——對當前中國農村村委會選舉情況的分析 去冬今春以來，全國多數省份進行了或正在進行新一屆村民委員會換屆選舉工作。根據我們對近期以來的換屆選舉工作的調查與思考，認為，各級黨委、政府對村委會換屆選舉給予了高度重視，領導方式趨向規範化和科學化；民政部門在推進村委會換屆選舉工作上積極總結經驗，推動創新；村委會選舉競爭程度提高，自主競選的法律和政策空間明確，選舉正在進一步深入。儘管還存在大量現實而棘手的難題，然而，總體而言，當前的村委會選舉的基礎性和結構性的工作機制已經基本形成，村委會選舉的發展則面臨更深層次的提升和轉型。 如何構建黨組織領導下的充滿生機和活力的基層民眾性自治組織是和諧社會建設的基礎，而充分調動農民民眾的自主自治力量，選好當家人的村委會選舉則是其中的關鍵環節。我們將分別對近年來村委會換屆選舉的基本情況和經驗、面臨的新情況、新問題以及存在的問題及原因進行概括分析，並針對這種狀況提出相關政策建議。 一、村委會選舉的基本情況和經驗 1998年村民委員會組織法修改並正式頒布以來，村委會選舉進入一個法律規範期和平穩運作期。從各省情況來看，通過選舉，廣大農民選擇出了一批德才兼備、年輕有為、能力較強、經驗豐富、能夠引導農民致富建設新生活的優秀人才進入村委會班子。村委會選舉開始成為農民政治生活中的一件平常事，不少地方的農民開始切實實踐這一政治參與渠道，草根民主與草根群體聯繫變得日漸緊密和制度化。概括而言，主要體現在三個方面：第一，黨委、政府領導和指導村委會選舉的駕馭能力提高，依法依規操作成為主流認識和行動指南；第二，選舉競爭性逐漸加大，幹部民眾的民主法治意識轉變為現實的行動，有利於引導、規範競選的制度空間得到拓展；第三，各地結合實際情況，在現有政策法規的框架內進行了大量積極的、極具價值的制度創新。 第一、黨委、政府科學領導或指導村委會選舉的能力進一步提高。經過前幾屆村委會選舉的演練，尤其是各級黨委、政府對於村委會選舉的意義和嚴肅性的認識有了更深的認識，因此，在領導或指導村委會選舉方面，黨委、政府建立了一系列的制度化的方式推進選舉，使得工作的規範性和駕馭選舉的能力極大提高。首先，在組織領導上，建立起黨委領導、人大監督、民政實施、各相關部門密切配合的工作機制。各省委、省政府一般在選舉年中都把村委會選舉工作納入本年度的省委、政府的重要工作計畫，建立起各層級主要領導負責牽頭的村級組織換屆選舉領導機構等推進工作。其次，突出抓好選舉前的調研工作，把握農村基層社會的主要矛盾和變化，從而有針對性的出台選舉工作通知和選舉方案。近幾年，通過調研把握社會變化，成為加強黨的執政能力的重要措施。不少地方不僅領導組織基層調研，還藉助學術單位聯合開展調研，共同商討應對方案和預案，取得良好的效果。再次，宣傳發動和試點、培訓工作制度化，既使得換屆選舉的法律法規深入人心，調動了村民依法參與選舉的熱情，又確保了選舉指導人員能夠依法依規辦事，在充分把握當前農村社會的重難點問題和基本形勢的基礎上，高度重視、認真負責的推動工作。最後，普遍建立選舉督查和信訪機制，運用多種形式強化督查力度，糾正違法選舉的問題，接受村民的信訪，確保對選舉進程的有效監控。另外，各地建立的村委會選舉信息反饋系統等，也極大的增強了黨委、政府和主管部門對於選舉工作的有效領導。 第二、依法選舉從意識走向行動，選舉的本身的意義得到回歸。經過這些年的反覆選舉的錘鍊，鄉村 “政治家”正在成長並隨著一次次的選舉活動逐步成熟。選舉內在的意義不是選出一個好人來當領導，而是把選擇領導自己的人的自由權給予選民，從而建立選舉人和被選舉人之間的合法的代理關係與紐帶聯繫，保障選民的利益。差額選舉的內在意義就是存在競選，而競選行為則為選民提供了自由選擇的權利和空間，這正是鄉村政治家們發揮作用的制度空間。近幾年的選舉中，不少省份開始面對競選的現實，制定了競選規則和候選人競職演說制度等，這為懷著不同利益目的的鄉村政治家實現自己的抱負提供了契機。大量的關於賄選和不正當拉票等案例的出現表明，這些鄉村政治家的政治意識正在強化，他們的很多行為往往處於現有法律法規的空白處或者模糊處則說明他們實際上對於相關法律法規有深入的研究。因此，我們應該摒棄一些傳統觀念，如，某候選人懷有不正當目的積極拉票等，鄉村政治家參與競選都有利益動機，缺乏利益動機的選舉只不過是一個木偶戲，重要的在於如何通過法律法規的改進和選舉前後的制度化機制將其利益動機和公益融合起來，擴大兩者的共容利益基礎，限制個人利益動機對於公益的背離。同時，指導選舉的政府部門也開始將依法選舉更加落實，在選舉中的各個程式技術方面，一般都制定了基本的規定，在操作中予以執行。一位鄉鎮幹部抱怨的話從反面印證了這種狀況。他說現在法律規定這么多，搞得幹部束手束腳，難以動彈，而老百姓則隨便活動。顯然，指導選舉的政府工作人員的依法辦事和選民依法選舉是同步發展的。正是在法律框架內各方圍繞自身利益的選舉行動，最終才能造就民主選舉的持久機制，回歸選舉本身的自由選擇的意義，防止無利益動機的選舉最終必然走向選民厭選、競選者賄選的惡性循環。 第三、在現有法律的框架內進行了大量的極具意義的創新，推動了村委會選舉向縱深發展。進入穩定發展期的村委會選舉，一個基本特點是：在選舉相關法律已經基本到位的情況下，根據基層社會的實際情況，遵循法律的基本精神，往往出現一些局部的但是深具意義的創新。 1、明確選舉委員會成立方式。在村委會組織法中對村選舉委員會如何成立的問題並未明確，只是概說推選產生。在實踐中，不少地方認識選舉委員會對於選舉工作意義重大，於是把選舉委員會推選的機制進一步明晰化，一些地區還規定了選舉委員會成員迴避制度，候選人不得同時擔任選委會成員。值得稱道的是，進行創新的地區一般把這個新規則放在村民大會或村民代表大會上審議通過，這樣就使得對於法律的一種補充獲得村民的認同。事實上，由於全國地域差異非常大，各地發展不均衡，很多這種問題並不適合給出全國統一的標
準答案，而是允許地方在法律基本精神的範圍內，通過嚴格的程式化機制進行局部創新，是一種可行的辦法。2、自主競選創新。村委會選舉中必然暗含了競選的合理空間，這是由村委會選舉制度的自身邏輯所決定的。 其一，村委會選舉是由村民直接提名、差額選舉。候選人的產生不是確定的，而候選人是否當選更不是確定的。候選人要當選就必須獲得多數人的認同和好感，差額選舉則使得候選人之間的競爭在所難免。其二，在村委會選舉的制度安排，如發表治村演說、回答村民提問等都包括了競爭的要素。競選是村委會選舉的題中應有之義。本屆選舉中，部分省份明確了“自主競選”的規則和機制，有意競選者可以在村的範圍內自由上門會見選民，發表競選言論。這樣就把地下的競選活動公開化，從而有利於選舉的順利發展。3、明確界定賄選的界限。競選要在法定的範圍內活動，那么，就必須給這個範圍一個明確的界限。近幾年的選舉爭議很多就是因為難以確定何為賄選。部分地區探索了一些做法：如規定只有用金錢、物品向選民換取選票(委託投票)才算賄選，而正當的競選活動和競選承諾等不作為賄選。這些探索為進一步明確賄選的構成要件提供了思路。4、利用現代信息技術改進選舉效率。有些省份為了加強村民對選舉過程的監督，提高選舉效率，節省時間，開發了電子計票系統，準確、快速，還可以通過大螢幕將計票過程公開，有利於提高選舉工作的高效性和選民的同步監督性。此外，還出現了一些比如規定村委會成員近親屬迴避制度、邀請選舉觀察員制度、在選舉中引入司法公證機制、鼓勵婦聯組織提名婦女候選人，保障婦女幹部等創新，都有值得進一步實踐的價值。 總體看來，全國的村委會選舉發展勢頭良好，選舉機制進一步程式化和制度化。但是，隨著農村社會的轉型和發展，村委會選舉必須適應這些變化，通過改進制度和發掘村莊內部的動力機制來推動選舉工作的進一步提升和轉型。 二、村委會選舉面臨的農村社會的新變化 幾年來，隨著農村經濟社會的發展變化，特別是農村稅費改革和鄉鎮綜合配套改革等政策措施的貫徹實施，也使村委會換屆選舉工作面臨著新的情況和問題。 第一、農村稅費改革和鄉鎮綜合配套改革對村委會選舉的影響。農村稅費改革和鄉鎮綜合配套改革後，鄉鎮幹部精簡變動較大，原來培訓的骨幹隊伍有很大的變動，減弱了對本屆選舉工作的指導力度，同時也增加了選舉培訓的難度。影響因素主要體現在兩個方面，一是人員發生較大變動，有指導村委會換屆選舉經驗的大批人員不再處於目前的工作崗位上；二是幹部隊伍精簡，指導村委會換屆選舉的工作力量減少。改革是為了適應農村社會發展的需要，但是，同時也使得一些長期搞換屆選舉和基層政權工作的人員離開崗位。一個一般只設一個人的社會事務辦公室難以應對村委會換屆選舉帶來的大量的指導工作。因此，各級負責指導換屆選舉的黨委政府應充分重視這種狀況，提前進行深入的政策調研，在搞清問題和矛盾的情況下，組織充足的人力物力開展這項工作，以確保順利完成。 另外，稅費改革之後村級組織經費基本依靠轉移支付，而原來依靠村提留和其他收費等解決的農村公益事業建設出現困難。這會使得村委會對於村民的利益聯繫紐帶弱化，並削弱其參與選舉的積極性。 二、農民大量外出務工經商對村委會選舉的影響。當前，廣大中西部地區大量農民外出務工經商。據我們最近的調查，一般勞動力一般超過 30％外出打工，最高達到60％以上。調查村莊外出打工者占勞動力總數的比例一般都在三成以上，主要集中在三成到六成之間。同時在我們問到“你家有人外出打工嗎”時，被調查村民中，有68%的回答“有”。一般而言，外出打工者的絕大多數都屬於選民，這種情況對於村委會選舉的影響是十分明顯的，基層反映最為擔心的問題就是如何在人口大量外流的情況下保持選舉中的“雙過半”，以確保選舉結果合法有效。對於這個問題，一是需要發展並規範委託投票程式。在委託投票不可避免的情況下，要保障換屆選舉順利進行，應該建立規範的委託投票程式，委託投票必須有書面簽名或者簽章等的委託書，委託書應該規範製作，統一使用。選舉時憑委託書領取選票填投，以避免因為大量委託投票所產生的選舉爭議和矛盾。二是根據村民的流動情況，採取現代通訊聯繫方式，以解決選民資格確認和選民登記的困難。此外，不能因為外出務工經商較多，村里只有“386199”部隊（婦女、小孩和老人）就忽視換屆選舉工作的意義。中國的城市化是一個將長期持續的過程，培育一個和諧進步的農村社會是順利完成這個過程的基本保障。 第三、村級負債對村委會換屆選舉的影響。村級負債已經成為目前村委會最頭疼的問題。據調查顯示，一些地區村平均負債 40萬左右，不負債村相當少，債務問題嚴重。嚴重的村級債務問題，直接影響到村委會選舉工作。一是有的地方將村級債務化解到了村幹部個人的頭上，使得現任村幹部只有繼續當幹部才有可能償還債務，逼著他們繼續競選。這樣就與《村組法》和《村委會選舉辦法》的要求產生衝突，不可能展開自願、自主的村委會選舉，只能是嚴格控制選舉過程和結果，以確保這些原任村幹部繼續當選。二是由於村級負債嚴重，使得村委會只得依靠拍賣“四荒”和村集體資產來化債，從而導致村集體缺乏經濟資源，難以開展村級道路、水利等公益事業建設。村民認為就是競選上去了以後也難以有所作為，導致部分村民參與競選村委會成員的積極性受到挫折。調查中，部分村幹部認為，“村里沒有收益，但是卻大量欠債不能還，本屆選舉可能沒有多少人會出來競選，最後說不定還要鎮裡出來做工作（動員）才行。”一些村民也認為“村里什麼都不能幹，選舉沒有什麼意思”。在我們走訪到村子裡，一些村民反映對於競選村幹部不感興趣，究其原因除了考慮日常工作太麻煩，容易得罪人外，過半的受訪者都表達了對村委會巨額債務的擔心。特別是國家免徵農業稅後，村委會的收入來源日趨單一，僅憑藉少量的國家轉移支付資金，使得原本捉襟見肘的村級財務狀況更加惡化。三是嚴重的村級債務問題使村民民眾看不到希望，對村裡的發展缺乏信心。由於村集體不僅不能提供公共產品，而且高額負債，村民對於選舉一個無家可當的當家人失去興趣，認為怎么選都沒有用。因此，如果不及早