農民土地承包經營權是農民的生存權和發展權的基礎,是增加農民財產性收入的根本途徑,也是農村集體土地公有制的實現形式之一。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革的若干重大問題決定》(以下簡稱《決定》)明確了深化農村土地制度改革的方向、重點和要求,首次從黨的政策層面明確了農民土地承包經營權的公有制性質,確立了與農民集體土地所有權(歸屬權即上位權)相對應、相適應的農民土地承包經營持有權(控制權即下位權)的主體地位與獨立的市場主體地位,從而形成了以農民集體資產分層收益權、農民集體資產股份持有權、農民土地承包經營權、宅基地權為基點的農民財產性權利體系。這對於切實維護農民土地權益,保障農民承包經營土地的財產性權利主體地位和市場主體地位,切實保障其生存權和發展權,促進城鄉統籌發展,讓廣大農民平等參與現代化進程,共同分享現代化成果具有重大的現實意義和深遠的歷史影響。如何使以農民土地承包經營權為基點的財產性權利及其收益的保護制度化、法律化,促進我國財產權體系科學配置,財產權利保護法律化與程式化,現提出完善相關法律法規的諮詢意見。
完善農民土地承包經營權產權主體地位的法律規定
《決定》第20條第一款內容:“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能,允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。”《決定》與現行法律法規存在一定的衝突。《決定》第20條第一款內容,與現行物權法、土地管理法、農村土地承包經營法、農民專業合作社法、農村土地承包經營糾紛調解仲裁法等法律法規的衝突是:現行法律法規對農民土地承包經營權的規定未明確為公有產權實現形式之一的性質;現行法律法規只明確農民的土地承包經營權是對農民集體土地使用權的主體,而未明確對農民集體土地承包經營是相對獨立的產權主體地位;農民土地承包經營權不具有抵押擔保適格標的物的資格,農民土地承包經營權的權能結構僅僅是對農民集體土地所有權在使用層面的占有、使用、收益以及部分流轉權能等。
完善相關法律法規的建議。建議修改物權法、土地管理法、森林法、水法、漁業法、草原法、海域使用管理法、農村土地承包經營法、農民專業合作社法、農村土地承包經營糾紛調解仲裁法、人民銀行法、商業銀行法、擔保法、行政訴訟法、行政處罰法、民事訴訟法16部法律、行政法規、部門規章及規範性檔案的相關內容,即:以馬恩“農民股份合作的丹麥模式”理論為指導,明確農民土地承包經營權(控制權即下位權)與農民集體土地所有權(歸屬權及上位權)都是農村土地公有產權基本實現形式的性質;明確農民對集體土地承包經營是具有相對獨立的公有產權(控制與持有)主體,也就是明確農民對土地(水面、森林、草原、灘涂、洋面)承包經營具有相對獨立持有權(控制權即下位權)的法律地位,其持有期可界定為70年或99年,形成與農民集體土地所有權(歸屬權即上位權)相匹配的農民土地所有權公有制新的實現形式;明確農民土地承包經營權具有抵押擔保適格權能的主體資格等。
完善現代農業經營與市場法律制度
《決定》第20條第一款內容:“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉,發展多種形式規模經營。”《決定》與現行法律法規存在一定的衝突。《決定》第20條第一款內容與物權法、土地管理法、森林法、水法、漁業法、草原法、海域使用管理法、農村土地承包經營法、農民專業合作社法、價格法、資產評估法、行政許可法等法律相關規定不協調、不匹配,有的內容與法律規定相衝突,有的立法空白。
完善相關法律法規的建議。建議修改物權法、土地管理法、森林法、水法、漁業法、草原法、海域使用管理法、農村土地承包經營法、農民專業合作社法、價格法、行政許可法、資產評估法(草案)等法律法規的相關內容,即:明晰農民土地承包經營權作為現代虛擬資本股權新型形態的法律性質、地位、功能作用及其規制;明確農民作為土地承包經營權的資本股權持有主體(控制權主體)的法律地位與市場主體地位;建立與工商登記、行政許可、資本認繳制度相協調的農商經營統一登記制度,完善農民作為現代農商市場主體資格的統一準入制度,助推構建城鄉工商農商一體化準入登記制度;明晰農民(農戶)持有土地承包經營權的市場主體地位,規範其(農戶)作為農商專營主體進行農業經營登記的程式等。