建設部赴美國、加拿大建築市場監管考察報告
（建設部赴美國、加拿大建築市場監管考察團）
2005年1月4日
按照建設部外事計畫的安排，由中紀委駐部紀檢組組長姚兵同志帶隊、部稽查辦公室組織的建築市場監管體制考察團、於2 004年12月13-25日赴美國、加拿大兩國進行了考察訪問。考察的主要內容包括政府主管部門對建築市場監管的主要對象、內容和主要的監管手段：政府投資項目的管理；工程建設技術法規體系；建築防火標準等。考察團一行5人受世界銀行東亞及太平洋地區城市發展部和加拿大抵押貸款與住房部（CMHC）的邀請，12月13-18日在美國分別訪問了世界銀行、美國國家標準研究院、美國消防協會。12月19-24日在加拿大期間由（CMHC）組織與加拿大公共工程部、加拿大國家建築研究所、多倫多市政府、加拿大Young&Wrights設計公司、加拿大林業協會、B C省業主保護辦公室進行了會見和座談。
按照考察團奇出訪前擬定的考察提綱，美、加兩國各接待單位做了認真準備，考察團所到之處得到了熱情接待，與有關部門和單位就今後加強聯繫與合作進行討論，經過全團成員的共同努力，考察團取得的預期的效果。現將考察的主要情況和內容作如下總結：
一、世行投資項目的管理情況
國務院最近發布關於投資體制改革的決定中提出要完善政府投資體制，規範政府投資行為，健全政府投資項目的決策機制、加強政府投資項目的管理、引入市場機制充分發揮政府投資的效益等。為了借鑑世界銀行在我國貸款項目中對投資決策和項目管理中經驗和做法，為此訪問了世行。期間，世行東亞與太平洋基礎設施局局長Christian Delvoie、城市發展局局長keshav Varmacjjw參加會見。
世行首席經濟師Songsu Choi就世行項目作了投資分析與評估實務的講解，介紹了項目立項、評估和實施監督中經濟分析、方案比選方法。針對改善國內項目投資低效和項目管理水平不高的狀況，對政府投資工程如何發揮民營部門的作用，合理利用設計——建造——運營、特許經營和整體出售的建設方式進行了探討。
世行項目官員William Kind以水處理項目的資金效率為題，分析了資金成本、債務，資產的生產效率和建設工程中超額設計問題。提供了世行貸款主要國家水消費比較數據。對中國水消費增長和設計標準的制定提出建議，並以西雅圖的透特河水處理項目管理效果為例進行了演示。
考察團在昕取了上述介紹後，與世行官員就世行在中國貸款項目建設中，如何與建設衍政主管部門進行合作進行了探討，特別是加強城市基礎設施、污水處理等項目建設領域的合作。
二、美國建築防火標準和研究試驗室情況
此次考察重點之一是了解美國建築標準的制定和管理，以建築防火標準和試驗為典型，重點了解到美國建築標準體制編制發布程式。美國建築標準管理機構為美國標準與技術研究所（the National Institute of Standards and Technology，簡稱NIST），該所由國會批准成立於1901年，隸屬於美國商務部，總部設在華盛頓，其基本職責有四方面：一是以計量和標準試驗室為基礎，為
國家建築工業提供先進的技術支持，保證建築產品和服務的不斷提高；二是先進的技術和資金支持高風險和可利用技術的開發，並使其具有經濟前景；三是通過全國各地的中心站向中小製造商提供技術和商業支持；四是設立和頒發全國優秀施工和產品質量獎。
建築防火研究試驗室設在美國標準與技術研究所內，現有155名工作人員，每年財政預算4400萬美元。該試驗室主要對新材料、新產品和新技術進行防火、防盜、防其他災害的試驗，提出生產和使用標準，大部分標準被美國消防協會作為全國的“模式”標準使用。當前的主要任務是開展建築、結構和基礎設 施的防恐安全工作。9.11後美國國會授權NIST在兩年內完成世貿中心倒塌的技術分析以及相應防火、撤離和應急機制的研究工作。2001年美國總統批准建築安全法案，NIST以建築防火試驗室為主成立小組負責調查全國建築原因導致傷亡的情況。
美國消防協會（National Fire Protection Association，NFPA）是美國建築防火活動的主要管理者，也是美國建築防火標準制定發布的管理機構。NFPA成立於1896年，總部設在美國麻薩諸塞州，在全世界設有六個地區聯絡部，工作人員300多人。經過一個世紀的發展，NFPA擁有個人會員75000多人，來自80多個國際商業和專業組織，遍布100多個國家。NFPA與我國公安部和建設部等部門保持著工作聯繫。
NFPA的規範標準制定機構共有225個專業委員會，6000多名志願消防安全技術專家、建築規範官員和建築師。這些人員主要分布在消防部門占31%，商業與工業部門占20%，醫療保險衛生部門占11%，建築師及工程技術人員占8%，聯邦、州及市政府占7%，保險業占6%，其他人員占16%。通過完善、公開和廣泛論證的工作程式，制定涵蓋消防安全所有領域的規範和標準。
NFPA在世界消防產業發展、建築、電氣和生產安全方面具有很大的影響，如其制定的《建築安全規範》（Building Construction and Safety Code，NFPA 5000）、《水噴淋系統安裝標準》（Standard for the Installation of Sprinkler Systems，NFPA13）等不僅在美國廣泛使用，而且已被世界其他國家政府和法制部門參照，用來制定本國的國家標準和規範。此外，世界許多保險機構在進行風險評估和保費制定時也參照使用這些規範和標準。這一點值得我國在今後制定工程建設國家標準時借鑑。
三、加拿大政府和公共工程的管理
關於加拿大公共工程管理，考察團了解了加拿大公共工程部，溫哥華會議中心項目管理辦公室和市建築委員會，加拿大聯邦政府和多倫多市政府公共工程建設的有關情況。
加拿大公共工程部（Public Works and Government Services）負責聯邦政府投資工程的實施和建設，公共工程部官員直接負責工程建設，包括組織設計、工程招標投標、施工契約簽定直至工程竣工驗收的管理。政府工程的管理本著公開、公平和充分利用市場資源的原則，在工程和服務的招標投標和採購中，遵守北美貿易協定、WTO有關協定和加拿大政府的有關法律、法規、標準規範。政府工程按照政府批准的預算嚴格控制工程造價，大多採用公開招標的方式選擇承包商，政府工程編制標底，並作為評標定標的依據，一般情況下投標價超出標底25%即作為廢標處理。定標原則多採用綜合評標的辦法，其中技術標所占比例超過商務標，並不保證低價中標。對於政府投資工程造價在一定限額範圍內工程，則在指定承包商名單中，採取議標方式確定承包商。加拿大政府投資工程嚴格按照契約履約，基本不存在契約違約和拖欠工程款的情況。
溫哥華會展項目辦公室由政府組建，是建設溫哥華會展中心項目專職機構。會展中心作為加拿大承辦2010年冬奧會項目之一，由聯邦政府、BC省和溫哥華市政府以及私營機構共同出資建設，總投資6億加元，建築面積22000米，2004年開工，2008年竣工。會展項目辦公室是會展中心項目董事會的工作機構，董事會的各成員全部由政府任命。董事會負責會展中心項目建設從融資、拆遷、工程規劃、設計、施工到竣工交付使用的全過程。由董事會擬定的建設計畫必須得到政府的批准，建設計畫中包括項目各建築建設的時間、預算分配、設計和構造形式。除此之外也包括項目的變更決策和批准程式、各級政府和私營投資機構的責任分工、項目建設所應遵守的環保等法規和技術規範等。項目實施階段的設計和施工及工程諮詢服務都採用招標投標。董事會下面設若干機構並聘用專業人士負責項目建設的各項工作。
四、加拿大政府對建築工程的監督檢查
對建築工程和建築市場進行監管是加拿大政府的職責之一。各級政府機構都配備有監督檢查機構和相應建築官員。政府監管主要在兩方面，一是按照議會批准的建築規範對建築工程的監管，另一方面依據相應法規對建築活動主體如承包商、材料供應商的監管。建築規範是政府實施建築工程監管的主要依據，由於加拿大為聯邦制國家，建築規範一般由各州政府制定、議會發布，規範的制定主要採用聯邦政府有關機構制定的模式規範。
加拿大建築模式規範主要由加拿大建築研究所（Institute for Research in Construction）制定，該機構屬於加拿大研究院（National Research Council， Canada），研究院還設有建築材料中心等機構。建築研究所經費由聯邦政府撥付，內設規範中心，制定加拿大建築、防火、給排水、節能等模式規範。模式規範的制定採取委員會制，各專業委員會由全國不同單位的專家兼職組成，其中一個部門的專家不得超過三分之一。一個規範的制定通常經過1-2年時間，規範修訂周期平均在5年左右。規範的制定和修訂由委員會提出修改意見後，發給全國有關單位和組織徵求意見。加拿大研究建築所負責聯繫近40個專業委員會，並審批和發布各委員會制定的規範。
加拿大各州發布的建築規範具有強制性。如安大略省建築規範（ONTARO BUILING CODE 1997）由安大略省城市和住房部發布，規範的內容有一般規定，防火與居住安全，結構荷載和程式，防風、防水、防蒸汽，熱力、通風、空調，給排水，衛生系統，房屋變更使用，裝飾裝修，交付和使用。
按照建築規範對建築工程的監督檢查主要由市政府有關部門執行，建築施工的安全由州政府監督管理。
建築施工許可是各市政府對建築工程監管的重要手段，如多倫多市政府城市發展局負責建築許可證的頒發，2004年該局頒發了3310個，價值37億加元的建築許可。城市發展局內設的建築部有官員、各類專業高級工程師負責全市建築工程的檢查。檢查的方式有強制性檢查、緊急情況出現後的檢查、防火檢查、投訴檢查、一般性檢查、特殊標誌和區域的檢查。溫哥華市政府設有建築施工許可和監督管理處，共有檢查人員85人負責全市建築工程的檢查工作，近年來檢查的重點主要集中防火、抗震、環境影響、殘障設施和個人安全防護設施的檢查。
實行承包商和專業人員的資質管理是政府實行建築活動管理重要手段。
加拿大對建築承包商發放資質（Licence）主要是幾個大省，如British Columbia省（簡稱Bc省），根據該省業主保護法（Homeowner Protection Act）和BC省政府的授權，對在該省從事住宅施工承包的單位發放資質。實施資質管理主要是為保護業主的利益。發放資質的條件由政府制定的保險公司，根據承包商
的信譽和業績作出評估，業主委員頒發資質。目前該省已發資質3200餘個。業主委員會通過開展研究和教育培訓工作幫助承包商提高住宅工程施工的質量，同時在業主房屋維修、質量保證金和有關財務支持等方面提供諮詢和幫助。業主委員會代表政府參加國際組織的有關活動，關於住房管理，2005年9月11-14日將在日本東京召開第10屆國際住房和居住保障會議，日本國土交通省負責籌辦此次會議。
在建築工程的檢查活動中，溫哥華市專門聘用經註冊的專業人士參與施工報建、施工圖審查和施工現場檢查工作，這樣可以減輕政府檢查部門的工作壓力，以滿足業主的要求。註冊專業人員需經過專門的考試後，由政府發給執照，註冊專業人員的活動受到政府、業主和社會的監督，對如出現違法、違規和侵犯他人
利益的行為，政府將給予懲處或吊銷註冊證書。
五、考察團對今後工作的建議
1.應加強與世界銀行有關部門的聯繫。此次考察訪問中，世行對我國工程建設和管理情況是比較了解的，座談中世行方面也希望在同各項目主管城市合作的基礎上，今後加強與建設行政主管部門的聯繫，提高項目實施建設的水平。我部有關單位可在世行貸款的污水處理項目、垃圾處理、城市交通和環境建設等項目共同探討合作關係，儘快解決污水處理項目中管網不配套的問題，同時利用世行的資金開展工程建設標準等軟課題的研究工作。
2.應加強工程建設標準信息化工作。美國和加拿大工程建設標準管理工作中有著較為便捷和高效的信息資源和信息渠道。隨著建築領域新材料、新技術和新工藝的大量湧現，工程建設標準化的制定、修訂工作充分利用大容量的信息資源是必備的條件。同時在採用國際標準和我國參與國際標準化工作過程中也都需要標準信息的支持。我部作為工程建設標準主管部門應加強同美國、加拿大有關研究機構交流與合作。從而對我國工程建設技術標準和技術法規的制定工作有一定的借鑑意義。
3.應加強建築節能和建築保溫技術的研究推廣工作。開展建築領域節能是我國經濟發展中的一項重要工作，建築節能涉及建築領域的有關部門和有關工作，其中主要環節之一是建築設計工作要有相應政策和措施，同時要加強有關節能課題的研究和開發工作，此次訪問中，加拿大Young-Wright設計公司在對比我國和加拿大高層建築牆體保溫技術差異的基礎上，提出了解決高層建築設計中保溫的若干技術措施，通過採用新技術的模擬試驗，證明保溫和節能效果是十分明顯的。
4.應加強國外建築市場監督檢查法律法規和監管體制的研究。加強建築市場的監督檢查是政府主管部門的重要職責，要解決當前我國建築市場諸多不規範行為，提高建築市場監管的力度，做到依法行政，今後需組織專門力量對國外建築市場監管依據的主要法律、法規、標準和規範開展研究，為逐步建立和完善我國建築市場監管體制提供參考依據。
建設部赴美國牌大建時監管考察陽名單
二○○五年一月四日
團 長：姚 兵中紀委駐建設部紀檢組組長
副團長：焦占拴建設部稽查辦公室副主任
團 員：趙毅明建設部標準定額司調研員
羅曉傑建設部市場管理司調研員
彭楚月建設部外事司項目官員