地方人大述職評議幾個焦點問題的思考 述職評議將監督事和監督人、工作監督和人事監督結合起來，在一定程度上增強了監督的效果，各地人大因此比較普遍地將其作為有效行使監督職權的突破性路徑之一。從最初基層人大自發性的探索試驗，到在地方性法規和規範性檔案的指導和推動下各級地方人大普遍地開展這項工作，歷經十多年的探索實踐，述職評議已經成為各級地方人大一種重要的經常性的監督方式。但是，由於缺乏明確而持續的理論指導、法規不夠完善以及存在體制性矛盾等原因，述職評議也面臨許多亟待解決的理論和現實問題，並因此而呈現出停滯不前的狀況。要讓述職評議繼續發展下去，就必須對其所面臨的問題作出理論回答，並進行制度性、法制化的現實解決。 一、關於述職評議的功能問題 明確述職評議的功能（即目的和作用），是解決述職評議一系列問題的前提和起點。從本質上說，述職評議是人大為了對自己的人事決定行為負責而採取的一種人事監督行為。法定的監督方式應有其特定的法律功能。述職評議作為一種常規性的人事監督方式，它不同於質詢、特定問題調查、撤職、罷免等特殊情況下的“問題式”監督方式。特殊或者“問題式”監督是針對可能存在或者已經查證的特定問題進行監督，主要是為了弄清可能存在的問題，或者直接根據已經查證的問題進行處置或制裁。述職評議一般是“非問題式”監督，是對評議對象依法履職的一般情況進行監督，主要是為了了解其任後依法履職的情況，基本功能是：檢查工作，了解情況；評議優劣，加以勉誡；發現問題，督促整改。如果評議中發現了重大問題，需要對評議對象進行處理，則需啟動新的程式，即人事處理程式，比如責成評議對象的主管機關進行查處，或者提出特定問題調查案，或者直接提出免職案或撤職案，或者移交司法機關處理等。人事處理不屬於述職評議的範圍，雖然可以由述職評議轉入已有的人事處理程式，但它們是兩個完全不同的法定程式，並且人事處理程式必須另行依法啟動。這就是說，述職評議不應也不能直接承擔人事處理的功能。現行有關述職評議的地方性法規一般也正是遵從的這種原則。 但是在實際工作中，存在一種直接根據述職評議的結果進行人事處理的傾向，企圖將人事處理程式簡單化地作為述職評議的一個環節。似乎不進行人事處理（如在評議測評“不滿意”票超過半數的情況下），就意味著述職評議效果不好，還因此而埋怨不敢“碰硬”，或者簡單地歸咎於黨委不支持人大的工作，認為與其如此，還不如不搞述職評議。這種情況正是由於對述職評議的法律屬性和基本功能認識不清造成的。對述職評議法律屬性和基本功能的認識的紊亂，將會使述職評議工作陷入矛盾和尷尬的境地，有損於述職評議的效果和信譽，從而影響其進一步的發展，因此必須對述職評議的功能進行明確的理論界定和嚴格的法律規定。 需要指出的是，人大述職評議不同於有關國家機關對其組成人員的考核評價和內部行政性監督。目標考核、業績和全面評價及其內部行政性監督，是有關國家機關的職權，人大不能越俎代庖。人大可以要求和責成有關國家機關加強和改進這些方面的工作即加強考核和行政監督，但是不能越權代辦。必須明確，人大述職評議是監督而不是工作考核或者人事考察。人大述職評議的主要內容應該是：貫徹執行憲法、法律、法規和人大決議、決定以及有關審議意見的情況；依法履行職責、勤政廉政的情況；辦理代表議案、建議的情況；有無違法、失職、瀆職等方面的重大問題等。 二、關於述職評議的程式性問題 在討論述職評議的程式性問題之前，讓我們先來對述職評議的主體和對象進行簡要的界定。從理論上說，人大述職評議可以分為代表大會述職評議和代表大會常務委員會述職評議兩種；至於選民和原選舉單位對其所選舉代表的述職評議，則不屬於本文論述的範圍。代表大會述職評議的完全主體是代表大會，評議對象是代表大會選舉產生的國家機關工作人員。由於操作上比較困難等原因，代表大會述職評議很少開展（鑒於此，本文所論述職評議主要是指常委會述職評議）。人大常委會述職評議的完全主體是常委會；評議對象一般是常委會（決定）任命的政府組成人員和法院、檢察院有關人員，從可操作性出發，也可以包括代表大會選舉產生的國家機關工作人員（最好要有代表大會的授權）。常委會作為評議主體，負責決定述職評議案，授權主任會議組織實施，聽取和審議述職報告和述職評議調查報告，召開全體會議進行評議，聽取評議對象的說明和辯護，進行滿意度測評，作出評議意見或者有關決定。在述職評議的這些環節中，不能用其他會議來代替常委會全體會議。 述職評議作為國家權力機關的一種監督方式，需要法制化的程式保障。 首先是述職評議案的提出和決定要做到民主化和制度化。現行地方性法規一般規定由常委會主任會議根據情況提出並決定述職評議案。這種規定使得提出和決定述職評議案的隨意性較大，比如開不開展述職評議，什麼時間開展述職評議，選擇誰為評議對象等，都是由行政化傾向較重的主任會議來提出和決定的。這就會讓述職評議隨著領導人及其觀念和注意力的變化而變化，顯然不符合民主和法治的要求。因此，應當對述職評議案的提出主體、決定主體和提出、決定程式作出法律規定。述職評議案的提出主體應該包括主任會議、專門委員會和一定數量的常委會組成人員（聯署）等。提出述職評議案，應當說明理由。述職評議案的決定主體只能是常委會。主任會議應於年底對各方提出的下年的述職評議案進行匯總和協調，形成草案，提請常委會會議審議決定。如有特殊情況，年中可以按照一定程式對述職評議計畫進行個別調整。提出和決定述職評議案，主要應當遵從“有事”評議和“告訴”評議的原則以及“重要性”原則。從必要性、可行性和效果、成本等多方面考慮，不宜對所有（決定）任命人員進行普遍的述職評議。 其次是述職評議的過程要公正、合法。述職評議涉及到對有關國家機關重要官員的評價，可能會導致啟動人事處理（處罰）程式，可能導致一定的法律後果。述職評議過程的合法化、公正化是述職評議後果合法化、公正化的前提和條件。因此必須對述職評議的過程尤其是評議調查、評議會議、評議申辯以及作出評議意見或者決定等作出程式性規定，使之具有法律確定性，以維護其嚴肅性和權威性，儘可能地避免隨意性。比如評議調查人員應當按照一定的規則和程式在常委會組成人員中確定（也可吸收其他代表參加）；評議調查應當根據實事求是、客觀公正的原則，按照一定的方式來進行；評議會議和作出評議意見或者決定應當遵循一定的規則和程式等。值得注意的是，一些地方在實際工作中常常剝奪了評議對象申辯的權利，在未進行申辯的情況下就草率地進行評議表決，有的甚至據此作出免職、撤職等懲罰性處理。這就如同法庭在無理剝奪被告申辯權的情況下根據一面之詞強行作出判決一樣的沒有道理，更何況在述職評議“判決”中，評議主體往往集“原告”和“法官”身份於一身，處於難以對抗的絕對優勢地位。這種傾向應當引起高度注意，並及時加以校正。 三、關於述職評議的法律後果問題 述職評議的法律後果一般包括轉送或者作出評議意見，進行勉勵、表彰（比如授予榮譽稱號）或者督促、警誡，責成整改或檢討，以及有的責成評議對象的主管機關依照規定和職權進行行政性查處，提出特定問題調查案，提出免職案或者撤職案，移交司法機關依法處理等。目前有關述職評議爭議的主要焦點在於，是否可以根據述職評議測評的結果進行懲罰性人事處理，比如免職、撤職等。這也是有關述職評議能否沿著正確的方向和軌道繼續發展下去的關鍵性問題之一。基於如前所述，對於述職評議的功能的法理認識和法律定位不清、評議調查尚不具備司法取證的性質、目前述職評議的過程存在較大的隨意性和比較濃厚的行政化色彩、述職評議還缺乏申辯機制（程式）和法律救濟途徑等諸多原因，筆者認為，直接根據述職評議測評的結果作出人事處理（處罰）決定，缺乏法律依據和法理支持，失之草率和粗疏，有損於人事任免的嚴肅性和正常秩序。因此，不宜將評議測評的結果直接作為人事處理的依據，換句話說，就是不宜直接根據述職評議測評的結果作出人事處理（處罰）決定。 那么應該如何對待各地人大在述職評議中普遍開展的測評呢？回答這個問題，必須弄清測評結果所可能具有的法律效力。就目前地方性法規的規定和實際操作的情況而言，述職評議及其測評都還缺乏必需的、嚴密的、公正的法律程式，評議測評不具有生成法律效力的基礎、條件，測評結果本身不具有或者說不應具有強制性的法律效力，不能由測評結果直接形成人事處理（處罰）的法律後果。但是，這並不等於說測評結果就沒有一定的作用。測評結果作為國家權力機關的一種意向性評價，至少可以對評議對象產生一定的激勵作用，或者構成某種社會壓力和心理壓力，促其揚長避短，克服缺點，改進工作。如果將包括測評結果在內的評議結果及時公布於眾，就會使評議結果較差的評議對象的社會形象和公信力受到一定程度的影響，從而使述職評議產生一定的威懾作用，形成一種威懾態勢。這是述職評議可能實現的重要監督價值之一。正是從這個意義上考慮，筆者才認為有必要進行述職評議滿意度測評。不過，測評的技術指標只宜設定“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”（其指向為評議內容，而不僅僅是述職報告）之類的意向性指標，而不宜設定“稱職”、“基本稱職”、“不稱職”一類與述職評議的法律屬性不相對稱的確定性指標。 我們知道，問責監督是擺在人大面前的一項重要課題。人大不能對述職評議中發現的問題視而不見。如果述職評議中發現評議對象有違法、失職、瀆職、嚴重不稱職等重大問題，應當啟動有關程式或者移交有關機關進行查處。就人大本身而言，根據情況，可以提出特定問題調查案，調查結束以後，如有必要，可以提出免職案或者撤職案；如果無須進行嚴厲的懲罰性制裁，也可以提出不信任投票案，如果不信任票達到半數以上，評議對象應當自行辭職，如果不辭職，則應責成其辭職。 基於以上分析，建議對現行的有關人大監督和評議的地方性法規進行相應的修改，以促進述職評議持續、健康地發展。