土地儲備機制是我國城市土地管理制度的創新,目前全國有70多個城市建立了土地儲備機構,在規範土地市場,土地資產保值增值,促進國有企業改革,加快城市建設等方面取得了顯著的效果.由於我國土地儲備制度建立時間不長,理論指導和法律規範還十分缺乏,也沒有比較成熟的經驗可以借鑑,所以運行中也存在一些需要進一步研究和探索的問題.其中,怎樣以適當的方式和價格,在適合的時間,按照適宜的數量取得儲備土地,是一個迫切需要研究的理論問題和實踐難題.本文根據ｘｘ市土地儲備中心一年多來實際工作的體會,結合有關土地經濟和土地管理的法規和政策,對此進行初步的探討.
一,目前儲備土地的來源和補償標準
(一)儲備土地的來源
按照ｘｘ市政府第33號令《ｘｘ市市區土地儲備暫行辦法》所規定的範圍,目前ｘｘ市儲備土地的來源主要有:①因單位搬遷,解散,撤銷,破產或其他原因停止使用的原劃撥國有土地;②市政府指令徵購的土地;③以出讓方式取得土地使用權後無力繼續開發且又不具備轉讓條件的土地;④因國家建設代征而未處置的土地;⑤被依法收回的國有土地;⑥土地使用權人申請市土地儲備中心回收的土地;⑦其他需要進行儲備的土地.從以上市政府所規定的土地儲備範圍我們可以看出,儲備土地的來源不僅包括城市存量土地,而且還包括城市增量土地.
但是,從土地儲備中心實際運作的情況來看,儲備土地的來源範圍和渠道還不夠寬暢.根據ｘｘ市土地儲備中心成立一年來所儲備的24宗土地情況統計表1(略),可以發現主要存在3個突出的問題:
1.儲備土地規劃用途單一.目前儲備土地的規劃用途基本為居住用地,占總土地儲備量的96.6%.這使得土地儲備中心難以發揮在政府調控土地市場中的作用,同時也不利於土地資源的合理調配,今後應向工業用地,商住用地,文教用地等多用途方向延伸.
2.儲備土地來源單一.以往所回收的土地除一宗為集體土地外,其餘都來自市區停產的工業企業用地,占總量的90.7%.事實上,舊城改造,城中村改造,城鄉結合部開發都可以提供儲備土地來源,市區擴大過程中新增建設用地也應該逐步納入土地儲備範圍.
3.城市土地一級市場未壟斷.目前在ｘｘ市區雖然建立了土地儲備制度,但是土地儲備中心尚未完全壟斷一級市場,沒有做到"一個口子進,一個口子出".由於城市建設飛速發展,基礎設施,公共設施和景觀設施的需求量非常大,相應需要投入巨額資金進行建設和改造.於是市政府採用以土地換資金的政策,給相關部門一部分土地,由其先自籌資金進行建設,待可出讓土地拍賣後再回收資金.除了土地儲備中心外,能夠對市區國有存量土地進行回收整理開發和制定供應計畫的部門主要有ｘｘ市城市建設發展投資有限公司,ｘｘ市交通建設投資有限公司,ｘｘ市河道整治投資有限公司等3個公司,它們分別隸屬於ｘｘ市建委,ｘｘ市交通局和ｘｘ市河道辦.截止XX年9月底,各部門所控制的土地總面積和可出讓土地面積如表2(略)所示.在一級市場上多頭供應土地不利於政府調控土地供應總量,制約了土地儲備功能的實現.
(二)徵購土地的補償標準
目前,ｘｘ市土地儲備中心在徵購和回收土地時,對土地,地上建築物等進行一定的補償,補償方法按照市政府第33號令執行,分50萬元/畝,40萬元/畝,30萬元/畝3個檔次進行補償.一般對於住宅,商業用途的土地,在環城河以內的按50萬元/畝補償,環城河以外的按40萬元/畝進行補償;對於回收後作為綠化用地的,一律按30萬元/畝標準進行補償.這種補償辦法簡單,方便,易於操作,但是對於某些土地使用者,特別是通過出讓途徑獲得土地的使用者不公平,使儲備中心取得土地的阻力較大.土地回收時間延長,增加了儲備的成本.另外,根據目前的補償政策,在土地出讓後有一部分土地收益返還給原土地使用者,即土地儲備中心所儲備的土地在權益方面留有尾巴,增加了將來土地增值收益分配的複雜性.
3個檔次的土地回收補償標準,在土地儲備制度建立之初,不失為一種簡便易行的補償方法,但隨著土地儲備制度的逐步規範和完善,這種補償方法的不合理性已日益顯現,主要表現在沒有體現回收土地之間的多種差異性: