制改革,並基本構建出市場經濟環境中規範我國中央和地方財政分配關係的基本制度框架。十幾年來,此框架體系積極促進了我國財稅發展,但也積累了諸多問題,尤其從中央和地方財稅關係分析,中央財政寬餘、地方財政緊張,中央集中能力不斷加強,居民收入在gdp中所占比重持續下降。縱觀我國複合稅制中20多個稅種,稅種劃歸中央、省、市、或者縣,哪些在一定時期內處理為共享稅,以及地方必要的收費權、稅率調整權、稅種選擇權等問題,都在分稅制稅基調整範圍內。目前,財政體制扁平化改革得以推行,中央、省、市縣三級財政體制逐步形成,即實現“一級政府,一級政權,一級事權,一級財權,一級稅基,一級預算,一級產權,一級舉債權”。
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