2024年政府調研報告3篇

當前，我縣正處在加快發展、奮力崛起的歷史機遇期。為抓住和用好這一難得的戰略機遇，形成率先發展、跨越發展的良好局面，全縣上下大力精心謀劃項目、大力引進項目、強力推進項目，實施項目帶動戰略取得了顯著成效。在開展深入學習實踐科學發展觀活動中，我與紀委、組織部、工業園區、招商局等同志組成了專題調研組，對如何圍繞項目建設和招商引資工作

，進一步提升機關效能建設、最佳化經濟發展環境問題進行了調研。

一、機關效能建設、最佳化經濟發展環境現狀

近幾年來，南城縣委、縣政府大力推進效能建設，以“四鐵”精神整治和最佳化積極發展環境，使全縣上下服務意識明顯增強、工作作風有所改進、工作效能不斷提高、發展環境得到最佳化，一批破壞環境的人和事受到了及時查處，經濟發展軟環境建設取得了一定成效。主要體現在：

一是各級領導高度重視。南城縣成立了全縣最佳化發展環境領導小組，縣委主要領導親任組長，縣紀委設立了最佳化環境辦公室，明確了由縣紀委牽頭統一負責。全縣高度重視最佳化經濟發展環境工作，縣委縣政府主要領導經常過問，縣四套班子領導經常深入掛點企業了解情況，幫助企業解決實際困難。

二是政策環境相對健全。依據省市有關政策並結合縣域實際，先後制定出台了《關於進一步加快非公有制經濟發展的實施意見》、《關於壯大縣域經濟的若干意見》、《關於進一步擴大對外開放招商引資的優惠政策》和《南城縣非公有制經濟發展規劃》等一系列最佳化發展環境的政策和措施，為經濟發展營造了良好的政策環境取得了積極成效。

三是服務力度不斷加大。明確最佳化經濟發展環境長效機制建設的重點內容，從優質服務、規範執法、監督約束等方面入手，最佳化體制機制環境。進一步最佳化企業發展環境，做到強化服務意識，解決“辦事難”的問題，提高工作效率，解決“效能低”的問題。進一步發揮政府主導作用，提高工作效率，做到跟蹤服務，兌現優惠政策，加強社會信用體系建設，努力最佳化招商引資環境。

四是紀檢監察部門認真履行職責，發揮監督檢查作用，大力查處了一批影響經濟發展的人和事，起到一定的威懾作用，企業“三亂”現象從根本上得到有效遏制，索拿卡要的情況基本杜絕。

二、機關效能建設、最佳化經濟發展環境存在的問題

通過調研發現，雖然我縣經濟發展環境得到了很大改善，但也存在一些問題，但是，我縣少數機關仍存在衙門習氣重、政令不暢通、工作效率低、服務意識差、作風不紮實等問題，有些本來正確的決策，由於某些部門作風問題、效能問題，造成難以有效貫徹落實，甚至造成不良影響。主要表現在：

1、行政審批環節多、辦事難還不同程度存在。“兩集中、兩到位”存在“兩張皮”問題，“人員、項目、授權”不到位、不徹底現象普遍存在，部分單位明則以檔案形式授權給視窗審批辦理，實則視窗無權審批，“行政許可視窗”實為“行政受理視窗”、“行政發證視窗”，“行政全許可”變為“行政半許可”，使服務對象在視窗與部門之間兩頭跑。

2、職能部門服務不到位、服務效率不高。職能部門深入基層、企業主動了解情況不夠，主動幫助基層、企業解決問題不夠；工作拖拉，“限時辦結”執行不力；遇事相互推諉扯皮、“一次性告知”亟待進一步規範。有的幹部服務意識不強，履職不到位，不同程度存在衙門習氣，“門雖不難進、臉也不難看、但事仍難辦”，服務效果上表現為“四個不一樣”，即領導出面與不出面不一樣，請客與不請客不一樣，熟悉的與不熟悉的不一樣，本地人與外地人不一樣。

3、執法行為有待規範。主要表現為：處罰隨意性大、幅度變動大，對企業首次輕微違規，不以教育和整改為主，而是以罰代管。同時多頭檢查、重複檢查、個別執法人員業務水平低、執法不公正、不透明、講人情關係、強行要求各類企業參加培訓並收取費用、培訓工作走形式等現象仍然存在，企業仍有意見。

4、部門利益依然存在。有的部門只顧自己發展、部門發展，視部門利益至上，不管地方發展、整體發展。對縣裡的政策規定，“上有政策，下有對策”，合意的執行，不合意的就執行不到位，用系統的規定頂縣裡的政策，當面表態很好，會後我行我素，頂、抗、拖、磨等現象依然存在。

5、項目建設環境不優。企業周邊環境不優的問題仍然突出，只要有重點項目、重大工程項目開工，一些霸頭惡勢力、地方勢力就聞風而動，敲詐勒索、滋擾生事、強買強賣、強裝強卸等現象時有發生，嚴重干擾了工程項目的實施。

三、機關效能建設、最佳化經濟發展環境存在問題原因分析

出現上述問題的原因是多方面的，通過此次調研分析，主要概況為以下為四個方面：

1、領導重視不夠。實踐證明，效能建設落實好、最佳化經濟發展環境抓得好的單位，都是“一把手”認識高、決心大、措施得力的單位。少數單位主要領導對效能建設認識不足

，整天打著部門“小算盤”，陽奉陰違，使單位“職能歸併不到位”、“項目進入不到位”、“程式設定不到位”。

2、配套制度不全。一些單位在推進行政規範化建設的同時，沒有很好地統籌辦事流程和手續簡化；一些涉及多個部門分管的工作，在責任落實上不夠明確，造成一些部門對有利益的事項相互爭，沒利益有責任的事項相互推，影響了行政服務效率，民眾意見較大。

3、宗旨意識不強。一些幹部職工缺乏責任感、緊迫感，對自己的工作質量和工作作風要求不嚴，與形勢發展要求脫節，久而久之形成了工作惰性,導致紀律散漫、作風拖沓，工作效率低下，客商和民眾找他辦事，能拖則拖、能推則推，缺乏責任心。

4、監督監督不實。一些單位的辦事流程、辦事時效、收費依據等方面事項不夠公開，民眾、媒體、人大代表、政協委員等對部門的工作開展情況難於進行監督，對散漫、拖拉的行為打擊不夠有力。

四、提升機關效能建設、最佳化經濟發展環境的對策和建議

當前，無論是發達地區，還是欠發達地區，都把環境建設作為發展的“生命線”、競爭的“著力點”來抓，把改革行政管理體制、改善投資軟環境，作為贏得競爭優勢、實現跨越式發展的關鍵要素。過去項目建設、招商引資的基本做法是減費讓利，隨著市場經濟的不斷完善，減費讓利的空間越來越小，必須依靠軟環境建設的比較優勢來吸引人才、吸引資金、吸引項目。從這個意義上講，加強機關效能建設、整治和最佳化經濟發展環境，就是提升地方競爭力，就是發展地方生產力。

（一）圍繞轉變思想觀念，進一步最佳化社會環境

提升機關效能，最佳化經濟發展軟環境，必須切實解決領導班子和幹部隊伍的思想認識問題。要把強化各級領導的最佳化發展環境意識作為重中之重，在全縣幹部民眾中樹立“抓環境就是抓機遇，抓環境就是抓發展”的觀念。

1、加強幹部作風建設。以規範權力作為切入點，重點加強領導班子和中層骨幹作風建設，加大效能建設、作風建設、廉政建設等方面的教育培訓力度，增強為民服務的責任意識。

2、樹立爭先有為的意識。各部門都要深刻領會科學發展的內涵，認真查擺自身存在的問題和不足，找準自己的差距，盯住追趕的目標，明確努力的方向，著力在爭先進位上下功夫。

3、樹立開拓創新意識。要突破墨守成規的思想，勇於去闖，勇於去開拓，始終保持思想上的活力，創造性地開展各項工作。

4、樹立正確的政績觀。要樹立為人民民眾創政績的觀念，勇於摒棄一切私心雜念，樹立服務、服從經濟發展的大局觀，擯棄狹隘的部門利益，儘快形成一切著眼於發展，一切服務於發展，用發展創建事業的良好氛圍。

（二）圍繞轉變政府職能，進一步最佳化政務環境

最佳化經濟發展軟環境，關鍵是要打造優質、高效的政務環境。要圍繞轉變政府職能，在治庸、簡政、增速、提效上狠下功夫，堅決打破利益部門化，解決“中梗阻”問題，努力提升機關行政管理水平和服務效能。

1、簡化辦事程式，提高辦事效率。要從加強效能建設入手，整合部門職能、明確工作職責，減少辦事環節、簡化工作程式。進一步完善“一條龍”服務制度，全面推進首問責任制、限時辦結制、離崗告示制等，解決辦事拖沓的問題，養成立說立辦、雷厲風行的工作作風。

2、進一步深化審批制度改革。按照《行政許可法》要求，進一步對各種行政審批項目特別是非行政許可審批項目進行全面清理，嚴格核定審批內容和範圍、審批條件和程式，最大限度減少審批事項，該放的權力主動地放，該減的程式果斷地減，該降的門檻堅決地降。

3、積極推進政務公開。要把政務公開作為政府施政、部門行政的一項基本制度加以完善、推進。一是實行“陽光作業”。進一步擴大政務公開範圍，公開辦事制度、辦事程式、辦理結果，提高政府工作的透明度。除了一些必需的檢查外，一律不準進企業檢查或收費，規範政府職能部門對企業的管理行為，為行政行為戴上“緊箍咒”。二是實行“陽光監管”。大力推行“政風行風熱線”和政風行風評議活動，公開接受社會監督，建立對政府部門的測評制度和投訴舉報制度，暢通監督渠道。

4、大力推進依法行政。以改進作風為重點，推進依法行政、依法收費，促進有審批許可權的部門和壟斷行業進一步減少收費項目。杜絕重複收費、只收費不服務，檢查和收費隨意處置等現象的發生。合理劃分執法許可權，切實解決多頭、多層執法問題，扭轉辦事拖拉、互相扯皮等現象。

5、加強行政服務中心建設。強化縣行政服務中心和鄉鎮便民服務中心功能，做到凡是與社會生產和民眾生活相關聯的行政審批項目要全部進入中心辦理；凡是進入中心的部門必須確保辦事視窗人員到位、項目到位、授權到位、服務到位，切實解決審批項目應進未進、進“瘦”留“肥”、體外循環“兩頭跑”問題。開通行政服務綠色通道，推行並聯審批，為企業提供更加快捷的服務。

（三）圍繞深化源頭治理，進一步最佳化市場環境

1、大力建設“信用城市”。嚴格兌現各部門對社會的承諾，落實企業優惠政策，以維護政府威信和公信力，確保大項目、大企業和外商投資在我縣進得來、留得住。

2、堅持不懈地抓好社會治安工作，切實增強投資者和企業經營者的安全感，營造安全文明的社會環境。嚴厲打擊擾亂經濟發展環境的，強買強賣、欺行霸市、敲詐勒索等不法行為，真正為企業創造寬鬆環境。

3、整頓和規範市場經濟秩序，破除行業和部門壟斷，堅持依法打假、冒、偽、劣產品和欺行霸市、坑蒙拐騙等不法行為，創建公平、高效的市場環境。

（四）圍繞深化專項整治，進一步規範法治環境

最佳化經濟發展軟環境，打造安全、嚴明的法治環境是基礎。市場經濟是法治經濟，依法行政和從嚴治政是最重要、最根本的軟環境。

1、“鐵石心腸”整治“衙門”作風。一是要整治效率低下的問題。凡有時限要求的事項，必須在時限內辦結；二是要整治推諉扯皮問題。職責內的事項馬上辦、職責外的事項領著辦、需要多部門辦的事項協同辦；三是要整治態度不正問題。著力做到“掌握情況主動辦、跟蹤服務及時辦、找上門來抓緊辦、克服困難想法辦”。

2、“鐵的手腕”和“鐵的紀律”治理“四亂”行為。對亂收費、亂罰款、亂攤派和亂檢查等“四亂”行為，狠下決心，誰破壞環境就查處誰。嚴禁收取行政事業性費用搭車收取其他費用；嚴禁以創收為目的的“自費執法”行為；不準利用工作關係向企業要贊助、攤派費用和安插人員；不準隨意舉辦各類培訓班；嚴格實行入企檢查許可證制度，執法單位到企業檢查，不經相關部門許可，任何單位和個人不得到企業亂檢查、亂收費。

3、“鐵面無私”執行制度。充分運用紀律和組織手段，加大對破壞投資環境單位和個人的監管，發現一起查處一起，下狠手、行重典，毫不留情。切實發揮整治經濟環境投訴中心的作用，建立起快接、快處的快速反應機制，著力構建覆蓋全縣的投訴受理網路，認真接待、及時處理信訪投訴，做到有訴必查、有查必果。

（五）圍繞效能監察和行政問責，進一步建立健全長效機制

機關效能建設、最佳化經濟發展環境是一項長期的任務，不可能一蹴而就、一勞永逸，必須著眼長遠，常抓不懈。建立健全長效機制關鍵在於構建暢通有序的訴求受理機制、層面嚴密的效能監管機制、方位齊全的績效考評機制、公正透明的獎懲保障機制。

1、建立健全制度。圍繞開拓創新、轉變職能、從嚴管理的要求，把建章立制、堅持以制度管人管事作為效能建設的核心內容，認真梳理現行規章制度，儘快做到“三定”：一是定製度，健全完善各種規章制度；二是定標準，對各項工作的時限、質量、目標等提出明確標準和要求；三是定措施，制訂一套切實可行、操作性強的保障措施，形成科學的落實機制，保證各項制度、程式、標準的全面落實。

2、深化績效考評。進一步改革領導班子政績考核和國家公務員績效考核辦法，根據不同部門、不同崗位，建立分類型、分層次的效能考核體系，把機關效能作為檢驗部門工作成效、衡量領導班子和領導幹部能力水平的重要尺度，作為選拔任用幹部的重要依據，並把考核結果同獎罰措施結合起來。

3、加強效能監察。採取明查暗訪的方式，加強督促檢查，從快辦理效能投訴，從嚴查處在作風和效能方面的違規違紀案件，尤其要強化崗位責任制和責任追究制，認真解決行政不作為、亂作為和推諉扯皮等問題，對問題嚴重、廣大服務對象反應強烈的人和事，堅決從嚴查處。

4、理順關係、明確職責。繼續深化行政管理體制改革，切實解決職責交叉、多頭管理、重複執法、效率不高的問題。嚴格執行首問負責、服務承諾、限時辦結、“兩告知一簽”、責任追究等制度，以崗位責任制明確工作職責，以承諾制明確服務要求，以公示制推行政務公開。

分稅制財政體制下政府收入劃分現狀調研報告

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省以下財政收入體制是國家財政收入體制的重要組成部分，是中央對地方財政收入體制的貫徹和延伸。我國省以下財政收入體制的框架，出自1994年實行分稅制改革的要求，但目前過渡色彩較濃，合理化程度和規範性都不高。從十二年來的運行情況看，現行體制在提高“兩個比重”，增強巨觀調控能力，調動各級政府當家理財積極性等方面發揮了積極作用，但省以下政府間收入劃分的現狀各地不一，科學性、公平性、均等性和穩定性不高。財政運行中也出現了一些新情況、新問題，突出表現為在全國財政總收入高速增長的同時，基層財政困難加劇，農村義務教育、農村公共衛生體系、農村基礎設施等建設滯後，維繫基層機構正常運轉和提供均等化公共服務的內生機制日顯體制性缺陷，重要機遇期和矛盾突現期，正確歷史發展過程中的看待，適時完善財政分配體制，統籌經濟社會和城鄉協調發展已成為各方關注的焦點。

如何調整和改進省以下財政收入體制，科學合理劃分政府間收入，建立健全地方財政可持續發展的良性運轉機制，緩解基層財政困難，實現中央提出的“統籌城鄉發展、統籌區域發展”的目標，是當前貫徹落實科學發展觀，構建和諧社會，加快公共財政體系建設亟待解決的問題。本課題在對政府間收入劃分體制改革背景、運行現狀及存在問題進行體制和現狀分析後認為，近期是調整完善“分稅制”財政體制的有利時機，通過適度向地方分散財力，以緩解基層財政困難和調動地方合理髮展經濟、精簡機構、增收節支的積極性。從中長期目標來看，按照構建公共財政體制的要求，需對分稅制下財政收入體制進行系統化的調整、改進和規範。

一、政府間財政收入劃分體制的現狀分析

(一)我國分稅制財政體制改革的歷史背景及基本評價

1、我國財政體制改革的歷史沿革和階段特徵

規範政府間財政收支劃分關係歷來是財政體制改革的重要內容。改革開放以來，我國財政體制和收支劃分主要經歷了十多次體制調整和變化，其基本取向都是沿著集權與分權關係判斷與選擇這條線來進行的。過度的集權影響地方政府的積極性，阻礙地方基本職能的發揮，而過度的分權又會導致中央政府巨觀控制力下降，實現其必要職能能力的削弱。因此，尋求適當集權與分權的體制，是我國政府間財政收支劃分關係變革和完善的主要動因與基本走向。

從建國以來我國財政體制的歷史演變進程可以基本佐證這一趨勢判斷。建國初期至分稅制財政體制實行之前，我國政府間財政關係的演變大體可以概括為三個階段：第一階段，建國初期統收統支體制(1950—1952年)階段，政府間財政關係基本上實行的是高度集權的體制，財政收支高度集中於中央政府，適應了國民經濟恢復時期的特殊歷史背景的需要。第二階段，統一領導、分級管理體制(1953—1978年)，實行了“總額分成”為主要特徵的各類體制，其基本特點是在中央統一領導下的適當分權型體制。這類體制是在中央集權的前提下，調動地方政府管理經濟，組織財政收入，安排財政支出的積極性。第三階段，劃分收支、分級包乾體制(1980—1993年)，在經濟體制實行重大改革的背景下，對地方政府和國營企業的放權讓利是改革的主要基調。適應這種改革要求，政府間財政體制逐步走向分權性體制。以“分灶吃飯”為典型的分權體制，使得地方政府的財力不斷增長，中央財政的財力在全部財政收入中的比重逐年下降，中央財政對各地區的財政調節能力明顯減弱。

以上三個階段的財政體制，基本適應了當時的經濟體制和國家的政治形勢，推動了當時的經濟社會的發展，在當時背景下是客觀現實的選擇。從歷史發展階段的特徵變化來看，大致是沿著從集權向分權這條主線推進的，特別是第三階段的劃分收支、分級包乾體制，走向分權的步伐更大，在充分調動地方當家理財積極性的同時，中央財政收入在全國財政收入中的比重相應下降，削弱了中央財政的巨觀調控能力：一是弱化了中央政府在預算管理體制中的主導地位，影響了中央財政的控制力；二是強化了地區經濟發展的不平衡；三是包乾制阻礙了流動性，影響了資源配置效率；四是模糊了各級政府的職責，不利於稅收制度的最佳化。有鑒於此，財政包乾制已不適應當時經濟發展的要求。[ii]

2、分稅制財政體制的試點及全面推行

1994年開始實行的分稅制財政管理體制是我國改革開放以來政府間財政關係改革力度最大，影響最為深遠的一次制度創新。其改革初衷是要建立與國際上市場經濟國家通行做法的中央(或聯邦)政府控制下的各級政府適當分權的財政關係。與“分灶吃飯”的包乾體制相比，分稅制財政體制是向適當集權的方向改進，核心是進一步理順中央與地方的財政分配關係，更好地發揮國家財政的職能作用，增強中央的巨觀調控能力。基本內容包括：按照中央與地方政府的事權，合理確定各級財政的支出範圍；根據事權與財權相結合原則，按照稅種統一划分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，並建立中央和地方兩套稅收征管機構；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規範的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度；建立健全分級預算制度，硬化各級預算約束。

在認真總結分稅制財政體制改革成功經驗的基礎上，為進一步增強政府巨觀調控能力，XX年中央又實行了所得稅分享改革，各省也相應出台了調整和完善省以下財政體制的改革措施。這次所得稅分享改革是對分稅制財政體制的深化和完善，除少數特殊行業和企業外，打破了原按隸屬關係劃分所得稅收入的辦法，所得稅分享範圍和比例全國統一，進一步增加了中央財政收入的集中程度。

3、分稅制財政體制改革取得的主要成效及存在的缺陷

經過十幾年的運行，我國1994年開始的分稅制財政體制改革取得了明顯成效。主要表現在以下幾個方面：

一是按照市場經濟的要求，規範了國家與企業、個人的分配關係，建立了財政收入的穩定增長機制。這一改革的成功實施，結束了我國長期實行的以減稅讓利和財政退讓為主要特徵的財政支持改革開放和經濟發展的模式，逐步增強了財政的巨觀調控能力和政府配置資源的能力。1978年至1994年，我國財政收入占gdp的比重，從31.2％下降到11.2％，財政職能作用不斷消弱，各級財政都不同程度地出現了明顯的或者隱形的赤，財政困難已影響到改革、發展和穩定的大局。分稅制和所得稅分享改革後，從1994年至XX年我國財政收入增加了2.14倍，年均增長17.8％，財政收入占gdp的比重由11.2％提高到17.1％。

二是建立了中央和地方財政收入均快速增長的雙贏的財政體制，調動了中央和地方兩個積極性。從1994年到XX年，中央財政收入從2906億元增加到8583億元，增加了1.95倍，地方財政收入從2312億元增加到7803億元，增加了2.37倍。同時，中央財政收入占全國財政收入的比重，也從1994年以前的最高38％左右提高到近年來的50％左右，增強了中央財政的巨觀調控能力。

三是政府轉移支付力度不斷加大。1994年中央對地方的轉移支付為2386億元，到XX年中央對地方的轉移支付達到7362億元，增加了2.09倍。從轉移支付結構來看，逐漸增加了對困難地區的轉移支付補助。因此，基本上維持了地方的既得利益。[iii]

總體上看，1994年推行的分稅制財政體制改革，主要是採取漸進式改革方式，初步構建了政府間財政關係的基本框架，但在許多關鍵之處仍留下了諸多“先天不足”。

一是照顧既得利益，在某種程度上使改革流於形式。以1993年為基數的兩稅增量改革之路，日後幾乎所有財稅改革、政府間財政關係調整都紛紛效仿，過多增量改革路徑的選擇，迴避了改革的諸多關鍵環節和主要矛盾，致使部分改革流於某種簡單形式上的轉換，使改革成效大打折扣。

二是政府間事權財權劃分不清，成為日後深化改革的羈絆。1994年分稅制財政改革，在政府間事權劃分上，存在著“內外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”的弊端，雖為分稅制財政體制改革，但實際操作上仍保留和延續了“基數+增長+分成”的傳統做法。時至今日，制度安排和體制設計上的“先天不足”，一直制約著科學規範分稅制財政體制的有效構建。

三是以集中中央政府財權為出發點的改革，很大程度上重新步入了“集權”與“分權”的怪圈。分稅制財政體制改革的根本出發點，就是要提高中央政府的財權集中度，削弱諸侯經濟實力，採取一種“倒軋賬”方式，確定中央與地方的財力規模比例，在零和博弈狀態下，中央政府增加的財力無疑就是地方政府減少的財力。這種自上而下的改革，由於過分強調收入而忽略事權的及時調整，不知不覺中步入“集權”與“分權”的怪圈。[iv]

(二)當前省以下政府間財政收入劃分體制的實際運轉

1、省對市財政收入劃分體制的實際運轉

1994年，中央開始實施分稅制財政體制，隨後，湖北省對地、市、州也實行了分稅制的收入劃分體制，將市、州財政收入劃分為中央固定收入、省級固定收入、地市州固定收入、省與地市州共享收入。XX年，省政府根據中央實施所得稅分享改革的精神，再次對財政收入劃分體制進行了調整和完善，該體制運行至今。

案例1：省對**市財政收入劃分體制：

XX年，省對**市財政體製作了相應調整。主要內容,一是實行企業稅收屬地征管。從XX年起，將中央下劃的一般企業所得稅和省級企業所得稅、個人所得稅、增值稅25％部分、營業稅、7種小稅(包括城市維護建設稅、城鎮土地使用稅、印花稅、資源稅、固定資產投資方向調節稅、耕地占用稅和教育費附加)全部下放到市，實行屬地征管，從而解決了以往多頭徵稅問題，理順了稅收征管體制。

二是擴大稅收分享範圍。在中央對地方企業所得稅、個人所得稅實行增量分享的基礎上，省里除對市的企業所得稅、個人所得稅分享外，還將增值稅25％部分和營業稅納入分享範圍。與中央的分享改革一樣，省調整體制實質是增量分享，即以XX年為基期年，統一實行省與市分享增量。其具體分享比例是：①企業所得稅和個人所得稅XX年地方50％部分省分享20％、市分享30％，XX年地方40％部分省分享15％、市分享25％，XX年至今省、市分享比例與XX年相同；②增值稅25％部分省分享8％、市分享17％;③營業稅省分享30％、市分享70％;④7種小稅以XX年實際入庫數為基數實行定額上解省，未實行增量分享。

三是改變所得稅基數核定辦法。省對省級、市的個人所得稅、增值稅、營業稅，都以XX年實際完成數為基數;對企業所得稅，省級以XX年實際完成數為基數，市以XX年實際完成數乘以XX年1-9月增幅或者1999年、XX年兩年平均增幅為基數。如果以後年度市的“四稅”收入達不到核定的基數，省相應扣減對市的基數返還或調增市的基數上解。

從XX年省對**市財政體制調整以來的運轉情況看，這次體制調整實質上是保存量、分增量，但形式上是對“四稅”全額分級入庫，資金上平時給予調度，這對地方財政收入的統計口徑和可用財力都帶來了較大的影響。從財力上講，XX—XX年三年間，省淨集中**市增量資金累計23億餘元，平均每年7億元。從發展趨勢看，中央和省集中度呈逐年上升趨勢，地方財政收入占比逐年下降。

2、省對縣財政收入劃分體制的實際運轉

XX年以前，實行的是市管縣的財政體制，為了加快縣域經濟發展，XX年省政府決定在全省實行省管縣(市)的財政體制，隨後，也相應確立了省對縣(市)的財政收入劃分體制，其運行情況：

從XX年起，全省所有市、縣(市)財政體制統一按鄂政發〔XX〕29號和〔XX〕50號及有關檔案規定執行，市不再完成所屬縣(市)稅種和新增集中縣(市)財力，省、市、縣(市)收入中企業所得稅按中央60％，省15％，市(縣市)25％比例分享；個人所得稅按中央60％，省15％，市(縣市)25％比例分享；增值稅按中央75％，省8％，市(縣市)17％比例分，省同時分享相應的稅收返還增量；營業稅按省30％，市(縣市)70％比例分享執行；七個小稅種按確定的定額上交省財政。為了進一步加大對縣域經濟發展的支持力度，對68個縣市區調整和完善分稅制財政體制省集中增量，以XX年為基數，XX—XX年新增上交省的增量，全額返還縣市區，用於支持縣鄉綜合配套改革和縣域經濟發展。

3、市對區財政收入劃分體制的實際運轉

據調查了解，目前全省市對區財政收入劃分體制主要有兩種形式：

一是實行按行政隸屬關係劃分市區財政收入範圍的體制。對市屬企事業單位繳納的財政收入劃歸市級收入，對區屬企事業單位繳納的財政收入劃歸區級收入，然後核定收支基數，對收大於支的定額上交，收不抵支的定額補貼，收入超基數的比例分成或超收全留。

二是實行分稅制的收入劃分體制。打破行政隸屬關係，將市、區收入捆在一起，按稅種劃分收入範圍，核定收支基數，定額上交或定額補助，超收入基數比例分成。

案例2：隨州市對曾都區財政收入劃分體制

XX年地級隨州市成立後，從XX年起，對曾都區實行“按稅種劃分收入範圍，核定收入基數，定額補助，超收入基數比例分成”的收入劃分體制。

1、財政收入範圍的劃分。(1)市級收入：增值稅地方留用部分的15％，農業稅30％，地稅收入40％，市屬企事業單位繳納的耕地占用稅、契稅、罰沒收入、土地出讓金、基金收入、規費收入等；(2)區級收入：增值稅地方留用部分的10％，地稅收入60％，農業稅70％，農業特產稅100％，區屬範圍內的耕地占用稅、契稅及非稅收入等。

2、基數計算。以1997、1998、1999三年的實際完成數和XX年的計畫數加權平均數遞增10％作為XX年收入基數，對區財政收入超基數部分，市、區2:8分成；短收入基數部分，市、區2:8負擔。

3、定額補助。區支出基數大於收入基數部分為市對區的定額補助。XX年以後，隨著農村稅費改革政策出台和省對財政收入劃分體制調整，隨州市對曾都區財政收入劃分體制也作了相應的完善。

4、縣對鄉財政收入劃分體制的實際運轉

據了解，全省縣對鄉財政收入劃分體制各有特色，但大同小異，其主要體制模式有三種：一是實行“劃分收入範圍、核定收入基數、定額上交或定額補貼、超收全留”的收入劃分體制；二是實行“劃分收支範圍、核定收入基數、超收分成、短收自補或短收分擔”的體制；三是實行“定收定支、收支掛鈎、遞增包幹上交”的體制。

案例3：隨州市曾都區對鄉鎮財政收入劃分體制

根據稅費改革及上級財政體制變化後的實際，XX年，曾都區調整對鄉鎮財政收入劃分體制，實行“按稅種劃分收入範圍、核定收入基數、超基數全額返還”的新財政收入劃分體制，將鄉鎮收入劃分為中央收入、省級收入、區級收入、鎮級收入，其中區、鎮級收入範圍分別為：

1、區級收入：耕地占用稅、土地有償使用收入、社會保險基金收入、國有資產經營收益。

2、鎮級收入：增值稅17％，企業所得稅25％，個人所得稅25％，一般營業稅70％，資源稅、城市維護建設稅、房產稅、印花稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、城鎮教育費附加、契稅等8項收入的100％及罰沒收入、行政事業性收費收入、其他收入等非稅收入。

3、收入基數確定：按上述稅種和比例將XX—XX年實際完成數進行加權平均作為收入基數。

(三)省以下政府間財政轉移支付的實際運轉

實行分稅制財政體制改革和進一步完善分稅制財政體制改革以後，省以下政府間財政轉移支付制度的實際運行情況有所變化。我省現行省對市(縣)轉移支付，按轉移支付的目的不同，可以分為一般性轉移支付、專項性轉移支付兩類。一般性轉移支付是無條件的，或者叫均等化轉移支付，根據均等化目標設計，專項轉移支付也叫專項撥款，是有附加條件的轉移支付，主要按照規定的用途使用資金。

一般性轉移支付由均衡性轉移支付、激勵性轉移支付和政策性轉移支付構成。均衡性轉移支付額主要參照各地標準財政收入和標準財政支出差額以及均衡性轉移支付係數計算確定。用公式表示為：某地區均衡性轉移支付額=(該地區標準財政支出-該地區標準財政收入)×均衡性轉移支付係數。標準財政收入和標準財政支出,採用XX年統計資料中的國內生產總值、總人口、鄉鎮數量等數據分別建立線形回歸模型計算確定。激勵性轉移支付由地方一般預算收入增長激勵性轉移支付、工商四稅激勵性轉移支付、市州本級支持縣域經濟發展激勵性轉移支付、財政改革與管理量化考核激勵性轉移支付和菸草銷售激勵性轉移支付、發揮財政職能支持新型工業化和縣域經濟發展試點激勵性轉移支付組成。具體支付數額分別設立公式計算確定。政策性轉移支付包括：省集中稅收增量返還政策性轉移支付、農村義務教育政策性轉移支付、公檢法司政策性轉移支付等。分別按公式計算確定支付數額。省對下一般性轉移支付從1995年的1.75億元，經過十年的發展，到XX年已達到23.5億元，增長12倍，其中，均衡性轉移支付9.20億元，占39%；激勵性轉移支付3億元，占13%政策性轉移支付11.3億元，占48%。

除一般性轉移支付外，針對特定的政策目標，省還設計了一些補助下級財政專門的轉移支付，稱為專項轉移支付。目前省對下的專項轉移支付主要有農村稅費改革轉移支付、取消農業特產稅降低農業稅率轉移支付、調整工資轉移支付、社會保障轉移支付、糧食直補轉移支付等。專項性轉移支付數額根據各種款項的性質考慮相關因素綜合確定。

案例4：省對潛江市財政轉移支付情況

XX年至XX年湖北省對潛江市轉移支付額分別為3925萬元、3607萬元、6418萬元、5694萬元、15227萬元、31895萬元，分別占潛江市可用財力的12.36％、9.7％、14.82％、12.35％、26.48％、42.65％，其中：一般性轉移支付XX年至XX年為零，XX年50萬元，XX年1800萬元，XX年6599萬元；專項性轉移支付XX年至XX年分別為3446萬元，2470萬元，2840萬元，2360萬元，4073萬元，6792萬元；其他轉移支付分別為479萬元，1137萬元，3542萬元，3284萬元，9354萬元，18504萬元。從上面數據可以看到省對潛江市轉移支付資金增加較快，但專項性轉移支付增量不大，一般性轉移支付增量很大。

二、當前政府間財政收入劃分體制存在的主要問題

(一)中央、省財力集中度較高，過分強調集中收入，忽略了事權的調整，制約了科學規範分稅制財政體制的有效構建

1、實施分稅制財政體制十多年以來，中央、省收入占比大幅度提高，地方收入逐年下滑

分稅制財政體制實施以來，中央、省級財政收入的比重不斷提高，增強中央和省級財政巨觀調控能力的意圖得到充分體現，與此同時，地方財政收入比重不斷下降。如隨州市XX年中央、省級收入的比重分別為23.3％、1.7％，到 XX年上升為44.9％、9.5％，分別提高21.6、7.8個百分點；而地方收入的比重下降了29.4個百分點。加上垂直管理部門(如工商、藥監局、交通)收取的專項收入，中央、省級收入所占比重將更大。

2、與經濟成長密切相關的主體稅種的增量大部分集中到了中央、省，影響了地方發展經濟的積極性

增值稅、消費稅、所得稅、營業稅是與經濟成長最密切相關的主體稅種，其增長幅度一直高於經濟成長速度，占財政收入的比重也較大。如隨州市XX年這四項稅收占財政收入比重為41.4％，XX年達到68.6％，提高了27.5個百分點。增值稅、所得稅、營業稅中央、省與地方共享，且中央、省分享比例相對過高，消費稅全部歸中央，稅收增量大頭都集中到中央、省。如隨州市，XX年中央、省分享了這四項稅收的61.8％，XX年達到72.1％，增長10.3個百分點，絕對額增長130％。儘管中央對增值稅、消費稅的增量實行1：0.3係數返還，省對集中的增量給予返還，但由於中央計算增量返還實行環比計算法，省實行增量返還只給予3年優惠期，地方分享的收入比重仍然持續下降，嚴重影響了地方發展經濟的積極性。

3、主體稅種過多採用共享稅模式，有復歸“比例分成”老體制的傾向，失去分稅制改革的本來意義

XX年中央、省進一步調整和完善分稅制財政體制，對主體稅種所得稅，中央分享60％、省分享15％；對增值稅、營業稅，省分享8％、30％；隨後調整了出口退稅政策，對超基數部分實行中央與地方共擔，進一步擴大了主體稅種的分成範圍。由於主體稅種構成了財政收入的主體且比重不斷提高，對主體稅種過多採用共享模式，有復歸“比例分成”老體制的傾向，有違分稅制改革的本來意義。

4、稅權過分集中中央，地方稅收立法權有名無實

當前開徵的稅種絕大多數由中央立法開徵，省級只對少數稅種的稅率有調整權，而且這少數稅種的稅率有調整權也很難實現，使得地方稅收立法權有名無實。稅收立法權、政策的制定權的高度集中，保證了上級收入、實現巨觀調控，但對地方利益考慮不夠。

(二)地方財力留成偏低，難以保障地方社會經濟協調發展

1、地方財權與事權不對稱，基層財政日趨困難

分稅制改革後，中央、省不斷集中財力。如隨州XX年以來，上劃收入年均遞增19.4 ％，從XX的20763萬元，增長到XX年的50476萬元(參見表2)。財力上移的同時，事權呈現不斷下移的態勢。如民兵訓練、預備役部隊經費、武警部隊營房建設等。目前，地方政府擔負的事權很大，包括義務教育、公共衛生、基礎設施、社會治安、環境保護、社會保障、行政管理等，這些事權大都剛性強、欠帳多、所需支出基數大，無法壓縮，財權上收、事權下放的結果是地方財政困難與日俱增。根據XX年省財政廳開展的基本保障能力調查分析，隨州市按標準財政供養人員測算，財力缺口近億元，按實際財政供養人員測算財力缺口達2億元。人均財力僅為1.7萬元，僅僅只夠維持工資的發放。

2、地方財政的自給能力薄弱，缺乏基本穩定的自主財力

地方財政自給能力不斷下降，地方支出需要過多依賴上級政府轉移支付，對上級財政依賴程度日益加深。隨著中央及省不斷加大集中財力力度，地方財政自給能力越來越差，收支缺口逐漸拉大，對上級財政的依賴度也逐年增大。以隨州為例，XX年，隨州市完成一般預算收入34333萬元，財政自給係數為0.47；到XX年，隨州市完成一般預算收入42460萬元，財政自給係數為0.3，比XX年下降0.17(參見表1)。由於地方財政自給能力越來越弱，只能依靠中央及少量轉移支付來勉強維持地方運轉。加之目前中央及省轉移支付制度仍然帶有濃厚的過渡色彩，基數法痕跡過重，專項資金比例過大，一般財力性轉移支付的比重過低等，使得基層財政處在“等米下鍋”的艱難境地，從而嚴重影響了地方社會經濟的發展。

[表1] XX—XX年隨州市財政自給係數 [v] (單位：萬元)

年份一般預算收入一般預算支出地方財政自給係數

XX 34333 73369 0.47

XX 36021 88099 0.41

XX 44110 103279 0.43

XX 44816 114520 0.39

XX 42460 142426 0.30

[表2 ] XX—XX年隨州市上劃收入變化情況表[vi]

年份劃收入(萬元) 遞增幅度(％) 年均增幅(％)

XX 20763 10.2 19.4

XX 30755 48.1

XX 29680 -3.5

XX 44859 51.1

XX 50476 12.5

3、地方財政支出結構剛性強，財政平衡難度大。

由於地方財政財力規模小，事權範圍大，形成支出結構剛性強，調整難度大，從地方本級支出結構看，基本上為行政事業單位人員經費，農業、科學、教育等法定支出，糧食風險金、下崗職工生活費、社會保障等政策性支出各占1/3。人員經費是必須確保的項目，農業、教育、科學等支出項目，相關法律規定其必須按照高於經常性收入的增幅安排。糧食風險金、下崗職工生活費、社會保障等都是近兩年中央出台的重要支出政策，必須落實到位。所以，從目前的地方支出結構上看，沒有調整的餘地。

4、地方政府債務負擔沉重，維持正常運轉和社會穩定的壓力較大

由於地方財力嚴重不足，為了發展本地經濟和各項事業，不少地方政府直接借入大量資金或出面擔保貸款，形成了巨額債務負擔。截止到XX年末，湖北省各級政府債務餘額836億元，為當年地方財政收入的2.7倍。其中縣鄉政府債務餘額453億元，占債務總額的54％，為當年縣鄉地方財政收入的5.3倍。全省逾期債務餘額387億元，占債務總額的46％，為當年地方財政收入的1.25倍[vii]。日益膨脹的政府債務已成為地方財政的沉重負擔。更為嚴重的是，地方財政並未將債務收支列入預算。因此債務負擔自然也就成為地方財政的無形缺口，當勉強維持政府運轉的地方財力在償還債務的情況下，必然擠占用來保工資、保運轉、保穩定的資金，甚至誘發專項資金的違規和錯位，嚴重侵蝕財政的根基。

(三)轉移支付體系不健全，穩定、規範、科學的轉移支付缺乏制度保障

1、財政轉移支付形式不規範

現行的省以下財政轉移支付方式有稅收返還、原體制補助、專項補助、一般性轉移支付補助、各項結算補助和其他補助等，種類過多，錯綜複雜，政策指向不明確，多年沿襲的財政體制利益交錯，得不到很好的解決。轉移支付形式種類繁多，補助對象涉及各行業，缺乏統一、嚴密的制度，資金分配的標準或依據尚不夠具體和科學，造成專款的分配過程不透明，資金零星分散，難以發揮財政資金的規模效應。這種多形式轉移支付制度，不可避免地使各級政府所承擔的公共事務劃分不穩定，省以下地方各級政府所承擔的公共事務與其財力不匹配。

2、財政轉移支付中的各項專款過多，且缺乏程式化、公式化的分配辦法，隨意性較大

目前，省對下的財力性轉移支付相對而言較規範，大多設立了公式，透明度和科學性均有所提高。但專項撥款範圍過寬，幾乎覆蓋所有的支出科目；專項資金的分配使用缺乏事權依據，分配方法缺乏嚴格的制度約束隨意性大，客觀性差，容易發生“尋租行為”。同時，不穩定的專項轉移支付分配，使下級財政對上級財政的轉移支付難以準確預測，在編制年度預算時無法納入當年的財力安排，影響了預算的全面性和完整性，不利於接受人大監督。

3、轉移支付資金撥付不及時，影響了撥付進度和政策落實到位

如社會保障專項轉移支付，由於地方自身社保基金收不抵支，和自由財力不足，必須依靠上級財政專項轉移支付來提供保障，如果上級財政的專項轉移支付資金不及時到位，下級為按時兌現落實政策，除財政拿出一部分進行補組助外，大部分基金缺口需向銀行貸款解決，因此背上了沉重的債務包袱和利息負擔，加重了本級財政的困難。

4、財政轉移支付力度不夠，調節功能微弱

中央、省對下的轉移支付大部分是按分稅制以前的基數返還的稅款，不僅起不到調節地區間財力差距的作用，而且因體制中包含了過去體制中不合理的因素，在逐年滾動的過程中，不合理因素還呈逐漸擴大趨勢。目前，轉移支付辦法對一些地區的特殊因素考慮不周、考慮不足，使得省級財政向市(縣)級財政的均等化轉移支付額偏小，同時市(縣)政府基本上處於簡單的收入接收者地位，對市(縣)政府供應公共產品和服務缺乏激勵機制，無法有效地促進地方公共產品和服務的供應，不能充分調動和發揮市(縣)政府的積極性，財政均衡作用未能得到充分有效地發揮，即使在同一省份或城市，不同地區間的人均支出水平相差懸殊。

(四)財政收入征管關係有待進一步理順，體系有待進一步完善

1、國稅、地稅、財政機構分設，征管協調困難大，成本高

一是國稅、地稅分設，稅務人員分散，征管力量不足的矛盾依然沒得到有效緩解。受財政體制(即“一級政府，一級財政”)的影響，現行國稅、地稅基層征管機構基本上是按照行政區劃設定，相對有限的稅務人員隨著大量征管機構的設定，造成征管力量更加分散化。有的基層稅務所甚至只有2—3人，根本上形不成征管合力。二是國稅、地稅並行運行，稅收成本增高。除了稅務部門固定運行費用的增加外，為保持各級稅務機構正常運轉，征管成本也呈現出逐年上升的勢頭。相當比例的邊遠地區稅務所一年所徵收的稅收收入還不及保持稅務所正常運轉的稅務支出。而且，從納稅人角度講，全國90％以上納稅人往往要同時向國、地稅辦理涉稅事項，給納稅人帶來極大的不方便，也增加了納稅人的納稅成本。

2、國稅、地稅征管許可權相互交叉，地方政府難以合理組織收入

國稅、地稅各自的稅收征管範圍不僅存在納稅人的大量交叉重疊、稅種的交叉，所徵收的稅種之間更是存在著非常緊密的因果關係。兩套稅務機構圍繞各自的稅收征管範圍進行的征管活動，人為地割裂了各稅種之間的有機聯繫。國稅、地稅以組織收入為中心， “爭”、“搶”稅源，稅收流失嚴重。特別是集貿市場稅收、個體零散稅收，哪一邊徵稅少、稅負輕，就“靠”向哪一邊申報繳納，而另一邊也不可能去督促納稅人重新按規定繳納，形成稅收流失。而不易於征管地方(如邊遠地區、征管難度大的地方等)的稅收，國稅、地稅都不願意去征管，形成稅收征管“真空”，造成稅收流失。分頭徵收、多頭管理、重複檢查，使得地方政府難以有效組織收入。

三、進一步完善政府間財政收入體制的基本思路與建議

(一)基本思路

政府間財政收入劃分體制的重要內容在於正確處理收入的集中與分散的關係，適時選擇合適的財政收入的集中度和分散度。集中程度高一點比較好，還是分散程度高一點比較好，不能一概而論，要視具體的政治、經濟和社會情況而定，其中，經濟的發展程度和水平是要考慮的主要方面。回顧我國財政體制演變的歷程，政府間財政收入的劃分受經濟發展形勢影響進行了多次調整，都較好促進了當時的經濟社會發展。從國際經驗來看，不同的國家，其財政體制亦選擇了不同的集權與分權關係，也都較好地促進了其經濟社會的發展。儘管不同時期和不同國家的財政收入集中與分散選擇各不相同，但還是有一些共同的選擇標準的。從原則上講，財政收入劃分上集權與分權的選擇，一是要保證中央有一定的巨觀調控能力，二是要有利於調動中央和地方兩個方面的積極性，促使全社會經濟協調發展；從經濟發展水平來看，經濟發展較低階段，政府需要有一個財力集中的階段來推動經濟進入發展的快車道，當經濟發展到一定的水平和階段後，政府應適當地放權來最大限度地發揮市場機製作用，促進經濟有效率地發展。發展經濟學理論也說明了這一點：開發中國家在經濟發展的啟動階段，需要動員大量的資源來進行基礎設施等大規模建設，但受經濟發展水平限制，市場難以集中資源，必須由政府通過計畫手段集中大規模的社會資源，來引導經濟發展。當經濟發展到一定水平，市場已有能力完成經濟發展所需的資源配置，此時政府就應將更多的權利交給市場，財力應適當分散。

我國經濟改革之前，財政體制雖幾經變化，但受當時經濟發展水平的影響，總的來看是偏重於集權的，收入劃分自然是以中央集中為主。改期開放的初期，我國財政體制經歷了一個快速放權的過程，使得中央財政收入占全國財政收入比重和財政收入占國民生產總值的比重(稱“兩個比重”)迅速降低，並由此產生許多負面影響，影響了中央巨觀政策的有效實施。為此，我國於1994年進行了分稅制財政體制改革，目標是提高“兩個比重”，增強中央的巨觀調控能力。預期調控目標是，中央預算收入占全國預算收入比重提高到60%，全國財政收入占國民生產總值比重提高到20%[viii]。分稅制財政體制的建立以來，中央財力大幅度提高，國家調控能力大為增強，中央財政收入占全國財政收入的比重從1993年的22%提高到了XX年的55%。同時，財政收入占國民經濟的比重也從1993年的12.6%，提高到XX年的19.3%[ix]，已基本上達到20%與60%的既定目標。預期目標的基本實現，意味著兩個比重在此後一個時期應當保持“基本穩定”，而非“繼續提高”。現行分稅制財政體制隨著時間的推移，有著自動向上集中財力的效應，如果維持現行體制不變，“兩個比重”將持續不斷提高，形成財政收入大幅向上集中，地方特別是基層財政收入比例逐年下降的局面。財力過度向上集中，既不利於地方經濟發展，也不利於地方有效履行行政職能，保證基層正常運轉和提供均等化的公共服務。鑒於目前“兩個比重”基本達到或即將超過調控目標，國家已具備了相當的巨觀調控能力。因此，增強地方自主財力，調動地方發展經濟的積極性，是新時期財政體制完善的主要任務。

作為財政體制重要組成部分的轉移支付制度，其功能是彌補體制在收入劃分上的不足，協調各級政府的預算平衡，在財政體制的收入劃分功能中，只能起補充作用，而不能替代。因此，增強地方政府財力，解決地方財政困難，從根本上來看，只能靠體制的完善來解決，不能過多依靠強化轉移支付功能。同時，現行的轉移支付在運行上也有諸多不是：一是具有不穩定性。由於對地方來說，每年的轉移支付是不可預測的，年初不能知道轉移支付的數量，無法和地方自主財力一起統籌考慮使用。二是中央有些屬於自身職能範圍的支出政策，中央只通過轉移支付安排一部分資金，其他的要求地方安排配套資金。由於地方的財力年初預算已經有所安排，如果安排配套資金，對地方預算的執行造成較大衝擊。三是轉移支付的撥付不及時，地方不得不靠銀行貸款使資金按時到位，由此背上沉重的債務和利息負擔，更增加了地方的財力緊張程度。因此，當前的財政體制通過提高財力集中程度，進而將集中的財力以轉移支付形式來彌補地方財政支出的缺口，而代行一部分體制功能的做法是一種被動的、低效率的無奈選擇。

基於當前經濟發展階段和中央財力的實際狀況，近期應是適時調整完善“分稅制”財政體制的有利時機，以緩解基層財政困難和調動地方合理髮展經濟、精簡機構、增收節支的積極性。具體可考慮：一是在中央地方共享收入中，將個別稅種適當調低中央和省級的分享比例，相應調高地方，特別是市縣的分享比例。二是對於個別中央預算固定收入，如消費稅，通過與地方分享，使地方相應增加部分收入。從中長期目標來看，仍需對分稅制下財政收入體制進行系統化的調整、改進和規範。

(二)具體建議

1、合理調整收入結構，切實增強地方自主財力

XX年全國財政收入突破2萬億元，XX年達到2.5萬億元，到XX年突破了3萬億元，[x]三年三個台階，財政收入大幅增長，中央、省級巨觀調控能力大大增強。適當讓度部分財力，以增加地方自主財力，財力條件已基本具備。因此，在確保中央和省加強巨觀調控的前提下，按照公平、規範、簡便的原則，減少地方稅收上劃基數，適當調增地方收入分成比例，切實增加地方自主財力，調動地方加快發展的積極性。

2、合理調整事權範圍，逐步實現公共服務均等化

按照財權、事權對等的原則，合理界定各級政府之間的事權和支出責任，切實改變地方政府“小馬拉大車”的狀況。根據公共品受益範圍原則，對農村義務教育、計畫生育、公共衛生、社會保障以及道路、水利工程等公共品，進行合理劃分。凡屬中央和省政府承擔的政府支出，中央和省級財政應加大財力保障，不得轉嫁給市、縣財政。凡委託市、縣政府承辦的事務，要足額安排專項撥款，不留資金缺口或要求地方配套。凡屬於共同事務，應根據受益程式，並考慮市、縣財政的承受能力，確定合理的負擔比例，積極探索共同事務的經費負擔辦法，逐步實現公共服務均等化。

3、認真清理鄉鎮債務，努力化解基層債務風險

要認真清理核實縣鄉債權債務，分清債務類型，落實償債責任。對屬於落實中央和省級事權形成的債務，中央和省應承擔化債責任；對關閉鄉鎮“五小企業”、發展鄉鎮企業形成的債務，中央和省應給予國有企業改制相同的優惠政策支持化債；對農村合作基金會等解決地方金融風險形成的債務，中央和省應比照金融不良資產處置辦法支持化債，妥善處理各項債務。要建立舉債約束機制，控制產生新的債務。對縣鄉舉債的審批實行上收一級管理，對舉借外債要由省級統一管理，努力防範和化解基層債務風險。

4、強化轉移支付資金分配的穩定性和及時性，確保基層政權正常運轉

以科學的分配方法和嚴格的制度規定，強化轉移支付資金的穩定性和及時性，使地方政府在編制年度預算時統籌當年的財力安排，提高預算的全面性和完整性，確保基層政權正常運轉。

5、深化稅費和機構改革，提高地方財政保障能力

深化和完善農村稅費改革和鄉鎮行政管理體制改革，按照“少取多予”的方針，加大對農村公共產品的轉移支付力度，讓公共財政陽光普照農村大地。按照“精簡、統一、效能”的原則，改革和精簡鄉鎮機構，壓縮人員，節減開支。強化縣鄉基層政府公共服務功能，由“養人”轉向“養事”，進一步提高行政效率和公共服務水平。

地方政府財政體制的完善是一種利益關係的調整, 除了要充分考慮經濟發展水平、社會各項事業發展、財政收支狀況外，還需要一些措施的相互配合。應以法律的形式明確政府間的財政關係，加強財政監管，穩步推進財政收入的良性循環。

縣政府人口老齡化發展情況調研報告

2024年政府調研報告（3） | 返回目錄

根據聯合國教科文組織有關資料顯示：人口老齡化將是中國21世紀面臨的一個重大社會問題。而早在上世紀90年代末期，我國就已經進入了老齡化社會了，而這將對我國社會經濟發展帶來諸多影響。所以，從現在起我們要正確把握人口老齡化的發展規律，並積極採取相關措施，按照正確的思路和方向切實解決人口老齡化問題。

一、我縣人口老齡化情

況介紹

(一)調查情況

我縣老齡辦在全縣範圍內對老齡人口基本情況進行了一次初步調查，全縣總人口****人，其中60歲以上老齡人口達****人，占總人口的**%；65歲以上****人，占總人口的**%；80歲以上****人、90歲以上**人、100歲以上*人。全縣空巢和獨居老人***人，占老齡人口的**%；基本生活有保障或受到救助的老人***人；全縣老少人口比為**l**。

(二)成因分析

促使我縣人口老齡化的主要原因是：一方面，社會經濟快速發展，醫療衛生條件不斷改善，人口平均預期壽命延長；另一方面，成功開展了計畫生育工作，人口出生率不斷降低。

改革開放以來，我縣國民經濟快速發展，人民生活水平有了很大提高，醫療衛生條件日臻完善，人口死亡率不斷下降，1964年“二普”時人口死亡率為15.59‰，1982年“三普”時下降到7.75‰左右，下降到6.04‰。人口平均預期壽命逐年增長，1989年為66.81歲，達到69.7歲。與經濟社會發展相適應，“四普”以來的17年是我縣老年人口增長較快的時期，以近XX年發展最快。同時，1980年以來，隨著我國計畫生育工作的高度重視，我縣人口出生率下降，由1964年的45.34‰下降至的6.62‰，少兒人口逐年減少，從1990年的111491人下降至的39135人，從而更凸顯了我縣人口老齡化的局面。

(三)發展特點

1、人口老齡化發展速度快。從最近三次人口普查數據推測，我縣人口年齡結構從成年型向老年型轉變，用了大約XX年左右的時間。進入老年型以後，又以每年接近4%的高速發展(全國為3%，湖北省為3.73%；)。

2、人口老齡化發展水平不均衡。受經濟發展和人口流動的影響，我縣鄉鎮之間的人口老齡化程度不平衡。老齡化程度最高的是磨坪鄉(25%)，最低的是茅坪鎮(12.23%)；超過全縣平均數15.99%的有6個鄉鎮（磨坪、郭家壩、周坪、屈原、歸州、梅家河），低於15%的有5個鄉鎮（茅坪、水田壩、沙鎮溪、兩河口、泄灘）。

3、高齡老人增速較快。雖然目前我縣仍以60—69歲的低齡老人為主，但80歲以上的高齡老人增長速度較快，目前高齡老人已達7117人，占老齡人數的11.4%。

二、我縣人口老齡化發展趨勢預測

我縣人口老齡化程度，將會在21世紀繼續發展。理由有三：其一，我縣少兒人口比重逐年下降，按前XX年的速度推算，到XX年將下降至9%。其二，老年人口呈階段性增長。目前至XX年，我縣老齡人口年增長速度仍保持在4%左右，60歲以上的老年人總數將達到7.4萬，占總人口的19.2%；65歲以上人口將達到4.3萬，占總人口的11.2%。由於我縣50—60年代有過兩次人口出生高峰，XX年至2030年，50—60年代出生的人口開始進入老年期，年增長速度將突破6%，60歲以上老年人口將達到8萬多，占總人口的21%；65歲以上的老年人口將達到5.04萬，占總人口的13.3%；2030年至2050年老年人口將達到高峰，以後逐漸下降。其三，老年人口內部的高齡化發展較快。目前至2024年，我縣老年人中仍以60—69歲的低齡老人為主，2030年以後的20年，80歲以上高齡老人的比例將逐年增大，逐漸達到20%。

三、人口老齡化帶來的挑戰

人口老齡化是經濟社會發展的結果，同時也對我縣經濟社會發展帶來種種挑戰，目前主要有以下三個方面：

（一）撫養體系發生變化，地方負擔加重

人口“普查”數據表明：“三普”時我縣的總撫養比為56.27%，其中少兒撫養比為47.94%、老年撫養比為8.33%；“四普”時總撫養比為48.64%，其中少兒撫養比為39.39%、老年撫養比為9.25%；“五普”時總撫養比為41.27%，其中少兒撫養比為28.4%、老年撫養比為12.87%。雖然從總撫養比和少兒撫養比看，都在下降，但老年撫養比卻在逐步上升，而且到一定的時間，少兒人口相對穩定，其撫養比不會再下降，而老年撫養比仍將在較長的時間內快速增長，勢必加重國家或地方的負擔。

（二）家庭功能弱化，老人贍養問題突出

隨著高齡老人的不斷增多及老齡人口自身健康狀況的變化，老人自我料理生活的能力不斷減弱，而現代家庭不斷“小型化”，老年人與其子女“分家”現象極為普遍，加之勞務經濟的興起使得大部分青壯年外出務工，留守老人、空巢老人大量存在，這些老齡人口難以得到較好的生活照料或無法得到照料，主要靠老年配偶之間的相互照顧或自我照顧。尤其是一、二十年以後，社會上將大量出現“四二一家庭”，即一對夫妻要照料四位老人和一個子女，屆時家庭養老的模式將受到嚴重挑戰，子女即使在主觀上有十分孝敬

老人的願望，客觀上卻無照料老人的條件和能力。

（三）老齡人口看病受限，福利設施無法滿足需求

老齡人口大多患有與年齡相關的疾病，且三分之一以上的老年人需要自己或配偶支付醫藥費。據統計，我縣農村老年人患病率為60.42％，而目前我縣農村醫療網點設施落後、醫治水平不高，加之近幾年醫藥費上漲幅度較大，許多老年人因醫療條件或自身能力的限制，無法得到較好的治療。我縣現有城鄉福利機構21家，共有床位1600張，容量十分有限。同時，老年精神文化生活匱乏，目前能供養老年人活動的場所較少，已有的活動場所由於活動器具少、無人組織、內容枯燥等而無法較好地開展，仍以打麻將、看電視為主的老年生活單調而無味。

（四）老年商品稀缺，供需矛盾突出

隨著生活水平的提高，老齡人口的購買能力不斷增強，對具有老年特色的商品(如拐杖、助聽器等)需求量越來越大，但目前我縣範圍內適合老年人的商品不多，需遠遠大於供，直接給老齡人口的生活造成諸多不便。同時由於老齡產品的缺失，從某種意義上縮小或削弱了我縣社會消費。

四、迎接挑戰的基本途徑

早在，中共中央、國務院在《關於加強老齡工作的決定》中對加強老齡工作、發展老齡事業提出了一系列原則，我們應進一步強化認識、高度重視，正確認識我縣人口老齡化現狀，及早做好各項必要的準備工作，積極迎接我縣人口老齡化高潮的到來。

(一)切實加強對老齡工作的領導

建議縣委、縣政府每年集體聽取一次全縣老齡工作情況匯報，對全縣的老齡工作提出任務和要求，幫助解決工作中的實際困難和問題。儘快理順我縣老齡工作機構，明確其任務和工作職責，配強工作人員，積極開展調查研究、綜合協調、督促檢查等工作。鄉鎮、街道一級配備老齡工作專職幹部，村一級設老年協會，確保老齡工作任務落實到基層。對農村老齡人口、貧困老齡人口，在工作力度和財力支持上給予適當傾斜。

(二)將老齡事業列入全縣國民經濟和社會發展規劃

人口老齡化是一個社會問題，時間跨度大，既要解決現實問題，又要考慮長遠計畫，應將老齡事業列入縣、鄉（鎮）、村三級長期發展規劃，在資金安排、市政設施建設等方面予以充分考慮，使老齡工作與其它社會事業同步發展。發展規劃的制定應儘可能符合本縣經濟社會發展的水平，目標明確具體，便於操作。並將老齡事業的發展規劃分解到各相關部門，年終進行檢查考核，避免計畫落空。

(三)不斷健全社會養老保障制度

堅持家庭養老與社會養老相結合，按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度。鼓勵各村在大力發展集體經濟的基礎上，逐步對現有的老年人實行集體所能承受的養老生活補助，努力讓農村老齡人口老有所養、老有所依。加快實施城鎮養老金社會統籌步伐，不斷擴大養老保險收繳面，改變養老金現收現付，甚至入不敷出的局面，真正實現社會統籌“積累儲備”的功能，確保養老保險廣覆蓋、養老金正常發放。

(四)著力完善基層、社區老年服務體系

努力加快村（居）老年服務設施和為老服務組織建設，一方面將老年生活、活動設施納入城鄉建設發展規劃，逐步做到每個村（居）都有活動室、醫療室、托老所和老年教育點；另一方面成立一批老年服務隊伍（包括志願者），為老年人開展低償或無償的醫療、娛樂、生活照料等服務。

(五)加強教育，促進健康老齡化

對各年齡階段的人群開展各種健康知識宣傳，為健康進入老年期、延長老年健康期奠定良好的基礎。加強敬老養老道德教育，營造良好的社會氛圍。大力普及老年保健知識，鼓勵老年人加強身體鍛鍊，提高自身修養，確保身心健康，促進社會實現健康老齡化。

(六)合理開發老齡產業，擴大社會消費。充分考慮老齡人口的各種現實需求和供應缺口，將大力開發老齡產業轉到積極調整老齡產業結構和產品結構上來，既解決老齡人口之所需所急，又有效拉動社會消費。政府應加強產業引導，為相關企業提供老年消費需求信息，提供商品開發、產品生產的政策支持；同時引導老齡人口樹立正確的消費觀念，幫助老年人合理消費，愉快生活。