根據xx市人大常委會20xx年工作安排，從3月中旬開始，市人大常委會副主任陳鼎成帶領市人大城環委同志和市旅遊、規劃、建設、國土資源、環保、監察等有關部門負責人，按照“尊重歷史、正視現實、立足未來”的原則，開展武夷山度假區規劃建設管理工作專題調研。調研組先後深入武夷山新區、風景名勝區、自然保護區、度假區實地察看，全面了解情況;聽取了xx市政府關於度假區規劃建設管理工作的情況匯報;召開了待批建設項目業主代表和規劃局、度假區管委會2場座談會;分別聽取了xx市主要領導的意見，並多次召開座談會，就調研情況進行認真分析，反覆研究，基本達成共識：在武夷山度假區的發展過程中，規劃建設管理工作有得有失，有喜有憂。
一、基本情況
1992年以來，xx市緊緊抓住改革開放的發展時機，將旅遊產業作為經濟和社會發展的“突破口”來抓。經過歷屆黨委、政府和全市人民艱苦不懈的努力，經濟和社會事業不斷向前發展，其中，旅遊產業己成為經濟支柱產業。XX年，xx市旅遊年接待遊客567萬人次，比1993年的 60.2萬人次增長9.4倍。旅遊總收入26.97億元，比1993年的 1879.48萬元增長142倍，占gdp的54.6 %。xx市先後獲得國家級旅遊度假區、國家級風景名勝區、國家級自然保護區等品牌，被評為中國優秀旅遊城市。1999年12月，武夷山被聯合國教科文組織列入《世界遺產名錄》,榮膺“世界自然與文化雙重遺產”。XX年被國家旅遊局評為首批全國5a級旅遊景區。近20年來，xx市人民解放思想、敢於創新、顧全大局、奮力拚搏，為保護生態自然環境做出了很大犧牲;為申報和爭取“雙世遺”付出了艱辛努力;為經濟和社會發展做出了重要貢獻。
武夷山度假區是1992年10月經國務院批准首批設立的12個國家級旅遊度假區之一，規劃面積12平方公里，劃分為旅遊接待區、休閒度假區、高爾夫度假區、綜合娛樂區、特色遊覽區等五個功能區及十五個功能小區。區內有公館、角亭兩個行政村，隸屬武夷街道辦管轄。區內常住人口7000多人，暫住人口5000多人。度假區管委會是xx市政府的副處級派出機構，共93人。其中，幹部15人、職工75 人、臨時人員3人。
在xx市旅遊產業加快發展的同時，度假區的規劃建設管理工作也取得了階段性成效。現有旅遊賓館和400多家個體工商戶累計己向社會提供6000多個就業崗位，稅費總收入超過5億元。XX年，度假區年接待遊客450萬人次，稅收近4000萬元，年增長10%，成為武夷山稅收的主要增長點之一。
1、總體規劃編制及時。早在1992年10月國務院批准設立國家級旅遊度假區之前，xx市就於1992年2月委託福建省城鄉規劃設計院編制《xx市國家旅遊度假區總體規劃》(以下簡稱總規)，1993年12月，福建省人民政府批准執行(閩政[1993]綜合374號)。該規劃根據當時的社會背景和預計的發展趨勢，對度假區的性質、規模、發展方向和總體布局作出了具體規劃，為度假區的前期開發建設起到了一定的指導作用。
2、開發建設積極推進。在基礎條件差、財政困難，資金緊缺的情況下，堅持以項目建設為抓手，以經營土地和招商引資為手段，重點進行基礎設施和旅遊產業發展的配套設施建設。17年間，累計簽訂契約項目180多個，批准項目契約166個，固定資產投資68億元，契約利用外資2.1億美元，實際利用外資1.31億美元。XX年以來，共出讓土地61宗，面積997.623畝，出讓總價款2.76億元。目前己建設了日產2萬噸的自來水廠，3.5萬伏輸變電站，市區到度假區的路燈工程，連線景區和市區、機場的三座橋樑;完成濱江景觀大道度假區段8.3公里，武夷大橋到茶博園5.2公里道路建設及10公里的電網改造;建成國際標準18洞山地高爾夫球場1個，漂流項目2個，網球場3個，游泳池7個，保齡球館2個和娛樂休閒中心8個。特別是XX年建成並投入使用的茶博園、度假區展館等項目有效地提升了度假區的品位。區內現有旅遊賓館143家，其中五星級2家、四星級6家，床位14000張，年接待遊客450多萬人次。度假區作為“雙世遺”的重要組成部分，己成為中外遊客主要集散地和“茶博會”、“投資洽談會”等各類大型活動及重大接待的主要基地。
3、管理機制逐步建立。重點從制定和完善制度入手，努力打好度假區規劃建設管理工作基礎。編制完成了《xx市城市規劃管理技術規定》，相繼制定了《xx市建設項目規劃設計方案審查程式規定》、《關於完善議事規則的若干意見》、《xx市城市建設領導小組議事規則》、《xx市城鄉規劃局規劃審批程式》等一系列制度，並成立了規劃委員會，在xx市範圍內率先實行規劃工作專家評審制度，對規範和指導規劃管理工作起到了積極的作用。XX年，xx市採取措施，規範土地轉讓和劃撥用地管理，開展拖欠土地出讓金的追繳工作，追繳拖欠土地出讓金1.32億元;成立行政綜合執法局，加大違法違章建設查處力度，規劃建設管理工作得到加強。
二、存在的主要問題
武夷山度假區是全國12個國家級旅遊度假區中唯一地處“雙世遺”產地範圍內的綠色生態型旅遊度假區，擁有豐富的自然資源和文化旅遊資源，具有自身的優勢和特色，並有很大的發展潛力。但現有的武夷山度假區與“雙世遺”品牌及福建省旅遊中心城市的地位不太相符，規劃建設管理工作存在不少問題。
在規劃指導方面。從編制情況看，規劃編制滯後，總規亟需修編，詳規覆蓋面不夠。度假區現在執行的《xx市國家旅遊度假區總體規劃》是1992編制，1993年批准執行的。目前，xx市尚未完成度假區新一輪總規的修編和控制性、修建性詳規的編制工作;XX年著手編制的《武夷山國家旅遊度假區整治規劃》雖己完成，但至今尚未評審報批。從編制水平看，原有總規己不能滿足當今發展要求。由於歷史原因，受當時社會經濟發展水平的限制，原有的規劃建設主要是為了解決大眾觀光旅遊“吃、住、行、購”的問題。隨著社會經濟的快速發展，滿足旅遊市場多元化的要求，適應高端旅遊，拓展休閒度假，提升觀光旅遊質量，己成為當今旅遊產業的發展趨勢。因此，原有的總規在發展目標、功能定位、發展戰略和規劃理念等方面己不能適應現在的發展要求，與打造“國際性旅遊度假城市”的發展目標要求有較大差距，缺乏對旅遊區深度和廣度的認識和思考，沒有獨到的創意策劃，前瞻性不夠，針對性和指導性不強。
在開發建設方面。由於修建性詳規和控制性詳規的滯後，度假區的項目開發沒有良好的指導依據和有效約束，開發建設水平不高、特色不明、後勁不足。一是建設品位不高。缺乏營造度假休閒的氛圍和情調，側重於房地產等商業性開發，項目布局實質上就是賣土地、上項目、擺房子，服務用地、公共綠化用地和生態環境保護用地被逐步蠶食，區內人口稠密、建築密度大，打亂了原有總規的功能區設定，呈現城鎮化的建設發展模式。二是開發水平較低。為解決資金短缺和集攏人氣問題，對項目投資主體缺乏有針對性的選擇，一般性社會資金較多，項目小，理念差，精品少，建設水平得不到提升。三是基礎設施建設不夠完善。區內水、電、路、環衛、園林綠化、停車場及旅遊休閒度假設施不配套，特別是環保設施建設滯後，垃圾無害化和污水處理設施建設還未完成，存在生態環境安全隱患。四是景觀設計比較薄弱。具體項目的開發建設側重於建築單體設計，與周邊環境和總體景觀銜接不夠好，建設風格較雜，部分建設布局和建築立面、造型與風景區等周邊環境不夠協調，影響美觀，區容區貌有待改觀。
在監督管理方面。除市規劃局外，度假區、新區、自然保護區及風景名勝區管委會都在不同程度地行使規劃管理行政職能，且管理體制和辦法各不相同，存在權責不明、管理脫節、執行不順、監督不力等問題。制度執行不到位。按照xx市制定的規劃管理工作制度規定，市規劃局負責複審度假區規劃事項，辦理和發放“一書兩證”及規劃圖紙的用印管理。但在實際運作中，制度執行不到位，市規劃局管理職能相對弱化，未能完全履行工作職責。行政審批把關不嚴。XX年至XX年，度假區建設項目42宗，有23宗通過修改提高了原始審批的容積率指標，占54.36%。其中，符合審批程式規定的只有4宗，占17.39%，不符合規定的19宗，占82.61%。違法違規建設比較突出。除超容積率指標和改變建設項目的總平規劃方案外，違反項目建設期限，圈地占地、轉賣土地、改變用地性質、拖欠土地出讓金等現象比較突出。部分開發項目在上世紀90年代就取得用地許可，但至今仍未開工建設。執法監察不力。對違規建設項目沒有在事前、事中發現制止，形成事實後，執法難度加大，只能以罰代管。XX年至XX年，竣工驗收項目172項，其中，違規建設90項，占52.3%;立案查處的90項中，只有1項予以強制拆除，其餘以罰款結案。檔案管理亟待加強。規劃建設檔案卷宗沒有裝訂，卷宗內沒有檔案清單及先後順序，比較混亂;有些建設項目資料不完整，甚至部分項目的規劃圖紙、工程規劃許可證等還要依賴業主提供，影響規劃建設的日常行政管理。此外，在土地資源管理方面。《土地法》出台前，存在“未按規定進行公開出讓，實行‘預出讓’，未實施‘淨地’出讓”等現象，歷史遺留問題較多。
在項目審批方面。XX年11月，按照xx市的有關要求，xx市暫停了33項己出讓用地的項目審批工作(其中，4個項目規劃設計方案於XX年7月前通過規委會評審，12個項目經度假區規劃小組初審)。項目業主對此反映強烈，多次信訪要求各級政府要講誠信，儘快審批或儘早提出解決問題的辦法，減少他們的經濟損失。對此，xx市規劃局和度假區管委會左右為難，無所適從。在調研組召開的座談會上，業主們反映：項目資金大都是通過銀行信貸或民間高息借貸籌集的，項目建設停止審批，經濟損失難以承受，甚至到了破產邊緣;如果問題不能儘快解決，將逐級上訪。項目建設的審批工作成為亟待解決的問題。
三、意見和建議
調研組認為，武夷山度假區規劃建設管理工作存在的問題，是改革發展進程中的問題。解決當前存在的問題，要按照“嚴控、疏理、提升、完善”的思路，認真抓好以下工作。
1、精心謀劃度假區的開發建設。規劃是建設的依據。要充分發揮規劃的龍頭作用，堅持按規划進行建設管理。要儘快委託國際一流的規劃機構對度假區的開發建設進行總規修編，並依據總規，抓緊進行控制性、修建性詳規的編制。編制規划過程中，一要準確定位。在正確理解“國際性旅遊度假城市”概念和性質的基礎上，深入分析度假區的規劃建設在旅遊產業發展中的地位和作用，實事求是地確定發展步驟和目標;二要明確方向。要緊緊圍繞發展目標，突出“休閒、養生、創意”主題，鼓勵旅遊地產，限制商業地產，嚴控住宅地產，合理調整和配套完善休閒度假旅遊設施，滿足旅遊服務需求;三要立足長遠。要堅持以人為本，科學發展和可持續發展，從外延和內涵兩頭延伸。在外延方面。將度假區的規劃建設與xx市新興發展區域規劃建設相銜接，充分發揮武夷山旅遊的龍頭作用和輻射帶動作用;在內涵方面。根據旅遊資源特點、品質狀況和旅遊市場客源及旅遊產業發展趨勢，確定科學發展路子，實現經濟、社會、生態效益的“三贏”;四要注重提升。在深入開展市場調研的前提下，依託資源優勢、市場區位優勢、生態環境優勢，進行周密論證，合理布局，制定武夷山度假區的提升策略，為開發建設提供強有力的指導和依據。當前，要嚴格控制用地規模，留足公建用地、園林綠化和生態環境保護用地，為日後的提升發展提供空間。
2、全力提升度假區的開發建設水平。要堅持高標準建設，充分展示武夷山國家級旅遊度假區的良好形象，使武夷山成為中外遊客趨之若騖的旅遊目的地。當前，度假區的開發建設要遵循“三個原則”：以人為本的原則。在景觀設計、提供服務和營造氛圍等方面都要充分考慮人的休閒、審美與體驗的需求，科學地進行開發建設;協調統一的原則。必須與城市的總體規劃相統一，與風景區、自然保護區等旅遊景點可配套，與新區、創意產業園區等其他產業發展相協調，通過度假區旅遊資源和產品的改造、開發和創新，使度假區擁有自己的特色和優勢;規劃導向的原則。在規劃的指導下，以市場需求為導向，開發適應度假市場需求的旅遊資源和產品，建設符合市場要求的度假項目。要著重抓好四個環節。一是嚴格執行規劃，維護規劃的權威性。避免在建設過程中走樣或降低標準。二是加快基礎設施和旅遊度假設施配套建設。要加大投入，加快水、電、路、環衛、園林綠化、停車場的建設，配套和完善服務功能，特別是要加快污水處理和垃圾無害化處理設施的建設步伐，做到達標排放，保護好度假區生態環境，確保度假區的可持續發展。三是強化“精品”意識，走“特、精、美”之路。在提升旅遊產品質量，打好生態、文化品牌，突出個性和特色，開發針對性的產品等方面花大力氣，做好文章。要注意抓好景觀設計工作，重視度假區重要節點和標誌性建築物的設計，最佳化美化區容區貌。四是把握開發速度和質量。要緊緊圍繞目標，量力而行，盡力而為，有計畫分步驟地開發建設。要制定市場準入規則和條件，限制質量低劣、效益不佳、污染環境、發展前途不大、投資較少或資金到位不足的項目進入，提高度假區及其旅遊產品的知名度和美譽度。
3、建立健全高效管理的工作機制。規劃建設管理工作是一項系統工程。只有建立健全高效管理的工作機制，才能為度假區開發建設的有序進行提供保障。要堅持依法行政。理順市規劃局與度假區規劃分局的關係，明確工作職責，做到規劃一張圖、審批一支筆。要規範行政權力運行。對《xx市建設項目規劃設計方案審查程式規定》、《關於完善議事規則的若干意見》、《xx市城市建設領導小組議事規則》、《xx市城鄉規劃局規劃審批程式》等一系列制度進行修訂和完善，增強制度的針對性和可操作性，防止政出多門、多頭管理。要強化項目監管。規劃、建設、國土、環保等職能部門要依法覆職，按照法律法規的要求，密切配合，相互協作，全面規範規劃設計、開發建設、土地出讓、用地審批、工程驗收等工作，將管理工作貫穿於規劃建設的全過程，力爭把各類違法違規建設杜絕於萌芽狀態，確保度假區開發建設的有序進行。要加大執法力度。充分發揮綜合執法局的作用，及時查處違法違規建設。要重視城建檔案管理工作。制定和完善城建檔案管理制度，為規劃建設管理做好基礎性工作。要積極探索旅遊度假區開發建設的新路子。逐步理順規劃、建設、國土、旅遊、度假區管委會和相關管理機構及開發建設實體之間的關係，按照“政府主導，市場運作，實體參與，政企互動，共同推進”的思路，建立符合市場經濟規律和產業發展要求及自身實際的新型管理運行機制，使度假區的規劃建設走上健康、良性、可持續發展軌道。
4、積極穩妥地處理項目建設遺留問題。當前，妥善處理好項目建設的遺留問題，關係到度假區，乃至xx市旅遊產業的發展。按照“著眼長遠，維護大局，兼顧各方、確保雙贏”的思路，採取有效措施，積極穩妥地處理好項目建設遺留問題。一要統一思想，提高認識。各級各部門及建設單位、項目業主都要充分認識到，規劃建設管理好武夷山度假區，不僅是貫徹落實科學發展觀的需要，也是人民民眾負責，對經濟和社會長遠發展負責的需要。二要統籌兼顧，互惠互利。政府及相關部門要在立足長遠發展的同時，充分考慮建設主體或項目業主的投資利益，維護合法權益;各建設主體或項目業主要充分認識到自己既是規劃建設管理好度假區的受益者，也是責任者，以實際行動理解和支持政府做出的正確決策。三要依法依規，妥善處理。在度假區新一輪總規修編、詳規編制尚未完成或未批准實施的情況下，要對度假區的規劃建設和用地審批進行嚴格控制;xx市政府要儘快組織一支專業隊伍，抓緊進行項目建設清理審查工作，力爭在近期內處理好項目建設遺留問題。要抓緊制定度假區整治方案，對己建項目進行綜合整治，提升品位，最佳化和美化區容區貌;對存在違法違規的己建項目，按有關法律法規嚴肅處理，維護法律法規的權威性和嚴肅性，淨化規劃建設管理環境;對待批待建建設項目，分門別類進行疏理，區別對待，公開、公平、公正處理。符合度假區規劃要求的項目，儘快啟動審批;基本符合要求的，必須對項目規劃設計進行修改完善;對違反《城鄉規劃法》、《土地法》及相關法律法規、不符合總體規劃要求及違反項目規劃設計、土地出讓審批要求的項目建設，運用行政、經濟、法律等措施和手段，採取不予審批、限期開發建設，依法收回土地使用權、置換項目用地、贖回用地、拆除、罰款及追加收繳土地出讓金(使用費)乃至政府賠償等方式進行妥善處理，切實維護國家、開發實體及相關個人的合法權益，從根本上提高度假區規劃建設管理水平。