隨著我市城市現代化建設步伐不斷加快，城市規模不斷擴大，我區東部地區作為城市規劃區的組成部分，以優越的地理、自然條件，越來越凸顯出其重要的經濟建設和開發價值。根據市政府的規劃，XX年起，我區東部地區將陸續開發建設南京國際高爾夫球場、南京軟體園、經五路、聚寶山商品住宅區等一批重點、大型項目。這些項目的建成，將根本改善東部地區的面貌，改善投資環境，拓展發展空間，提升我區的綜合經濟實力，為實現“科技強區、環境立區、文化興區”的發展戰略提供新的經濟成長點。該地區的開發建設能否順利進行，將直接關係到我區東部地區開發的戰略布署，關係到我區XX年總體工作目標任務的完成。 當前，東部地區開發的首要任務是做好征地拆遷工作。該地區的土地主要是農村集體土地。我區作為傳統的“城區”，對城市國有土地的拆遷經驗豐富，但對於農村集體土地的征地拆遷，相對缺乏工作經驗，尚未形成系統、全面、具體的工作思路和方法，而東部地區大面積的征地拆遷工作即將開始，該地區的征地拆遷工作，量大、面廣，涉及4000餘戶，1萬餘人口。我院高度重視東部地區的征地拆遷工作，院黨組專門召開會議進行研究，以為區域經濟建設服務的高度責任感，將東部地區的農村集體土地征地拆遷中存在的問題作為我院今年創建服務型法院的一個重點課題，展開調研，並結合我院審理國有土地拆遷案件的經驗進行了思考，力圖為區委、區政府的工作決策提出一些參考和建議。 一、概況 （一）調查對象：我們以目前區城鎮綜合開發公司正在實施征地拆遷工作的紅山街道小營村為調查對象： 1、地理、人口及經濟概況。此次征地拆遷範圍涉及小營村第二、第三生產隊等，計196戶，532人，其中農業人口232人，居民300人，具有合法權屬的房屋面積計11,000餘平方米，違法建築4,000餘平方米。從地理區位和社會綜合情況上來看，該地區屬於典型的城郊結合部。總體而言，該地區地勢較低，耕地條件差，主要作物為樹苗等，經濟欠發達，農民總體收入較低，存在貧富不均的現象，農民住宅房屋面積較為懸殊，面積較大的達700餘平方米，小的則只有40餘平方米。該地區外來人口較多，房屋出租是當地農民的一項重要的經濟來源。 2、項目概況。該地段建設項目為墨香山庄商品房開發、經五路（寬45m）、華飛路東延（寬24m）、營苑南路東延（寬24m），此次征地拆遷期限自XX年11月18日起至XX年1月18日止，計二個月。 3、適用政策法規情況。目前我市對於農村集體土地征地拆遷，適用寧政發[XX]86號《南京市建設徵用土地補償和安置辦法》（主要內容為規定了拆遷房屋實行實物安置及附屬物的貨幣補償，以下簡稱86號文），和寧政發[XX]21號《南京市征地房屋拆遷貨幣補償細則》（主要內容為規定了拆遷房屋的貨幣補償，以下簡稱21號文）的規定。根據21號文的規定，對於農村集體土地征地拆遷，21號文效力優先，21號文未有規定的，適用86號文，即目前我區東部地區農村集體土地征地拆遷，全部適用貨幣補償，不再進行實物安置。 （二）調查方法。我們在對小營村征地拆遷項目進行調查的同時，與我區城鎮綜合開發公司進行了座談；以區政府法制辦的名義抽調專門人員實地參與了兩戶“釘子戶”的動遷調解；先後走訪了市國土局、房產局等行政執法單位，詳細了解了相關政策規定；與部分郊縣法院以及上級法院就法律適用問題進行了充分的研討；有選擇性地對比研究了北京市、深圳市、上海市、寧波市、重慶市、武漢市等大城市關於農村集體土地征地拆遷的相關政策規定。 二、征地拆遷主要法律問題的研究與分析 在城市建設發展過程中，與民眾利益最緊密，矛盾最突出，難度最大的就是房屋拆遷問題。而在房屋拆遷工作中，又數城市規劃區內城郊結合部的農民集體土地的征地和房屋拆遷問題最難處理。目前國家還沒有制定和頒布城市規劃區內因城市建設需要,依法徵用集體土地後農民房屋拆遷補償安置的專門法規，因此，解決城郊結合部農民房屋拆遷問題，缺少必要的法律規範。但城市建設的發展，依賴於舊城改造和對外拓展，這就無法迴避農村集體土地上的房屋拆遷問題。因此，首先需要就城市規劃區內農村集體土地征地拆遷的相關法律問題進行研究。 （一）農村集體土地征地拆遷的法律性質 小營村征地拆遷過程中，許多被拆遷人認為，該地早已在XX年被征為國有土地，因此，現在進行的拆遷活動，應當按照南京市政府203號令進行貨幣補償，這是拆遷過程中存在的重大爭議之一。也就是說，按照市政府203號令，拆遷人與被拆遷人之間是平等的民事主體關係，這就將征地與拆遷劃分為兩種性質的行為，即徵用為行政行為，拆遷為民事行為。我們認為，僅從南京市政府86號文、21號文來看，應當將征地拆遷界定為行政行為。86號文和21號文的依據是《土地管理法》，該法第二條規定：中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有和勞動民眾集體所有制；國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行徵用。這種國家徵用是典型的行政行為。21號文第二條規定，征地房屋拆遷，是指國家因建設需要，依法將農村集體土地征為國有土地所涉及的居住房屋拆遷……。因此，征地拆遷總體上是行政機關的行政管理活動，是行政行為，這一行為的標的是土地，至於房屋拆遷，則作為土地徵用過程中對地上定附著物進行補償的內容，整體上仍然包含在徵用這一行為之中。XX年《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》第十七條規定，因城市開發建設徵用集體土地實施房屋拆遷的，其拆遷補償安置辦法由設區的市人民政府參照本條例另行制定，這就以地方性法規的形式給市政府進行了授權。因南京市政府出台的86號文和21號文已單獨對農村集體土地征地拆遷進行了規定。南京市法院系統對此也採取了比較務實的態度。因此，就目前形勢而言，現實的觀點是：市政府203號令是對原國有土地上進行房屋拆遷安置補償適用的政策，但對於原屬農村集體性質的土地上進行房屋拆遷安置補償，屬於86號文和21號
文所規定的“征地房屋拆遷及征地撤組後剩餘土地上原房屋拆遷”的範疇，應適用86號文和21號文的規定進行安置補償，並將征地拆遷整體納入行政行為的範疇，由行政機關行使行政職能予以調整。 （二）農村集體土地征地後房屋拆遷爭議的解決程式 征地拆遷中涉及到的房屋拆遷安置補償，應當按照86號文的規定，先政府行政裁決，對裁決不服的，當事人可以不服行政裁決為由，向法院提起行政訴訟。當前農村集體土地征地拆遷主要在補償標準和補償數額兩個方面存在爭議。 1、關於補償標準的爭議。86號文第九條規定對補償標準的爭議應先經裁決，但由於該補償標準已由有關法規、規章及政策予以明文規定，實踐中圍繞補償標準產生爭議的很少出現。 2、關於補償數額的爭議。實踐中，主要爭議在於征地房屋拆遷安置補償的金額、方式、期限等方面。86號文第十八條規定，對於此類爭議，由市、縣（區）人民政府裁決，當事人對裁決不服的，可在法定期限內向人民法院起訴。根據上述規定，如我區東部地區農村集體土地征地拆遷中發生此類爭議，應由我區政府裁決。依照法律規定，對於政府裁決不服而起訴的，屬於人民法院行政訴訟案件。 就上述爭議，按照省法院、省建委的統一觀點，必須先政府裁決，不服裁決的，提起行政訴訟。 （三）關於實施征地拆遷的主體 市政府86號文第十七條規定，征地經批准後，……由市、縣（區）土地行政主管部門公告拆遷決定並組織實施。第七條規定，建設徵用土地，市、縣（區）土地行政主管部門應當……並與被徵用土地的所有人和使用人就補償、安置等事項簽訂協定，以上規定表明，實施征地拆遷的法定主體是土地行政主管部門，我區為房地產管理局。而市政府21號文第二條第二款規定，本細則所稱征地拆遷實施單位，是指市土地行政主管部門指定的辦理用地事務的機構。該細則所指的“機構”，一般理解為市土地局下屬用地事務所及類似我區房地產局等性質的機構。可以看出，21號文規定的實施主體與86號文規定似有不同，但應當看到21號文僅僅是對“征地房屋拆遷”進行補償的規定，21號文與86號文相比，實際上具有特別規定的性質，應當優先於86號文適用。我院認為，實施征地拆遷的法定主體應為土地行政主管部門，在我區即為房地產管理局。我市對於農村集體土地征地拆遷單位實行資質管理，我區房地產管理局具有農村集體土地征地拆遷資質，這一點與法律和檔案規定的精神是一致的。但是，對於21號文第二條第二款中所稱的“指定”，應當作如何理解？這種“指定”，作為法律術語，在行政法上並沒有合適的法律法理依據，從行政法角度來看，行政權力的來源只有職權行政行為、授權行政行為與委託行政行為三種，而沒有“指定”行政行為，授權行政行為必須有法律法規的授權，委託行政行為只存在於具體行政行為，可以在沒有法律、法規或者規章依據的情況下實施。最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第21條就規定了行政委託的法律效果，但行政委託必須以行政機關的名義實施行政行為。從86號文和21號文，結合相關行政法律、法規和司法解釋來看，這種“指定”應當定義為“委託”較合適。我們還應當看到，如果採用先征地後拆遷的模式，拆遷實施的主體就不存在任何問題，畢竟拆遷是平等民事主體之間的民事行為，只要有拆遷資質的開發單位，都可以作為實施主體。如武漢市，直接規定國家徵用土地，拆遷居住用房的，用地單位與被拆遷人簽訂拆遷房屋協定書。 三、主要現實矛盾的研究與分析。 在城市規劃區內實施農民房屋拆遷，不同於在城市規劃區實施國有土地上的居民房屋拆遷，情況比較複雜，呈多樣性。此次小營村征地拆遷工作中遇到的問題，較為突出的反映了目前我市農村集體土地征地拆遷中的常見問題，也是目前農村集體土地征地拆遷工作的難點問題，主要體現在如下幾個方面： （一）動遷難 主要原因有： 1、檔案規定的補償標準過低，是造成動遷工作難度大的最重要原因。86號文規定，貨幣補償主要包括土地及附著物補償，房屋拆遷補償和農業人口安置保養等。其中房屋拆遷補償與農業人口安置保養標準問題較為突出： （1）關於征地房屋拆遷補償問題。隨著國家住房體制改革，拆遷安置補償貨幣化，政策透明度高、補償方法簡單、民眾易於理解，便於操作，產生糾紛易於解決，在城區國有土地拆遷中，效果明顯好於實物安置。然而，現階段以貨幣補償為原則的21號文，事實上卻難於全面貫徹執行，拆遷矛盾突出，其原因就在於補償標準過低。拆遷戶對於補償標準難以接受。此次征地拆遷工作，在實施前相關部門就已做了大量宣傳、動遷工作，按照法定程式，發出征地拆遷通知並予以公告等，明確按照政府86號文和21號文規定的補償標準，給予補償，但收效甚微。我們查閱了其他城市的征地拆遷的規定，基本上各大城市均規定，在城市規劃區以外的征地拆遷，可以另行制定規定，但在城市規劃區以內的征地拆遷，一律按本地城市拆遷管理條例規定執行，包括補償標準。而南京市單獨制定農村集體土地征地拆遷的86號文和21號文，與其他各大城市有非常明顯的區別。 21號文規定，房屋拆遷補償，以戶為基礎單位，由原房收購款、收購補償款和區位補償款組成。其中收購補償款因數額最多而成為最重要的補償，它以房屋面積為依據，實行分檔遞減，80平方米以下，每平方米1000元，80-120平方米的部分，每平方米600元，120-160平方米的部分，每平方米300元，160-220平方米的部分，每平方米100元，超過220平方米的部分，不計算購房補償款。假設，一拆遷戶，5口人，房屋面積為250平方米，則按照上述規定，其房屋補償款約為20萬元左右，平均補償標準約為800-900元。而據估算，區城鎮綜合開發公司在當地建設的開發項目，房價約2600元/平方米，懸殊過大，以此計算，該戶若在原址購房，可購買約70平方米住房，遠遠小於其原居住面積。以250平方米的房屋為例，如果嚴