對農村稅費改革後鄉鎮財政管理體制的探索
●蔣勛
近幾年來，農村稅費改革不斷推進，在切實減輕農民負擔、維護農村大局穩定，促進農民增產增收等方面產生了越來越明顯的效果，但隨著農村稅費改革的不斷深化，對鄉鎮財政的影響也越來越大，特別是取消除菸葉外的農業特產稅、降低農業稅稅率，國家對農業實行財政補貼，打破了鄉鎮財政收支的原有格局，鄉鎮財政收支產生了前所未有的變化，怎樣做好當前鄉鎮財政管理工作，也就成了當前亟待研究解決的一大課題。筆者就此淺談一點看法。
一、農村稅費改革對鄉鎮財政的影響
（一）、鄉鎮財政的收入大幅度減少。農村稅費改革前鄉鎮財政收入主要由農業四稅、工商稅（含屠宰稅）、鄉統籌等稅費收入構成，其中農業稅收占鄉鎮財政收入的大部分，稅改後，鄉鎮收入來源由稅費並存制轉變成單一稅收，特別是國家取消了屠宰稅、除菸葉外的農業特產稅，並將在五年內取消農業稅，實施大幅度提高增值稅和營業稅的起征點，嚴控土地徵用等措施後，鄉鎮將只剩下為數極少的工商稅、契稅等幾個小稅種，鄉鎮財政收入來源將所剩無幾，鄉鎮財政可支配收入大量減少。
（二）、鄉鎮財政支出範圍產生了變化。稅費改革後，原由鄉統籌開支的鄉村道路建設、鄉村中國小危房改造、農田水利基本建設、中國小教師工資、計畫生育、農村醫療衛生、民政優撫等公共支出項目上劃縣級財政預算支出管理。原村提留開支的村級組織管理支出上劃到鄉鎮管理，國家出台的對"三農"的轉移支付及財政對農戶的糧食直補、良種補貼等補貼資金，由鄉鎮財政負責具體落實。
（三）、鄉鎮財政債務失去償還來源。鄉鎮債務的形成由來已久，縣鄉財政實行分稅制時，鄉鎮財權和事權的不對稱，使鄉鎮承擔了應由國家承擔的教育、衛生、興修農田水利、道路修建養護、農村救濟等事項，而鄉鎮財力卻受到經濟條件和政策性的限制，必然導致了鄉鎮債務的形成，鄉鎮為完成財政收入考核目標，買稅、貸款墊稅、借貸或擔保貸款發展鄉鎮企業等都加劇了鄉鎮債務增加，農村稅費改革的深化，使鄉鎮財政收入大幅度縮小，鄉鎮本身已無力償還歷年累計形成的債務。
（四）、鄉鎮財政職能趨向淡化。由於縣鄉財政"分灶吃飯"的基礎本來存在其先天性不足的一面，隨著農村金融體制、稅務管理體制、農村中國小管理體制等的調整，以及鄉鎮七所八站改為縣財政供給，特別是農村稅費改革後，鄉鎮財政收入萎縮，支出範圍縮小，鄉鎮財政的職能逐漸淡化。目前，鄉鎮農稅征管人員大部分在履行為數不多的農村工商稅收代征職責，鄉鎮財政由已由收支管理轉向對農補貼資金的發放管理。
二、完善鄉鎮財政管理體制的基本思路
農村稅費改革雖然以減輕農民負擔為根本目的，但它也是一種資源的重新配置，主要體現在三個層次：一是農民與政府之間的資源的重新配置，即政府退出一部分資源，以政府收入減少和農民負擔減輕為標誌；二是縣、鄉兩級政府之間的資源的重新配置；三是不同部門之間的資源的重新配置。後兩個層次資源的重新配置，主要需通過財政管理體制的調整和改革來完成。這就要求重新劃分縣鄉兩級的財權和事權，改革現行的縣鄉兩級財政管理體制，重新構建新型的基層政府財稅體制。由於鄉鎮經濟發展水平低，財政自求平衡的能力比較弱，特別是農村稅費改革的全面推進，鄉鎮財政運行管理的條件和環境也發生了很大的變化，現行的鄉鎮財政管理方式愈來愈不能適應新形勢的需要，迫切需要根據事權的變化來調整鄉鎮財政的管理體制。筆者認為，在鄉級政府沒有取消前，仍應維持鄉級財政預算，但縣鄉財政管理體制的調整和改革趨勢應是財權和事權更趨於集中在縣，縮小鄉鎮財權和事權，淡化鄉鎮財政職能。