西部部分開發區土地閒置浪費嚴重

近年來，我國開始大力整頓開發區，從數量和規模上壓縮了不少有名無實的開發區。日前到陝西、甘肅、新疆、寧夏和內蒙古等西部省區時了解到，部分地方在發展工業園區和開發區依然存在跑馬圈地的行為，甚至有許多貧困市縣在申請國家級開發區之後，出現了效益低下、土地大量閒置的現象。 西部盛行開發風

日前到新疆昌吉回族自治州呼圖壁縣採訪時發現，這個擁有21.6萬人的縣城雖然回響國家號召，對工業園區進行了大規模清理整頓，將原來的七個開發區和工業園區整合成為天山紡織工業園區、幸福工業園區、油氣工業園區和南山煤電工業園區等四大工業園區，可依然占地67平方公里。如今，在西部與呼圖壁縣相似的地方還有很多。

寧夏銀川市下轄三區兩縣一市，每個縣、區、市都建有一個工業園或開發區；廣西南寧市有八個經國務院和省級政府批准的開發區；西安市僅一個高新區就占地35平方公里，預計在十一五期間將完成65平方公里的開發建設。

不僅如此，即使在號稱苦甲天下的三西地區，甘肅省定西市和寧夏固原市也不斷成立開發區。2001年，定西市政府千方百計爭取到一個國家級農業科技園的建設批文，最初規劃占地總面積36萬畝，其中核心區占地一萬畝，目前的核心區實際占地4200多畝，其中徵用農民的耕地3139畝；固原市先後成立了兩個開發區，其中一個也是國家級開發區。

西安交通大學的楊東朗教授和寧夏大學經濟管理學院教授劉雙萍認為，儘管西部地區擁有豐富的土地和煤、油、天然氣等資源，但是各地不管有沒有條件均想通過開發區招商引資發展工業，比如陝西和寧夏是每個市縣至少有一個開發區，多的有四五個國家、省甚至地市級的開發區，長此以往，只能造成大量的重複建設以及大量的閒置土地。

　　盲目開發大打價格戰

據調查了解，建設開發區的初衷是為了形成產業集群，發揮產業的積聚效應，但是目前西部許多開發區為了招商引資，對於前來投資的企業是來者不拒，為當地經濟發展埋下五大隱患。

首先是大量土地被閒置。據記者調查了解，定西國家級農業科技園最初規劃占地總面積36萬畝，其中核心區占地一萬畝，如果全部被徵用其後果不堪構想，如今連核心區的4200多畝土地都很難充分利用，許多已經撂荒了。

園區管理委員會副主任王勇說，原本想建設一個集生產示範、科技開發、觀光旅遊等為一體的高科技旱作高效農業科技園區，可受資金、技術和管理水平等因素的影響，目前多數企業生產經營普遍不景氣，原來建設好的300多個大棚因質量和效益問題，現在不得不被推倒。記者了解到，與定西國家級農業科技園相類似，呼圖壁縣的四大工業園區占地67平方公里，可吸引企業不過百家，其年產值不過10億元，勢必造成大量土地浪費。

其次，由於開發區企業之間的產業和技術關聯度不高，產業鏈也不完整，難以發揮積聚效應。目前，西部各工業園區的招商引資主要依靠優惠政策，而園區之間的政策又相差無幾，導致園區之間在招商引資上惡性競爭，互相壓低土地價格，增加優惠政策，使進入園區的企業專業種類龐雜，園區內無法形成有效的產業鏈，而園區沒有有效的產業鏈條，反過來又增加了招商引資工作的難度，使園區難以吸引優秀的企業，形成惡性循環。許多開發區內企業和產業“有山無峰”的狀況長期得不到改善，在全國有影響力和知名度、對產業帶動效應的大企業和大項目還比較少。

陝西楊凌國家級農業示範區的問題更突出。2005年底在示範區註冊登記的企業已達到807家，但從規模上看，楊凌的企業幾乎全都是中小企業，且微型企業居多，正常經營的企業只占一成多。與此同時，在不同的開發區之間卻因為產業分工不明確，產業布局不合理，造成了產業結構趨同風險，不僅浪費資源而且難以形成持續的發展動力。

第三，園區互相之間大打價格戰，以至於引來無數高耗能企業甚至污染企業。由於行政區劃的影響，各行政區域政府將從區域外部流入的企業統統算作招商引資，從而導致各個園區之間互挖牆腳的現象比較嚴重，這不但增加了企業的流動性，而且提高了招商成本，降低了效率。擁有六個國家級和省級開發區的銀川市由於各個開發區的區位相同，引資競爭非常激烈。賀蘭縣的一位宣傳部門領導坦承，除了提高服務水平外，更多的只能從稅收、土地等方面提供更優惠的政策來吸引客商。

據了解，近兩年，寧夏和內蒙古由於大力發展電力行業，導致兩省區電力供求關係發生變化，個別地方的開發區為了招商引資，置國家限制高耗產業的政策於不顧，還決定扶持高耗能產業發展。內蒙古烏蘭察布市政府為了扶持工業園區的企業還向外做出四項承諾：全市各行政部門對高耗能企業實行“零費制”；將增值稅留給地方的25%返還給企業；從市級財政拿出專項資金對高耗能企業進行適當補貼，高耗能企業生產用電每千瓦時補貼二三厘；出台交通特許政策，要求市內所有的公路限載點對高載能企業的原輔材料運進、產品運出一律放行。

第四，效益低下。一方面表現在園區單位土地面積的產出率比較低。即使在西部發展比較好的南寧市高新區，2004年，以22平方公里的土地面積創造出3.3億元的財政收入。而同一年，蘇州(中國—新加坡)工業園區70平方公里的土地創造的財政收入達到29億元。定西國家級科技園區2005年銷售收入僅有3000多萬元，對於當地的財政貢獻幾乎可以忽略不計。另一方面，單位投資的勞動力吸納率低。呼圖壁縣工業園區總面積67平方公里，2005年固定資產投資6000萬元，僅吸引了上千個就業人員；2004年南寧六景工業園的固定資產投資額為9145萬元，可從業人員卻只有327人。

第五，由於園區管理體制和市場機制等方面存在問題，工業園區建設所需要的各種制度環境和技術條件還不能得到滿足，使得工業園區的建設存在很多風險。目前，西部各省區對工業園區的建設投入了較大的熱情，各區縣紛紛制定相應的工業園區規劃，提供或留出大面積的規劃用地，並出台了土地、稅收、用人等各項優惠政策。工業園區建設階段涉及的土地徵用、基礎設施和服務設施的配套建設、大量的資金投入，在園區管理者對未來的樂觀預期下都大刀闊斧地進行著。但是工業園區建設相關經濟因素的變化而給工程項目建設帶來的風險，主要包括土地費用、稅收政策、資金籌集、工期變化等因素，是在工業園區規劃之初缺乏考慮的。於是，多數園區都存在由於基礎設施建設投入量大、回收周期長、土地補償款和財政收入的增幅暫時趕不上銀行利息增長，園區負債經營構成了園區建設的信貸風險。

另一方面，在調查過程中發現，西部許多進入園區的企業也因經營不景氣而負債累累，結果給這些企業貸款的銀行因此背上了沉重的“包袱”。定西金成食用菌開發公司使用國家各類扶貧貸款470萬元培育食用菌，可是從建廠到現在根本沒有生產出食用菌，而今僅靠出租門面、院內種一些玉米維持現狀，僅欠銀行貸款利息就達52.5萬元；個體業主趙平祿貸款10萬元建大棚養蠍子，後因市場行情變化，加之養殖技術不過關而放棄養殖，背負40多萬元債務後拆除大棚，依靠在城區收購破爛來維持生活……

競演“優惠政策大賽”

西安石油大學的曾昭寧教授說，西部的開發區目前普遍存在區域經濟市場平台窄小，市場配置資源的能力不夠強，企業間的相互聯繫和產業鏈條薄弱，產業集群僅有雛形而不夠強大的現象。可是各開發區依然不斷上演“優惠政策大賽”，其背後是在財稅損失、土地濫用、環境污染等方面付出越來越多的“隱性代價”。如果一味強調開發區的招商引資和建設，而不是更多的從長遠的角度考慮發展開發區自身的特色，可能會導致多數開發區沒有競爭力，甚至可能成為當地政府的“燙手山芋”。

20世紀末，為了獲取國家更多的資金支持，西部各地紛紛上馬科技園、工業園和開發區，一些貧困地區沒有考慮當地的資源、環境和人才缺乏，以調整產業結構為名，盲目誇大預期的經濟和社會效益，爭搶科技園區的名額，僅“三西”地區的定西市安定區境內就有兩個園區，寧夏回族自治區固原市原州區境內也爭建了兩個園區，而且兩地均搶到了“國家級園區”。

寧夏大學經濟管理學院教授劉雙萍說，這些園區建成後，經濟效益和社會效益是否會出現預期增長都很難估計。由於園區的設計、論證、施工單位往往都並非園區建成後的最終受益者，而只是建設園區的受益者，因此在論證園區的可行性時，考慮得更多的，往往是園區能不能建成，如何建成，而不是園區建成後能否引來企業，園區在經濟上有無合理性。

曾昭寧教授和楊東朗教授指出，中央對產業結構調整制定了“堅持面向市場，堅持因地制宜，堅持充分尊重農民的自主經營權”，而個別“政績工程”催生的示範園區顯然與市場經濟格格不入。今後，西部地區建設開發區，最好明確園區定位，因地制宜、量力而行，從主要依靠引進勞動密集型加工製造業轉向大力引進、聚集創新資源和要素，逐步培育產業集群發展相關和支援性產業，提高園區的可持續發展能力。