司法改革的二元進程 —外部機制與內部機制的雙重變革 xx大將“依法治國，建設社會主義法制國家”寫入憲法後，圍繞“依法治國”對我國目前的司法現狀進行深入的改革，已成為人們的共識。假如我們不僅僅是在口號意義上使用這個詞組，那么一些重大的更為具體的問題就應得到更為認真的重視和研究。所謂依法，究竟依怎樣的“法”，這就存在著對法的理解問題；其次，使用怎樣的機制實現“治”的過程，也是一個亟待討論的課題。前者可以說是古往今來法學理論的核心問題，名家論說，卷帙浩繁，這裡不再涉及。後者也是一個相當廣泛的問題，既包括司法體系自身的改革，也觸及社會生活的方方面面，引起國家權力利益分配與重組。 一、司法機關的獨立——權利均衡與制約的外部機制 依照憲法，我國的國家體制是全國人大領導下的“一府兩院”體制。即全國人民代表大會是我國的最高權力機構，中央人民政府、最高人民法院、最高人民檢察院由它產生，受它監督，對它負責。從憲法的規定上最高人民法院應直接由全國人大領導，各級法院由各級人大領導，同時根據《人民法院組織法》上、下級法院之向是監督與被監督的關係。因此，從理論上的制度規定看，能夠對法院工作產生影響力的機關應是兩個，即人大和上級法院。然而，從實際上運行看似乎並非如此的簡單。 首先，是各級政府的影響力。憲法規定的人大領導下的“一府兩院”制度，規定了政府與法院、檢察院的平行地位。但實踐中，政府干涉司法工作的事情，似乎已不是屢見不鮮能形容的，可以說不受政府制約的獨立的法院在中國還不存在。問題何在，經費、財力受人操秉，不得不然。目前法院的各項經費開支，包括人員的工資，均由各級地方政府撥出，僅此一項就可以讓法院的獨立性大打折扣，從各級法院院長的行政級別比同級政府首長低半級，也可以明顯感受到（關於法官套用行政級別這也是有很大問題的，將在下文詳述）。其次是各級黨委的影響力。中國共產黨是執政黨，黨領導國家和全國各族人民進行社會現代化建設，這是由黨的性質、目的和宗旨決定的。法院作為國家的機關之一，接受黨的領導，是由中國共產黨的執政地位決定的，依法治國也是黨領導人民治理國家的基本方略。黨的xx大報告就明確指出“依法治國，就是廣大人民民眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行”。各級黨委的政法委是黨對法院直接領導部門。各級黨委如能正確、切實地貫徹黨中央xx大的宗旨與精神，那么依法治國的戰略可以很好地實現，法治的工作也能順利地開展，也為法院工作向著正確地方向發展提供了政治思想和組織上的保障。但如果黨委或政法委未能有效貫徹黨中央的政策，法院正常地工作受到非正常妨礙地，司法公正地干預司法機關將如何應付。從目前的體制看，只能有賴於上級黨委或黨中央的監督與糾正。再次，各級人大對司法機關的影響力。法院由人大產生，受它監督，對它負責。人大對法院工作的監督與指導，本是應然之意，無可厚非。加強對司法的～監督當然能在一定程度上規範法院司法工作，提高司法機關的工作質量。但另一方面，由非法律專業人員的人大代表在缺乏嚴格的司法程式制約的條件下對具體案件進行干預和審批，也會造成一些嚴重的負面效果，影響司法公正的實現，也為地方勢力干預司法活動提供了新的途徑。 可以看出，司法機關在整個國家權力結構中，仍處在相當邊緣化的地位。（《法治之路上的四個“攔路虎”》賀衛方，法制日報XX年12月26日）在我們的權力格局中，法院以及檢察院至今仍在夾縫中求生存，司法機關在俗稱“人財物”等重要的生存環節上依賴於同級黨政權力，某些地方人大可以無視立法與司法的界限，進行所謂的“個案監督”。只有改變這種現狀，才能從根本上實現司法獨立。同時也應當認識到法院的獨立存在本身就是對政府的制約，它將民眾對政會的不滿列入法律規範中加以解決，並通過司法活動重示了社會秩序與正義的準則。法院通過獨立而公正解決各種糾紛而使得社會中的冤情和抑鬱得以釋放，從而為社會的安定團結提供了可靠的保證，在法庭上，獲得正義的人們不會上梁山，甚至可以說，司法獨立是政府以及政府官員威望得到提高和維持的重要保障。想想面對十六年牢獄之苦的～，死於非命的～，假如有特別檢察官和獨立的司法體系，當陳王之類剛剛開始～行為，便毫不遲疑地立案調查，就不會有日後的警鐘長鳴。 實行司法改革就要改變司法機關在整個國家權力結構中邊緣化的地位，要使司法機關居於社會關係調整過程中的核心地位。首先要實現法院在“人財物”上的獨立地位。財權和人事權力的地方化是導致司法機構依附於地方黨政機構導致司法和地方化的兩個重要根源。所謂司法機構地方法，是指設在地方的國家司法機關。在行政國家司法權力的過程 ，受到地方黨政權力機關的不當影響，幹部乃至控制，不能獨立行使其權力，以致司法公正難以實現，國家的法制統一不能得到保證。（誰的法院？誰的司法權？21世紀經濟報導XX.3.11）各級法院的經費地方政府財政撥付及法院通過收取訴訟費用構成目前法院經費的主要來源。（雖然目前法院系統實行收支兩條線，訴訟費與法院經費脫鉤，但從實際的運行看，各級法院收取的訴訟費用很大一部分的，仍返還給法院用作經費，訴訟費用收取的多少仍在很大程度上決定了法院經費的多少）。從全國來看，法院系統機構和人員還較為龐大，完全由中央財政支出會給中央造成很大的財政壓力。在短期內很難實現。就需一方面法院系統內部的機構和人員實行精兵簡政，而減少支出。最高院在去年就改革了機構準，減少的人員（見肖揚XX年報告）；另一方面仍需以地方財政為主，以解決法院經費問題。但應改目前的經費開支方式。第一，採取實支實報方式。凡屬法院日常行政費用應全額撥付，保證法院從事司法工作的需要。第二，改變法院特別是基層法院向同級政府部門申請經費的狀況，法院經費由其上一級政府部門申請，由上一級政府部門撥付，減少法院對同級政府的依賴性，避免不同地區由於經濟發展的好壞而
造成法院經費的多寡。當然從較大的地區來說，如東部地區與中西部地區，經濟較好的大中城市與經濟條件相對落後的中小城鎮之間，由於發展水平，物價指數的不同，法院的經費應有所區別。但應保持一地市級之內各區縣法院的經費大體一致。法院的訴訟收費也應如數上繳，作為法院經費統一發放，真正實現收支兩條線。第三，法院工作員特別是法官的工資，應實行較為固定的年薪制。考慮到目前我國經濟發展較快，國家整體的工資水平上漲變動情況較大，採取二至三年為一個周期定期調整，同時為推動依法治國，實現依法治國的需要，體現法官的精英化，促進社會優秀人員向法務部門的流動，因此年薪應保持一個較高的水平。在“人”的方面，我國現行憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，地方各級法院院長由同級人民代表大會選舉產生，副院長、審判員則由同級人大常委會任免。根據完善幹部的原則，地方各級黨委和政府，實際上擁有地方法院主要領導幹部的推薦權和罷免建議權。這就使得法院人事權依賴於地方，從而為地方政府幹部仍至主導司法工作提供了條件。導致了司法權地方化的另一個根源。改革人事制度，要將人事權從地方脫離出來，實行垂直管理。我國為實現國防、關稅、金融、郵政及通訊的統一，維護國家的根本利益對軍隊、海關、銀行、郵政及通訊部門早已實行中央重點領導或直接管理。近年來也先後對工商行政管理、質量監管等部門實行省級直接管理。 我們認為司法機關對於維護國家法制統一，保護人民自由和權利，保證國家長治久安的特殊重要性決定了，它像上述機關和部門那么實行中央直接管理是十分必要的。但也應認識到司法改革的最終目標是實現真正的獨立和公正的司法，這種獨立不僅是司法機關獨立於行政、立法機關，各司法機關之間也是獨立的，所以我們主張人事權實行垂直管理，絕不是主張法院系統內部自上而下的垂直領導取代目前事實上存在的地方黨政機關對法院的水平領導。上下級法院之間應當是審級監督關係，而絕非領導關係，垂直管理和垂直領導存在本質的區別。在法院院長和法官的選任上，地方各級法院的院長和其他法官實行任免權“上提一級”的制度由上級地方人民代表大會及常委會選舉和任命。同時建立一套科學和完善的法官選拔和考核制度，以考試和考核的結果作為上級人大及常委會任免的主要依據。在嚴格法院官任職資格的基礎上，以法律的形式明確實行法官任職終身制，不得隨意撤換和調動法官，使其能夠在司法活動中抵制外來干擾，保持獨立和公正。 在美國一八0三年馬伯里訴麥迪遜案確立了美國最高法院制約行政和立法機構最有效的撒手鐧是所謂的司法審查（judicial review），即法院有權制定立法機關通過的法律，行政部門採取的行動，各級政府的法律和實踐是否與美國聯邦憲法的條文和精神相一致，並有權判定與憲法相衝突的政府法律和行為違憲無效。西方已開發國家也大多設立了憲法法院或憲法法庭行使違憲審查職權，這對立法機關和行政機關起到了很好地監督制度作用。在我國法院仍無法違憲審查權，即使對行政法規，行政規章與部門規章的違法性也無審查權，只能審查具體行政行為的違法性。逐步建立起對抽象行政法規的違法性審查乃至對立法、行政機關行為的違憲審查是提升司法機關在國家權力法構中的地位，加強司法機關獨立性，實現依法治國上的一個重要途徑。我國的國家權力結構是體制是全國人大領導下的“一府兩院”但應明確作為人民行使權力的人民代表大會的權力也不是無限絕對的，“權力導致～，絕對權力導致絕對～”。（）權力的產生必須受到制約，否則就會受到濫用，滋生～， 黨的各級黨委對司法機關也產生了重要的影響力。我國各級地方黨委都設有政法委統一領導本地區檢公檢法法務部門上的政法工作。而同一級法院的院長往往只是政法委的普通成員。本地區如出現重大案件或涉及社會穩定的案件，則由政法委牽頭，協調辦案。司法機關必須貫徹黨委或政法委的決議。這就使一些地方黨政領導人有機會以加強黨對司法工作的領導為名，以各種手段和方式干預司法機關的工作。甚至在國家的法律和中央的政令與地方利益發生衝突時，也往往以服從黨的領導為名，迫使法院在審理具體案件時，偏袒和維護地方利益。我們認為，要使司法獨立，必須理順黨與法院特別是地方黨委與地方法院之間的關係。地方設立政法委，法院要歸它管，這個思路本身就不對。我國憲法明確規定黨在國家中的領導地位，黨的領導主要是政治，思想和組織的領導。（《法理學》沈崇靈主編，北京大學出版社p273）。黨領導人民管理國家事務，經濟文化事業，管理社會事務，使它的政策通過法定程式變為國家意志，成為法律。司法機關則忠實、公正地執行黨領導人民制定的法律。如果一個法官能忠實公正地執行法律，就是最好地尊重和服從黨的領導，執行法律的過程也就是落實黨的路線、方針、政策的過程。因此黨對司法工作的領導應當是政治領導，而不是業務領導。加強黨對司法工作的領導，就是要求司法機關內部的黨組織領導、監督和支持司法機關工作人員秉公執法，保證司法機關獨立，公正地行使職權，克服司法～，而不應當是具體干預案件的審理工作。同時，保持司法獨立，保證法律實行的一致性、統一性，也有利於黨的路線、方針、政策能夠有效地貫徹和執行，有利於對廣大黨員進行法律監督，防止黨內～的滋生和蔓延。從近年來來發生的反腐大案可以看出，這些黨內～人員所犯錯誤也不僅僅是黨內違紀行為，而是嚴重地違法行為，保持司法獨立，保證獨立的檢察官制度和法官制度，不僅有利於～行為的即時發現，也起到防微杜漸的作用。如前所述實施垂直領導和垂直管理是保持機關獨立性的有效方式，調整黨對司法工作的領導方式，在法院內部不再設立黨組，改設黨委，下級法院的黨委受上級法院黨委的領導，最高人民法院黨委受中央政法的領導。地方各級黨委和政法委不再干預司法工作。中央政法委的職責是領導和監督各國家機關和全國人民落實建設社會主義法治國家的任務，保證司法獨立行使職權，克服司法～。 二、法官地位的優越——管理與職能司法化的內部機制 如果說司法機關獨立是外部機制的改革，那么司法