黨委書記與人大常委會主任普遍兼職現象探析 一、問題的提出 黨委書記兼任人大常委會主任的現象，大體上是在黨的十五大之後陸續出現的一種政治現象。目前，這種現象已經日益普遍化，而悄然成為一種趨於固定化的政治模式。據悉，在全國31個省、直轄市、自治區中，實行書記兼人大常委會主任的，在1997年底有3個，1998年底有7個，1999年底有11個，2000年底有10個，2001年底有8個，2002年底有11個，分別占總數的9.7%；23.3%、35.5%、32.3%、25.8%、35.5%。這就是說，在十五大之後的五年中，黨委書記兼人大常委會主任的現象總的來說呈現出不斷擴展之勢。而在黨的十六大之後的今天，在全國31個省、直轄市、自治區中，實行黨委書記兼人大常委會主任的已有23個，占總數的74.1%（以上參見侯少文：《人大制度建設進入新的發展機遇期》，《理論動態》2003年8月20日第1608期）。這就是說，在省市自治區一級，除政治局委員兼任黨的書記的以外，幾乎全都實行了這種兼職模式。而且，這種兼職現象已經和正在從省一級向下延伸。這已成為當前中國的一大政治景觀，也已引起世人的關注和思考。但究竟如何分析和看待這種現象呢？據我觀察，肯定和讚揚者有之，懷疑、困惑或不以為然者有之，反對和不贊成者亦大有人在。真可謂理解各異，眾說紛紜。值得特別關注的是，有人認為，黨的書記兼任人大常委會主任是政治體制改革的新探索和新舉措，應給予充分肯定；而有的人則與此截然相反，認為這是早已有過的“黨政不分”問題在新的歷史條件下出現的一種變相形態，不應該加以肯定。看來，如何看待黨委書記兼任人大常委會主任這個問題，涉及到政治體制改革的方向和路徑問題，關係十分重大，因而不能漠然視之，聽之任之，應該給予深入研究和認真辨析。這裡簡要談談筆者的一些初步看法，作為一家之言，提出來與關心改革和對此有興趣的同志進行商討。 二、“黨政兼職現象”的由來和背景 從歷史淵源來看，黨政主要領導人“兼職”的現象，一般而論，由來已久，並非今日始。只不過，以往長期存在的“黨政兼職”現象，突出表現為黨的主要領導人兼任政府的主要領導職務，而不是表現為兼任人大的主要領導職務。這種現象從建國初期就已出現。從1949年9月的全國政協第一次會議到1954年9月的全國人大第一次會議期間，黨中央的4名核心成員兼任中央人民政府委員會主席（毛澤東）、副主席（朱德、劉少奇）和國務院總理（周恩來）。在大行政區一級，黨的中央局書記也大都兼任行政委員會或人民委員會主席。小市一級同樣有類似的情況。這種黨的主要領導人兼任政府主要領導職務的現象一直延續至改革開放之初。可以說，這是在20世紀80年代之前存在的一種“黨政兼職”或黨政不分的組織形式。 1980年8月，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》中針對這種兼職形式，提出的一項改革就是，“著手解決黨政不分、以黨代政的問題。中央一部分主要領導同志不兼任政府職務，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。”（《鄧小平文選》第2卷第321頁）根據這一原則，黨委書記兼任政府首長的問題在改革開放之後不久，就著手解決，並很快基本得到了解決。這是當時著手解決黨政不分、以黨代政問題取得的一個顯著成果。 隨著民主法制建設的加強，特別是黨的十五大確立依法治國的原則和方略之後，人大的地位和職能作用日益提高和加強，以往那種“橡皮圖章”的狀態在逐步改變。這突出表現在一些地方在以差額選舉政府領導人時，人大代表的意志得到比較充分的體現，從而出現了有的被安排的候選人落選和有的議案或報告得票率比較低甚至沒有通過的情況。這本來是在民主選舉和民主決策中出現的正常現象，不足為怪，但是，我們有些習慣於“一致通過”或“基本一致通過”傳統和思維定勢的領導人，卻把這種現象的出現視為“出了問題”、“不正常”。在這種背景下，為了便於實現“組織意圖”，黨委書記兼任人大常委會主任的現象便悄然隨之而生，並逐步擴大，以至於在不長的時期內就成為一種普遍現象。對於這種現象，既沒有經過必要的研究和分析論證，也沒有給予一定的輿論宣傳，使人困惑不解，這也就在情理之中了。 三、“黨委書記兼人大常委會主任”現象的性質與是非得失 黨委書記與人大常委會主任“普遍兼職”的現象，究竟屬於何種性質，是非得失如何？有一種觀點認為，實行黨委書記兼任人大常委會主任，是為了提升人大的規格和地位，更充分地發揮人大的職能；這是“創新黨的領導和執政方式的探索，是在探尋一種堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的最佳方式”。對此，筆者不敢苟同，以為大有商榷的餘地。 首先，黨委書記與人大常委會主任普遍兼職現象，特殊地說，與書記兼任政府首長的現象不同，可以說是一種“新的現象”，但就其一般性質而言，恐怕說不上什麼“新”，仍屬於“黨政兼職”的範疇。或者說，它是黨委書記兼任政府首長現象在新的歷史條件下的替代物，是作為“黨政不分、以黨代政”一種組織載體的變相形態。 因此，在本質和方向上，黨委書記兼任人大常委會主任與黨委書記兼任政府首長如出一轍，一脈相承，它不但沒有越出“黨政兼職”或黨政不分、以黨代政的老路，而且在這條老路上走得更遠。如果說，書記普遍兼任政府首長，是一種實現黨政不分、以黨代政的組織形式，那么，書記普遍兼任人大常委會主任（即權力機關主要領導人），便是實現另一種黨政不分、以黨代政的組織形式。因此，就實行鄧小平關於黨政分開的政治體制改革思路來說，書記兼任人大常委會主任比書記兼任政府首長更不合理，其後果也更不堪構想。 其次，從依法治國的角度分析，書記普遍兼任人大常委會主任有違法理。黨委與人大、黨委書記與人大常委會主任，是兩種具有不同性質和職能的組織和角色，它（他）們遵循和運用的規則有別，而且在黨委與人大、黨委書記與人大常委會主任之間具有相互制約和監督的關係。黨委對人大（特別是其中的黨組織和黨員）要實施黨的監督，而人大對黨組織和黨員要實施國家的法律監督。監督的前提和基礎是合理分權。權力合一而沒有明確分權，必然會削弱權力的制約和監督。黨的書記與人大常委會主任作為黨與人大兩種不同組織的主要角色，一旦兼職而由一人承擔和扮演，那就會在最關鍵的環節上使權力制約化為烏有，使黨對人大的監督和人大對黨的監督進一步削弱。因為同一個人自己對自己是談不上監督的。從這個角度說，黨的書記與人大常委會主任這樣兩種異常重要的角色由一個人擔當和扮演，是根本違反民主原則和法理的。這與黨的十六大報告關於“加強對權力的制約和監督”的精神，也是相違背的。 再次，從黨委書記與人大常委會主任各自擔負的工作之繁重來說，一身二任，勢必會顧此失彼，貽誤工作。這應該是並不難理解的普通常識。“兼職”現象在社會生活中並不罕見，但一般地說多是兼任名譽和榮譽性的、業餘性的虛職，而非極其繁重的實質性職務。兼任這樣一些無關宏旨的“虛職”，自然無須花費多少時間和精力，因而並不會影響其全神貫注地做好其“專職”或“本職”的工作。但無論是黨的書記還是人大常委會主任，都是實質性的專職，既非名譽、榮譽性的“虛職”，亦非業餘性的賦閒之職。無論是省、市委書記還是人大常委會主任，既然他們所擔負的都是異常繁重的、須臾不可虛位或缺位的實質性工作，那么，即使是一個年富力強、才華橫溢和悟性超群的人，全身心地撲在其中的任何一個領導職務上，也不見得能作出令人滿意的一流政績。這裡不妨打個比方，像姚明作為一名世界級的職業籃球明星，僅此一職已使他的承受力幾乎達到了極限，試想：如果讓他再兼任一個世界級的職業排球明星又會如何呢？如果一身二任，一半用於籃球，另一半用於排球，後果如何，不言而喻。黨委書記兼任人大常委會主任之不可行，道理豈不與此一樣！基於此，無論是誰，一身二任，兼任兩個異常繁重的工作，即使責任心再強，對兩項工作的關係處理得再好，對每一個領導職務來說，至多只能給予一半的投入。用一半的投入，而又沒有分身術，陷入顧此失彼、貽誤工作的泥潭而不能自拔，就勢不可免。這是僅就兼職者個人而言的。 從黨與人民選舉黨的書記與人大常委會主任所寄託的期望來說，投入很大的“成本”，黨員選出一個書記，無疑是要他全身心地、全力以赴地履行黨員所賦予他的職責的；公民選出一個人大常委會主任，也無疑是要他全身心地、全力以赴地履行公民所賦予他的人大常委會主任職責的。黨員所要的絕不是“半個書記”，人民所要的也絕不是“半個主任”。但到頭來，黨委書記和人大常委會主任兩個職務由一個人來承擔，這不等於黨員選出“半個書記”，人民選出“半個主任”嗎？由半個書記來管黨，勢必造成“黨不管黨”，至少是“黨半管黨”。這顯然是與從嚴治黨、集中精力把黨建設好的原則相違背的。同樣，由半個人大常委會主任來“管人大”，不也會大大削弱人大的工作嗎？這實在有負黨員和人民的重託和厚望。 最後，以書記個人的“規格”來提升人大的地位沒有越出人治的老路。有人企圖通過一個高級別、“高規格”的領導者個人兼任一種組織的主要領導職務，來提升該組織的“規格”和地位，這似乎不無道理，但實際上根本經不起推敲。這不僅是走的人治的老路，也是想當然的。 一種組織，一個機構的“規格”、地位（行政級別）與其主要領導人的“規格”、地位（行政級別）並無必然聯繫。一個級別或“規格”高的領導人兼任某一組織或機關的領導職務，這絲毫不會因此而改變他所兼職的那個組織和機構本身的級別和“規格”，也不會改變其職權和功能。比如，吳老（吳玉璋）本人在黨內和國家中的個人級別、“規格”和地位很高，他曾兼任過中國人民大學的校長，這對提高該校的聲望有一定關係，但是，這個學校的級別、“規格”和地位並沒有因此而得到提升，它的行政級別始終與其他高校一樣是局級。這個級別與吳老的級別相距甚遠。還有，黨的各級紀律檢查委員會，不論是黨委常委兼任也好，還是黨委副書記兼任也罷，紀委作為黨內專門監督機關的職能和地位並不會因此而有什麼改變。在現行體制下，各級紀委是在同級黨委的“領導下進行工作”，甚至紀委常常被置於與同級黨委的職能部門——組織部、辦公廳相併列的地位，甚至與政府的行政監察機關相併列而形成“紀檢監察合署”體制。這也表明主要領導者個人的級別並不能決定一個組織機構的級別，更與其職權和功能無必然聯繫。即使一個高級別領導人在某種組織中兼職，在一定程度上可以使人們對該組織的工作有所重視，有所加強，那也是靠的“人治”，而不是靠的體制和制度。 同樣，企圖通過黨委書記兼任人大常委會主任來提升人大的“規格”和地位，使人大的職能和作用得到充分發揮，這也是走的“人治”的老路。這在我們黨提出“依法治國”而又通過全國人大使之上升為法律的今天，還以“人治”的辦法來“提升”人大的“規格”和地位，未免南轅北轍，太不合時宜了。 此外，有的同志贊成和主張黨的書記兼任人大常委會主任，還有一個“理由”就是這可以精簡領導人員。我認為，這也是想當然的。其實際情況往往適得其反。一個人兼任兩個繁重的實質性的職務，勢必要在黨委和人大各設一個副職來充當“常務”性的角色，這就不得不增加副職。此其一。其二，一個人既為黨的書記，又是人大常委會主任，勢必在兩邊都設辦公室和秘書，分別為之服務，這也使得工作人員實際上並不會減少。何況，精簡機構和人員的宗旨，並不是為精簡而精簡。如果把書記兼任人大常委會主任當作精簡人員的一種合理路徑的話，那么，推而廣之，擴而大之，黨的書記把人大、政府、政協等各種主要領導職務統統都兼起來，豈不是更可以實現“精簡”嗎？ 總之，黨委書記兼任人大常委會主任的現象，如果由於某種特殊情況而在個別地方出現，倒也無可厚非。而一旦成為普遍現象，甚至成為改革的目標取向和固定模式，成為一種制度安排和規定，那就很不合理、很不正常，就不能不加以深思。這種現象的普遍化和制度化，不能不說是黨委書記兼任政府首長現象這種黨政不分現象的變相和在新的歷史條件下的新形式，因而坦率地說它不是歷史的進步，而是歷史的倒退。期望能在以後換屆時從根本上加以改變。