為了應對入世帶來的機遇和挑戰，提高城市綜合競爭力，確保實現“富民強市、加快發展”的戰略目標，市委、市政府明確提出了“創建全國最安全城市”的要求。為將這一要求具體落實細化，形成可操作性的評價指標體系，由市委政法委牽頭，市公安局、檢察院、法院派員參加，專門成立了調研小組，在市統計局、科技局和有關高校、科研院所的指導配合下，對“創建全國最安全城市”的參照系（本文僅限於治安安全）進行了調查研究，初步形成了南京市“創建全國最安全城市”評價指標體系的基本構想和框架。 一、關於“全國最安全城市”的概念 對一個城市而言，環境就是資源，就是競爭力。而城市安全，是最重要的投資環境，也是最有吸引力的招商資源。創建“全國最安全城市”，正是為了營造城市安全環境，增強城市綜合競爭力。參照國內外相關學科研究成果，結合維護城市安全工作實際，筆者認為，“全國最安全城市”的概念應由三個基本概念組成： 1、城市 所謂城市，《辭海》中規範的解釋是：“人口集中，工商業發達，居民以非農業人口為主的地區，通常是周圍地區的政治、經濟、文化中心。”我國對於城市本質和特徵的最權威的提法，已寫入了《中共中央關於經濟體制改革的決定》之中，即：“城市是我國經濟、政治、科學技術和文化教育的中心，是現代工業和工人階級集中的地方，在社會主義現代化建設中起主導作用。” 2、安全 關於安全，就其本質而言，即：沒有危險，不受威脅，不出事故；從人們最關心的看，莫過於人身安全和財產安全。安全又有廣義和狹義之分：廣義上的安全，應涵蓋政治、經濟、社會、環境等一切因素；而狹義上的安全，主要指治安方面的安全。因本調研主要集中於政法、綜治工作“創建全國 最安全城市”的目標、任務，故將此安全限定為治安安全，以便突出重點進行研究。 3、安全城市 安全城市，從理論上講應當是沒有危險，市民不受威脅，生產、生活不出事故，民眾普遍有安全感的城市。但在城市現代化建設加快的現階段，經濟和社會結構的變革，利益關係的不平衡和貧富差距拉大，以及各種思想和價值觀念的矛盾衝撞，許多新的犯罪誘因不斷產生，各類違法犯罪案件的上升將是不以人們意志為轉移的客觀存在。因此，只要保障社會治安秩序穩定的控制力控制住危害社會治安秩序的破壞力，且破壞力的幅度控制在社會和民眾能夠承受的範圍之內，那么城市社會治安就是平穩的、安全的，即為安全城市。這是目前國際、國內犯罪學研究的共識。 4、全國最安全城市 根據我國城市規模、行政等級的不同，城市間的可比差距加大。為科學、客觀地進行比較分析，我們將國內15個副省級城市（含本市）作為參照城市，即：在全國同等城市（副省級市）中，治安安全最好的城市就是“全國最安全城市”。在此需要指出的是，“最安全”是相對的，而不是絕對的。文中所提出的指標體系基本構想，系以統計學和統計分析實踐中常用的五級量表為依據，將15個副省級城市的測評情況分為5個檔次，凡綜合評價為第一檔次的，即為“全國最安全城市”。 二、關於“全國最安全城市”評價指標體系的思考 “全國最安全城市”和對“全國最安全城市”的評價是兩個不同的概念，“全國最安全城市”是客觀存在的，而人們對“全國最安全城市”的評價或者說怎樣才是“全國最安全城市”，則屬於主觀認識的範疇。所謂對“全國最安全城市”進行科學評價，就是要對評價範圍進行科學界定，對評價標準進行科學確定，對評價方法進行科學選擇，這就需要有一個科學合理、切合實際的評價指標體系。 （一）設立“全國最安全城市”評價指標體系的意義 目前，世界各國對“全國最安全城市”的評價尚沒有一套完整的指標體系，許多國家和地區都把警方登記的刑事案件數量作為衡量是否安全的主要指標，如日本主要依據警方報告的案件數，台灣地區主要依據暴力案件和盜竊案件的升幅，香港特別行政區主要依據報警案件數等等。以刑事案件立案數作為評價是否安全的主要指標，這雖然是世界通行做法，但其弊端也是顯而易見的。因此，借鑑西方已開發國家對城市安全評價的研究成果，如英國警務專家從社會學角度提出的七項評價指標，美國學者提出的九項評估指標，法國開展的全面犯罪調查，澳大利亞學者按照“社會契約”學說提出的三項指標等，結合我國城市安全實際，設立“全國最安全城市”評價指標體系，有利於我們正確把握社會治安真實情況和監測城市安全狀況，有利於規範對城市安全的評價和正確制定政策，有利於有的放矢地開展工作和進行正確的分類指導，以起到事半功倍之效。從我市而言，通過把本市與國內同等城市的各有關指標進行比較，可以明確而具體地看到本市的排列位置、強項和弱項，然後通過對各量化指標的詳細分析，制定出符合實際的工作規劃，採取具體有效的措施，加快城市安全進程，使南京市早日成為“全國最安全城市”。 （二）關於“全國最安全城市”評價範圍的界定 科學界定“全國最安全城市”的評價範圍，是科學評價城市達到最安全目標的前提。從我國國情和城市治安狀況的實際以及公安機關現有條件出發，我們認為，對城市安全的評價，範圍和涵蓋面都不宜過大，否則內容繁多又不易量化；但也不能太小，僅限於對構成治安狀況的某一方面進行評價，涉及面窄，難以得出比較全面、系統的結論。過去經驗式評價治安是否安全，常用違法犯罪案件發案數的高低這一單一指標進行分析，發案上升了，就認為治安變壞了，發案下降了，社會治安就好轉了。事實上，社會治安狀況的發展變化並非如此。當保證城市治安秩序穩定的控制力與對城市治安秩序和公共安全構成威脅的破壞力適應或基本適應時，城市治安狀況就穩定或基本穩定，市民就感到安全；當控制力小於破壞力，不能有效地控制和消除違法犯罪對城市
治安秩序的衝擊時，城市治安狀況就會不穩定，市民就感到不安全。這就是為什麼美國等西方已開發國家雖然犯罪率大大高於我國，而城市治安狀況仍較穩定、市民仍有較高安全感的原因所在。 因此，對城市安全的評價應當取適中的範圍，界定在可以量化的、具有可比性的、較為穩定的、對城市治安安全影響較大的三個方面，即：危害城市治安秩序的主要破壞力指標、維護城市治安秩序的控制力指標以及公眾安全感這一主觀社會指標。只有將描述客觀現象的破壞力、控制力指標，同反映公眾安全感狀況的主觀社會指標有機結合起來，互相印證，才能科學評價城市安全狀況，反之則不然。 （三）關於“全國最安全城市”評價指標體系的基本構想 我們調研的“全國最安全城市”指標體系，是為綜合反映和說明城市治安安全狀況而設計的一組具有內在聯繫的社會指標，即評價我國城市治安安全狀況的標準。它應該處於能綜合考察城市治安狀況破壞力與控制力的動態平衡狀態，是客觀指標與主觀指標的統一，具有可計量性和可比較性的特徵。 1、危害城市治安秩序的破壞力指標 影響城市治安秩序的因素很多，但最主要和最直接影響的還是違法犯罪案件的發案數量和質量。違法犯罪案件的多少與輕重，不僅從數量方面揭示了一定區域、一定時期內違法犯罪對社會治安秩序的危害程度，而且從質量方面反映了違法犯罪對社會治安秩序的破壞狀況。僅將違法犯罪案件的發案數和發案率作為評估社會治安狀況的唯一標準是不正確的，然而任何忽視違法犯罪的數量和質量這一重要依據去評估社會治安狀況更是錯誤的。 ①刑事案件發案率 刑事案件發案率是指每年度依法偵查或確認的符合刑事案件構成標準的案件數與年平均人口的萬分比。發案率比發案數更易於橫向對比，具有更強的可比性和說服力，因為犯罪的發生隨著人口的變化而必然變化。發案率可以考察各地刑事犯罪對社會治安的危害程度，目前在國際上普遍使用。其公式為：刑事案件發案率=年刑事案件發案總數/該區域年平均人口數×10000。 註：從目前掌握情況看，我市在14個副省級城市（廈門市未收集到刑案資料）中，XX年刑事案件發案率排在第6位（從高到低），呈中等偏上水平。但再從市區人口占全市總人口比重來看，我市在15個城市中排居第5位（如除去廈門市，我市排在第4位），城市化程度較高。從社會學、犯罪學角度說，犯罪活動隨著人、財、物向城市轉移集中而轉移集中。在我國社會主義初級階段城市化進程中，由於城市化的一般規律和社會管理機制往往滯後於社會發展，城市化程度越高，城市人口所占比重越大，犯罪也就越多，這是一個難以避免的社會歷史現象。因此，可以基本認定，在國內副省級城市同比中，凡刑事案件發案率排位後於市區人口比重排位的城市，發案率將是相對平穩的。但由於我市發案率與市區人口比重在同等城市中排位接近，因而有效遏制案件上升勢頭仍是十分重要的。（副省級城市發案率、市區人口比重見圖一、圖二） ②八類暴力型案件比重 犯罪類型、手段、動機、作案的環境不同，對社會治安危害的程度是不一樣的。考察對城市治安構成威脅的破壞力，不僅要考察違法犯罪的總量，更要考察其危害的嚴重程度和結構。而八類暴力型案件（殺人、搶劫、傷害、xx、放火、爆炸、劫持、綁架）就是各類犯罪中對城市安全和市民安全感造成嚴重影響的案件，顯然一起殺人案件比一起盜竊案件的社會危害要嚴重得多。因此，在評價犯罪對城市治安造成的嚴重程度和影響大小時，需要用八類暴力型案件比重來進行衡量。其公式為：八類暴力型案件比重=一定時期發生的八類暴力型案件數/同一時期發生的全部刑事案件數×100。 註：從目前掌握的12個副省級市的八類案件比重情況看，我市處最低水平，每100起刑事案件中僅有暴力型案件6.5起，由此反映出我市暴力案件對城市治安的危害程度相對較小。（見圖三） ③不發生全國有重大影響的嚴重惡性暴力案件和重特大治安事件。 在全國有重大影響的嚴重惡性暴力案件和重特大治安事件，往往是手段極其殘忍、殺傷力極大、對社會危害極其嚴重或嚴重涉外暴力案件以及影響極大、性質極其嚴重的圍堵、衝擊鐵路、公路、橋樑等交通要道和黨政機關的治安事件，對城市的安全造成非常大的損害，其對市民和外來人員安全感的影響常常不可估量。因此，“全國最安全城市”應不發生此類極其嚴重的惡性暴力案件和重特大治安事件。 ④外來人口犯罪比重 隨著改革開放和城市化進程的加快，越來越多的流動人口湧向城市。人口的流動性，使得原有的社會控制力弱化。據國家有關部門統計，目前城市流動人口約有2/3來自農村。農村勞動力的大轉移，總體上激活了生產要素，溝通了城鄉關係，為城市建設作出了重大貢獻。然而伴隨著流動人口的到來，混跡其間的違法犯罪分子也不斷增多，成為城市治安安全的主要隱患。因此，從外來人口犯罪占全部作案成員的比重大致可以看出，各城市對流動人口管理、控制的力度（不排除同等城市中流動人口數量的多少也相對造成犯罪的高低），從一個方面也反映出該城市社會面上治安管理的成效。外來人口犯罪比重的公式為：外來人口犯罪比重=一定時期抓獲的外來人口刑事案件作案成員數/同一時期抓獲的全部刑事案件作案成員數×100。 註：在XX年12個副省級城市中，我市外來人口作案成員所占比重比最高的廣州低20個百分點，比最低的濟南、瀋陽兩市高10.1個百分點。控制外來流動人口犯罪是我市當前乃至未來城市安全的重要任務。（見圖四） ⑤失業率 在考察違法犯罪對城市安全危害的同時，失業率也是一個重要的指標。一方面，在城市現代化進程中，人口城市化的加快和大量流動人口的湧入，導致城市就業人口的供給超過需求，形成了一定數量的失業人口；另一方面，隨著入世和