一、概述
城關區位於蘭州市中心，人口約為 100萬人。它是經國家教育部批准的38個國家級基礎教育課程改革實驗區。該區自XX年9月開始整體進入實驗，至今已有兩個月的時間。為了了解實驗工作的進行狀況，同時能予實驗工作以一定的學術指導，我們在城關區開展了相關的調研工作。
城關區是教育基礎比較厚實的地區，各方麵條件優越。經過上上下下多年來的不懈努力，該區的教育發展水平在蘭州屬於上乘。在這，不僅有一流的教學設施，一流的師資隊伍，同時，教學質量也是一流的。在這裡開展基礎教育課程改革實驗有良好的基礎和條件。作為西北地區一個經濟、文化、教育發展水平較高的中心城市的實驗區，與其它地方的實驗區一樣，擔負著驗證新課程標準及教材的適應性，同時作為基地向其他地區推進新課程的雙重任務。
教育部西北師範大學基礎教育課程研究中心是教育部在全國11所師範大學設立的中心之一，其基本職能是為貫徹新課程理念，推動當地基礎教育改革的深化，提高中國小辦學質量服務。我“中心”承擔的國家基礎教育課程改革項目“西北地區基礎教育課程改革與實驗研究”的任務是在充分了解西北地區基礎教育課程的實施現狀的前提下，以項目的形式，有針對性地幫助各地解決其在實驗中所遇到的困難和問題，為課程改革提供諮詢和學術支持。基於“中心”的職能和項目的要求，我們在西北地區分別選擇了一些聯繫學校作為我們的實驗基地和重點予以學術指導的點，以求以點代面，推進實驗工作。城關區寧臥莊國小和蘭州第43中學就是我們與城關教育局協商後共同在城關區選定的實驗基地。根據項目任務的要求，相關研究工作已在這兩所學校啟動。
本次調研所運用的方法是訪談、蒐集有關材料，調查對象是城關區參加新課程實驗的任課教師代表和各校校長。我們以座談會的形式請教師代表和校長們暢談新課程進學校後的感受，介紹自己的做法，訴說自己目前遇到的困難和苦惱。在座談會上，我們也對有關問題做了解答。
本次調研是在較短時間內進行的，其間得到了甘肅省教育廳基教處、甘肅省教育科學研究所、蘭州市城關區教育局、城關區教研室及耿家莊國小、寧臥莊國小的合作與支持。
二、變化
通過與近50位參加新課程實驗的教師和20餘位國小校長的座談，我們深刻地感受到隨著新課程進入學校，學校生活正在發生可喜的變化，它所帶來的衝擊使人們感受到了希望。這些變化和衝擊主要表現在以下幾個方面。
1．教師的教學行為和學生的學習方式開始發生令人欣喜的變化。在傳統的課堂教學中，由於教學觀念、教學體制以及課程自身的原因，教師往往把自己的活動範圍圈定在講台上，三尺講台就是教師的活動空間。受制於此，教師自身也就不由自主地把自己置於“獨尊”的位置上，教師在課堂中的主動性和積極性的發揮都是以此為基本準則展開的。於是，教師在課堂中的教學行為被嚴重地模式化，一切都變的“有板有眼”，課堂生活是千人一面。這樣一來，教師無法把自己內心中的真情實感充分和自如地表現出來，教學中“表演”的色彩很濃，教師也無法充分顧及到每一位學生，更無法與學生實現平等的交流。而就學生來說，教師行為的模式化也致使他們的學習行為模式化，一切聽命於教師的設計和規範，充滿生氣的教學活動被淪變為“套路化”般的機械性活動。多年來，為改變這種狀況，我們做出過許多努力，但多是淺嘗輒止，無法觸及到問題的本質。新課程進學校後，新的跡象開始出現，教師的教學行為和學生的學習方式正逐步地開始發生變化。在座談中，教師和校長普遍反映，在新課程實驗開始後，教師和學生的關係不再是隔絕的，他們之間也不象以往那樣是為“表演”而捏在一起的。相反，現在和諧、互動的師生關係是自發和自主的，是在真實的教育情景中建構的。有教師說，現在上課如果還象以前一樣教的話，課就沒法教。這種不一樣的重要表現就是教師為了能上好課而想了很多辦法。中山路國小的一位數學教師為了能夠活潑課堂氣氛，創設探究式的學習氛圍，想方設法設計出了一些師生互動的遊戲活動，通過遊戲來實現合作學習。紅山根國小的一位教師，從改變學生的座位編排順序入手，將以往“按部就班”的座位編排方式改為馬鞍型，使師生間、生生間能夠實現參與和分享，她也能夠切實走到每一位學生面前進行有價值的指導。她說，在剛開始這樣做時，學生們還不太適應，相互間常常會出現一些糾紛，因此，他們往往會因為一些小事向老師告左右鄰座同學的狀。但一段時間後，學生們告狀的內容不再是相互間的糾紛，而是“老師，他剛才沒發言”、“老師，他說的不對” 。在不知不覺中，學生的學習方式正在發生悄悄的、令人欣喜的變化。有一位教師說，由於班額大，無法把座位編排成馬鞍型，她就因地制宜，把前後學生每四人分成一個小組進行參與式教學等等。通過這樣一些努力，教師們普遍感到，現在的學生比以前學的活了，一個問題往往會湧出幾種答案，學生的發展空間被大大拓展。
2．教師對自身職業角色的認識發生了變化。教師對自身職業角色的認識和理解程度與教師的專業成長是密切相關的，在新課程中，實現教師職業角色由“我教課”轉向“課由我來教”的轉變是其中一個十分重要的方面。長期以來，由於教育理念和課程觀念的落後，加之歷史的原因，教師多把自己的職業角色定位在努力無所不知、無所不曉的“百科全書式”的理想模型上，總是期望自己能成為博學者。如果一位教師在某個知識點上被學生問住了，他會感到十分難堪和內疚，以致把此上升到師德的高度去責問自己。教師在知識上自我高標準、嚴要求是值得尊重的。但是，也應當看到隨著時代的發展，由於知識信息的飛速增長，教師還以無所不知、無所不曉作為職業目標的話，他將無法適應多變的時代和滿足學生多方面需要。因此，在舊課程模式中，教師們普遍以無耐的心態來從事越來越難的教學工作，其創造性亦受到相當大的桎梏。有研究表明，在這種體制下，教師們在教研活動中，大部分時間關注的是解題技巧和策略，而對學生個性、情感、態度、價值觀、審美能力的發展的關注則很少。新課程進學校後，教師們的觀念發生了很大的變化。通過近三個月以來的實驗工作，他們感到新課程的教學壓力比以前大了。不過，這種壓力並不是知識本身的，不同於過去的無耐，它更多地表露的是教師對挑戰的態度，是涉及到教師專業能力方面的，要求教師從觀念、策略到具體的方式、方法都要發生變化。因此，有位教師說：“現在真知道什麼叫教育了。”以往，教師對壓力的感受總是來自於外力，它多是以規章制度、守則之類反映出來的，帶有強制性。而現在的壓力則更多地是源發於教師內在的專業成長需要，更多體現在教師本人已經意識到自身的職業角色正在發生變化，正由“教”轉向“導”。教師們通過這一段時間的實驗更加清晰地感受到新課程對教師產生的壓力與其是說在知識或學歷達標與否上，不如說是在專業素質和專業能力上。在座談中，有教師說，新課程更強調教師去指導學生，但由於以往的定勢，有時候覺得無所適從。新課程剛開始實驗，有這樣的感受是正常的，或許還是值得首肯的，它表明教師的觀念正在發生轉變，正在發生我們所期望的變化，這是多年來我們試想學校中看到但又未能看到的。
3．教師的教學研究活動從形式到內容都開始發生變化。教學研究是教師專業成長的重要方面，歷來都受到重視。但由於多方面的原因，以往的教師教研活動從形式到內容上都存在著這樣或那樣的問題。從形式上看，以往的教學研究活動除了教師個人帶有強烈的“師德”色彩的活動外，主要的活動形式就是各校自己組織的教研組活動，制度化色彩濃重。就內容而言，教研活動要么被理解是撰寫與教師本人評聘職稱、職務升遷有關的“理論文章”；要么就是探討解題技巧與方法。這樣一些做法固然發揮過一定作用，但在實踐中也存在著諸多問題。一是形式化色彩濃重。在以往的教學制度作用下，有些教研活動是按照某種既定工作計畫“預定”好的，而這種“計畫”往往被認為是值得首肯的，計畫一旦制定好，就必須按部就班地實施。這在表面上看是有序和有步聚的，無可挑剔。但是，其中隱藏著很大的誤區。學校中所發生的事件都能被納入到計畫中嗎？學校中所發生的事件都是有“序”，有因果關係且能夠被我按“序”來研究嗎？顯然，答案應該是否定的。以往的教學研究因此而多流於形式，不能完美地與實際的教學活動結合在一起，形式與內容脫節。二是問題意識不強。有些教學研究活動雖然也能有聲有勢地開展起來，但所研討的課題與真實情景中進行的教學活動間聯繫不緊密，“兩張皮”現象嚴重。例如，選擇一大家普遍關注的熱門話題，請專家學者做報告。報告本身也很精彩，但結果往往是聽的時候熱血沸騰，下來以後依舊如故。究其緣由，多是由於報告內容和實際問題的解決間存在著相當的距離，可操作性低。三是功利目的過強。在現行的教師管理體制下，為了職稱的評聘、職務的晉升等，所謂的教研活動被理解為就是寫文章。於是，與本人實際的教學活動無關的“成果”便孕育而生。上述問題多年來一直是教師教研活動中存在的積弊。然而，在調研中我們感到，隨著新課程實驗的推進，新的跡象開始教師教研活動中發生。
首先，教研活動不再是象以前那樣嚴格按某種“計畫”亦步亦趨地展開，而是完全出自於教師自身的專業成長需要、自發地、有針對性地展開的。參加座談會的教師和校長們普遍反映，新課程的綜合性很強，如果象以前那樣按某種“套路”、“樣板”進行教學幾乎是不可能的。為了能夠適應教學需要，教師們在進行新課程教學時常常自發地開展教學研究活動，而不是等著上面來安排。耿家莊國小一位數學教師講，為了上好課，她們三位一年級實驗班教師幾乎在每講新課前都要進行研討，課後進行反思和總結，感到頗有收效。中山路國小則很重視參加實驗班教學工作的教師的集體備課，把教研作為自發和經常性的活動。
其次，教學研究活動的內容不再是簡單地學習某種理論或閱讀書刊，而是緊密地與新課程實驗中所遇到的新情況，新問題相結合，教師們以“自己的問題自己的解決”的心態積極參與教研活動。同時，主動把自己的問題擺出來，請別人為自己提供幫助，自己也為別人提供幫助。自新課程實驗開始後，城關區參加實驗工作的學校和教師在不同範圍召開過多次研討會、座談會，全部話題都是圍繞新課程實驗及推進展開的，教師們普遍反映，參加這樣的活動很受益，他們身邊發生的、與他們有密切關係的問題在這個過程中一個個得到解決，真切地感受到了成功的喜悅。
再次，教師參加教學研究活動的自覺性高，積極參與教學研究活動成為教師的主動行為。通過這一段時間的實驗工作，參加實驗的教師已逐步感到主動進行教學研究的重要性，進行教學研究成為他自覺自愿的行為，教學研究對教師來說也不再是“教學+研究”式的，而是與教學活動本身緊密地交織在一起的，教學與研究不再是“兩張皮”。西北新村國小一位女教師，自參加新課程實驗後，每次上完課，總要把自己的所感所思記錄下來。翻開她的“教學小記”，既有對某個問題的困惑，也有成功的喜悅，更有她自己的感悟。象這位老師的教學研究如果能持續不斷地進行和積累下去，其價值就是不一篇或幾篇“應景”式文章能相比的。
教研活動是教師職業的專業性的重要展現形式，也是新一輪基礎教育課程改革要達到的基本目標之一。對於教師的專業成長來說，科學、合理、恰當的教研活動是必由之路。然而，由於以往無視教師職業的專業性，把教學研究這樣一種專業化的活動與一般意義上的或其它領域的科研活動等量齊觀，簡單地以論文的數量或刊物的等級作為評價標準，致使教研活動失去了其本身的特性，不能真正促進教師的專業成長，也不能切實解決教師在教育、教學活動中所遇到的問題。新課題進學校後，我們看到，教學研究活動正逐步成為教師自覺自愿，且受益匪淺的活動，新課程為教師思考、探索和發展其專業素養提供了寬廣的可研究和發揮的空間，其所關注和解決的就是教師自身所遇到的、真真切切的，也是他感興趣、有助於他的專業發展的問題，在解決問題的過程中，教師在發展，學生在發展，學校也在發展。
3．教育行政部門，教研室的積極性高，認識到位。多年來，名目繁多的教育，教學改革時不時地湧入學校，各種嘗試和努力層出不窮。但以往的各種類型的實驗和改革都沒有象此次課程改革一樣深刻和全面，沒有象此次課程改革的涉及面那樣廣。對長期束縛於傳統教育體制下的中國小來講，要加入到新課程實驗的行列中去是需要有一定的勇氣和膽識的，城關區教育局在這方面就是一個很好的案例。在甘肅申報國家級課程改革實驗區時，原本未把城關區列入其中。儘管城關區基礎教育的發展優勢明顯，各項統計指標在蘭州，乃至在全省也名列前茅，但該區教育局的領導還是具有前瞻性地認為，推進基礎教育課程改革是大勢所趨，早進入實驗比晚進入實驗好，會處於更主動的位置。如果此次未能進入到國家級實驗區，待課程改革工作全面推開來時，就不得不放棄現在所謂的“優勢”而向早走一步的地區學習，其境況事實上表明自己已經落後了。因此，該區教育局局長親自到有關部門爭取，使城關區成為全國38個實驗區之一，為繼續保持優勢、獲得更大發展奠定了良好的基礎。課程改革實驗工作開始後，該局主管領導除了積極參加有關培訓活動外，還經常到學校進行調研，發現問題及時解決。在座談會上，城關區教育局領導說，城關區曾經湧現出了以謝瑞*[1]同志為代表的一代名師，但目前似乎是青黃不接。他希望通過課程改革實驗，能夠培養出一批專家型教師。這表明，城關區教育行政部門對於此次課程改革的認識是深刻和到位的。
4．重視課程改革的社會動員工作。新課程改革實際上是學校文化重建，涉及到社會生活的諸多方面，特別是能否爭取家長的理解和支持與課程改革有重要影響。新課程實驗開始後，各實驗學校普遍重視社會動員工作，以召開家長會、給家長的於封信等形式向家長宣傳新課程，擴大課程改革的社會影響。有的學校為了使家長親自感受新課程，以公開課的形式請家長來學校觀摩。通過多種努力，有關調查表明，家長們對新課程實驗是理解和支持的，普遍反映孩子們的興趣廣泛了，學的比以前活了。
在兩個月的時間，課程改革在城關區實驗區能發生以上一些變化是令人欣喜的，使人對新課程充滿了希望。
三、存在的問題
在考察中，我們也看到在新課程新實驗中，也存在著一些急待解決的問題。
1．對新課程中的認識還有待於一步深化。形成一切為了學生髮展的課程理念是新一輪基礎教育課程改革的重要前提，而學生髮展的內容又是豐富多彩的，不是知識所能包容得了的。但長期以來，教師們在教學活動中把自己的職業角色定位在某一門課程的教學上，而該課程的唯一載體又是教科書，結果，教師的任務就是原原本本地把教科書的內容傳授給學生，在這個過程中，他要傾力解決的是解題技巧與方法，日常的教學研究也多圍繞此而展開。在這樣一種觀念鉗制下，學生的發展與知識的擁有量是等價的，至於學生的情感、個性、審美、價值觀等方面的發展則極少被關注。而新課程強調的是知識與技能、過程與方法、情感態度與價值觀的統一，較之於以往的課程理念，這無疑是一個極大的飛躍。由於兩者間存在著較大差距，教師要在較短時間裡縮小，甚至消除這種差距是不現實的，這就使得相當一部分教師對新課程理念的理解還有待於進一步深化。例如，在座談中，相當一部分教師所提出的問題或感到棘手的是教科書中的問題，也有一部分是關於教學技巧和方法問題，有位教師問：“現在的閱讀課文怎么教？要不要分析？”我們發現，對教科書發問的教師占大多數，而能對《標準》發問的幾乎沒有。由於其視野中的問題是在教科書層面而不是在課程層面，阻礙了其去思考所教課程與學生髮展間的內在關聯，淡沒了教科書的內在價值而一味關注教科書的外在價值，學科本位意識還很強烈。又如，隨著實驗工作的逐步推開，教師們普遍感到了壓力。對此，有些教師提出的解決問題策略是“能不能給我們上幾節示範課？”還有些教師對自己缺乏信心，尋找“標準”和“套路”的意識強烈，經常忐忑不安地問：“我這樣教對不對？”
諸如此類問題的提出固然與新課程實驗推開不久有關，但它也表明新課程基本理念的認識還有待於進一步深化。新課程基本理念是不斷地發展著的，是支撐新課程的重要條件。如果缺乏對它的深刻認識，推進新課程將是一項困難的工作。
2．對教科書的認識不正確。對於教師教學和學生學習來說，教科書是很重要的資源，對它的認識和使用與課程目標的達成是密切相關的，但它決不是學校教育的全部。在以往的教育活動中，教科書的地位被人為地拔高到獨尊的位置，成為教學活動的“聖經”。這種做法使豐富的課程資源被淡沒，不能發揮其應有的功能，從而亦使學生的發展受限，教師的專業能力無從成長。新課程則要改變這種狀況，為此，必須提升課程資源的地位，降低對教科書的依賴。但在調研中，我們感到唯教科書是從的現象還很嚴重，有些教師受傳統課程觀念影響，在教學中還是依照教科書的邏輯行進，不敢越雷池半步。因此，有位教師抱怨說：“現在教科書編的很好，活動很多，學生們興致很高。但經常出現教學計畫無法完成的現象。”活動與計畫間的矛盾說明教師還不能依據學生的實際和特點靈活、及時地調整自己的教學活動，按部就班地進行教學活動的意識還很強烈。在這種情形下，教師無法充分展開自己的專業能力，只能在教科書的有限範圍內施展自己的才華，發展是有限的。
教科書是課題的重要載體，但它決不是唯一的課程資源。對於學生來說，能夠促進其發展的課程資源是多種多樣和豐富多彩的，漠視這一點是不恰當的；而且，學生要獲得全面發展，也有賴於多方麵條件和力量的支持。就此而論，教科書的價值十分有限。在新課程實驗中不認識到這一點是不妥的。
3．科學評價觀的缺乏和對評價的憂慮。課程評價是關涉新課程實驗成功與否的一個很重要的方面，對教師的教學活動和學生的學習活動有重要的導向和調控作用，實驗區的教育行政部門、學校及教師予課程評價以極大的關注，迫切希望在課程評價方面能給予切實有效的指導和幫助。在座談中，很多校長和教師都談論到評價問題。在新課程實驗中，有一項很重要的任務是建構一套合理、科學的評價指標體系，這是一項長期而繁雜的工作，不能一蹴而就。但由於受傳統評價觀的制約，有些校長和教師在對評價的理解上還帶有顯著的急功近利色彩，考慮問題還是從“比較”出發，沒有充分看到評價的發展功能，關注的是評價的甄別、“比較”功能。例如，當我們講到九年一貫制課程體系要求評價也必須著眼於學生長期發展，不必進行經常性的考試、評價時，許多校長認為太理想，與現實情形不符。她們現在需要的和所希望的就是能回答“現在怎么辦”的東西。這個例子反映實驗區的校長和教師們對評價的憂慮：如果不知道如何評價，我怎么教？由於實驗的評價工作相對滯後，使校長和教師似乎有點不知所措，情急之下又會自覺或不自覺地從過去尋找參考座標。
課程評價對於課程實驗具有舉足輕重的作用，也是一個帶有極大難度和挑戰性的問題。以往，課程評價多是自上而下的，給予式的，而新課程實驗則不是這樣，它更強調自上而下，強調第一線的校長和教師們的首創精神。而且，站在鼓勵特色，促進優勢的角度，課程評價更應該是各地、各校自己摸索，走自己的路，如果還一味“等、靠、要”，必然會拖實驗工作的後腿。
4．綜合類項目的實驗工作滯後。在新一輪課程改革中，綜合實踐活動、校本課程和地方課程是其中極具特色的部分，也是在《綱要》和課題計畫中規定了、有確定的課時比例的部分。但在調研中我們發現，城關區在這方面的工作相對比較滯後。在座談中，校長和教師們所談論的全部是有關教科書、教學方法、教輔材料及其實驗，而綜合實踐活動、校本課程和地方課程等方面的工作在實驗區幾乎未啟動。該區教育局一位參加過國家級高級研修班的同志對此感到憂心沖沖，擔憂地說：“如果不開展這方面的實驗，優勢和特色是看不到的。”
新一輪課程改革是一項系統工程，新的課程結構亦是一個有機整體。如果實驗工作能夠整體推進，各部分之間會相互促進，相得益彰。特別是對綜合類項目來說，更是新一輪課程改革中有特色的部分，更應當予以特別的關注。如果這方面的工作一再滯後，必將影響到地方課程資源的開發，教師專業能力的成長和特色學校的建立。
四、原因分析
城關區實驗工作出現以上這些問題的原因是多方面的，主要有以下幾方面。
1．傳統的觀念及以往的成就束縛了頭腦。實驗工作剛開始二個多月，想要一下子肅清傳統教育觀念的影響是不現實的。特別是，城關區是一個教育基礎比較好的實驗區，位於省會城市的中心，教學條件，設備先進，師資力量強，因此，很容易把以往的一些在其看來“好”的做法或觀念繼續用於課程改革實驗。應當說，以往的做法和觀念中有能夠繼續發揚光大的部分，但也有與新課程相牴觸的部分。但由於以往的基礎和成績，很容易把歷史當作包袱，這是特別值得注意的。例如，在傳統課程中，教師對教材的理解達到“懂、透、化”是值得讚賞的，教師們也在這方面投入了很大心血，摸索出了一些“好路子”。在座談中，當教師們提到新教材時，以往的思路和觀念又浮現出來，不由自主的以某種“套路”來思考問題，結果束縛了手腳。因此，她們對《課程標準》的關注根本趕不上對教科書關注，熟悉和理解程度亦是如此。
以往的經驗和成就很重要，是財富，但不能當做包袱，更不能作為今天立論的依據。以批判的目光看待以往的經驗和成就之於今天的實驗工作是很重要的，且是科學的思想方法。
2．前期培訓工作還不夠。自確定為國家級課程改革實驗區後，該區就很重視教師及校長的培訓工作，先後派人參加了教育部基礎教育司和課程研究發展中心組織的多種研修班、培訓班，討論會等，也派20多名介入實驗工作的教師參加由西北師大課程中心組織的研討會，此外，有關出版社也派員到實驗區進行了教科書使用前培訓。上述這些培訓工作對於轉變教師的課程觀發揮了重要作用。但也應該看到，上述培訓工作也存在一些問題。其一，培訓的面有限。能到北京或西北師大課程中心接受培訓的只能是少數教師，對大多數教師來說是無緣接受這種培訓的。城關區全區教師3000多人，但直接參加新課程實驗一級培訓的教師約400多人。由於培訓面的原因，使相當一部人教師能夠接受到的培訓有限，效果受到影響；其二，培訓方式單調。在面向全區教師的培訓活動中，多為演講式、報告式。雖然也使用了參與式培訓方式，但由於該方式費時長，難度大，因而使用的面有限。演講式，報告式的培訓往往很難使聽眾投入其中，既便演講者，報告者的報告水平很高，但要轉化到聽眾的教學行為上卻是很困難的。其三，培訓內容難以切合每一位教師的實際需要。由於時間等原因，培訓內容多是依據多數人的需要來組織和安排的，而教師的實際水平和理解能力參差不齊，致使培訓內容與每一位教師的實際需要間存在著相當距離。此外，城關區實驗區的前期培訓工作亦存在著重教科書分析培訓而輕通識培訓的現象。
3．對新一輪課程改革的理解還停在狹義的“課程”上，新的學校文化有待於重建。從質的意義上說，新一輪課程改革是學校文化的重建，它涉及到學校生活的方方面面。但一部分教師和校長還是從學科或教科書的更替的角度來理解課程改革，還僅僅是在課堂的意義上來看待課程改革，對課程改革的內涵把握過窄，從而束縛了他們的觀念和行為。正是由於對課程概念理解的偏差，部分校長和教師僅僅把自己的目光盯在課堂和教科書上，不能關注課堂和教科書以外的事物，不能從學校文化重建的角度來看待課程改革。例如，教師們和校長們在談論課程改革時，多是談論教科書，談論課堂生活，能夠談論在此之外事物的很少。
除以幾點原因之外，諸如校長和教師的“實驗”意識不強，在實驗區“雙軌制”並存等亦是不可忽略的因素。
本著“先立後破”的原則，新一輪課程改革是從實驗入手逐步推開的。而實驗就意味著《課程標準》、教科書乃至某些規章制度等存在著不確定、不完善、不全面之處，對此，需要在實踐的過程中不斷完善。但有部分校長和教師的“實驗”意識不強，對自己是新一輪課程改革的“排頭兵”的角色認識不夠，通過實驗去找《課程標準》、教科書乃至某些規章制度中存在問題的觀念不強，不由自主地把它們當作自己工作的既定前，從而不由自主地又回到老路上。
課程改革實驗需要強有力的制度保證。但由於實驗工作剛開始不久，在實驗區還存在著“又軌制”、以往的“慣例”、“規定”、“模式”、經驗等對實驗的頁面影響和干擾作用還很大，使實驗工作受到影響。
五、建議
通過此次調研，我們看到了新課程實驗在城關區帶來的新氣象，但也發現了其存在的問題。為了更好地推進實驗工作，我們建議城關區實驗區要加強以下幾方面工作，屆時，西北師大課程中心在學術上將予以更多的指導。
1．切實重視的加強綜合類項目的指導。綜合實踐活動、校本課程和地方課程是新一輪基礎教育課程改革中極富特色的部分，其地位與作用在構建新的，科學的課程結構，實現課程目標中是無以取代的。為了能深化課程改革，城關區應加強這方面的工作力度。建議城關區實驗區能夠應項目的方式確定若干所學校，相應地開展相關實驗，特別是要鼓勵那些原先在開展興趣小組活動方面有建樹，辦學有一定特色，校長和教師有積極性的學校積極承擔綜合類項目的實驗。此外，為了保證綜合類項目實驗的正常展開，在這方面應有一定的專項經費。複次，要加強這方面工作的學術指導。應當看到，在綜合實踐活動課程上，城關區並不是從零開始的。過去的興趣小組、校運會、科技日、每周的升國旗儀式、大掃除等是我們所熟悉的，它們都是我們現在所說的綜合實踐活動課程的雛形，只不過我們沒有把它“串”起來、形成系列，隨意性很強。而對於綜合實踐活動課程來說，它是納入到課程計畫的。它雖然沒有大綱、教科書，也無固定的形式，但目的是十分明確的，直接指向學生的全面發展；在形式上，它是靈活和多樣的。例如，它的時間可以集中使用，也可以分散使用。在方式上，它要列入到課程表中，且有專人來組織；因而，隨意性被大大降低。此外，承擔綜合實踐活動課程的教師需要提供相應的《課程方案》，陳述自己承擔本課程的構想和理念。對此，我們又會覺得陌生。開展綜合實踐活動課程要遵守以下原則。尊重每一個學生的興趣、愛好與特長；體現每一所學校的特色；反映每一所學校所在社區的特色；要善於引導學生從日常生活中選取探究課題或問題。
2．進一步加強《綱要》的學習，深刻領會各《課程標準》的精神實質。經國務院批准的《基礎教育課程改革綱要》（試行）是新一輪課程改革的綱領性檔案，深入學習和領會《綱要》與課程改革實驗及推開具有舉足輕重的作用。《課程標準》是學校課程要達到的國家要求，是新一輪課程改革的具體實施尺度。為了能更好地推進新一輪課程改革，加強對《綱要》的學習，深入理解《課程標準》是一項具有長遠意義的課題。根據前一段工作的經驗，在今後，除了在各類教師培訓、進修中把《綱要》和《課程標準》作為主要內容外，關鍵在形式上要進行創新，要充分結合在職教師的實際需要選擇培訓方式，諸如宣講、演講、自學、討論、參觀、觀摩等都可因人、因事、因時而異加以選擇使用。為了提高培訓學習效果，要制訂出比較詳盡的培訓計畫安排。
3．積極開展校本教師培訓。高素質的教師是推進新一輪課程改革的關鍵。按照新一輪課程改革的工作布暑，在今後幾年內，課程改革實驗將以較快速度在全國推廣開來，教師培訓將是一項很重要、但亦是很繁重的工作。在這種情形下，一味依靠外部力量來進行教師培訓是有難度的。因此，應當在教師培訓方式有所創新。校本教師培訓是立足於教師實際，面對實際教育問題，以促進教師專業發展為旨趣的師訓方式。必須認識到，教育中的問題是不斷生成的。真實的教育現象和問題決不是事先“預設”的，而只能是在教育活動的進行中生成的，在很大程度上帶有情境性和偶然性。對此用模式化、系統化或理論化的方式來認識和處理是無用的，只有突出強調具體問題具體分析、具體解決才可能觸及問題的本質。依據新一輪課程改革要建立促進教師專業成長的教學體制的基礎理念，建議城關區實驗區在以往教研活動的基礎上，普遍推行校本教師培訓，以求取得“三”贏：問題得以解決，教師得以成長，學生得以發展。校本教師培訓的特彆強調使教師在實踐中通過行動與研究的結合，創造性地運用教育理論解決教育實踐情境中的具體問題，提高專業水平。也就是說，校本教師培訓是圍繞在教育活動的進行中不斷生成的問題展開和實施的。在這層意義上，“問題意識”之於校本教師培訓是至關重要的。這就要求教師在實際的教育活動和課堂情境中，能夠不斷捕捉問題和觀察現象，並將一個個的具體問題、現象或案例上升到理性高度去琢磨、思考。
如何進行校本教師培訓工作呢？首先，必須具備現代教育理念。校本教師培訓是圍繞學校發展和教師專業成長展開的，這是它區別與一般意義上的培訓活動的關鍵。正是由於這個原因，要求在開展校本教師培訓時，每一所開展校本教師培訓的學校都必須具有十分明晰的以促進學生髮展為核心的現代教育理念，具有自己的教育哲學，並能以此來指導本校的各方面工作。學生髮展的內涵是極其豐富的，既沒有統一的模式，也不存在標準化的尺度，每一所學校都可以依據自身的條件來闡述它，並實踐它。只有如此，才能使全體教師具有明確的專業成長目標，從而有利於形成教育合力，也有利於形成學校的特色。如果缺乏這一點，校本教師培訓就很有可能因失去“校本”而夭折。其次，必須建立民主開放的管理體制。對培訓工作來說，教師的參與是極其重要的，甚至與培訓工作的成敗有決定性作用，民主、和諧、融合的氛圍是其生長的基礎，它要求每一位教師都能夠積極主動地置身於其中。在此，每一位教師都扮演著雙重角色：他既是培訓者，又是受訓者；既是“自我教育者”，也是“研究者”。在這種情形下，學校的組織結構應有利於每一個成員的相互溝通和交流，特別是對校長而言，他更應具有現代教育理念，能夠不斷帶領本校教師勇於探索和創新，具有良好的人格特徵和獨特的管理風格。這樣，才能是目標明確，積極性高，校本教師培訓才能落到實處。第三，必須認識到教育中的問題是不斷生成的。真實的教育現象和問題決不是事先“預設”的，而只能是在教育活動的進行中生成的，在很大程度上帶有情境性和偶然性。對此用模式化、系統化或理論化的方式來認識和處理是無用的，只有突出強調具體問題具體分析、具體解決才可能觸及問題的本質。校本教師培訓的特彆強調使教師在實踐中通過行動與研究的結合，創造性地運用教育理論解決教育實踐情境中的具體問題，提高專業水平。也就是說，校本教師培訓是圍繞在教育活動的進行中不斷生成的問題展開和實施的。在這層意義上，“問題意識”之於校本教師培訓是至關重要的。這就要求教師在實際的教育活動和課堂情境中，能夠不斷捕捉問題和觀察現象，並將一個個的具體問題、現象或案例上升到理性高度去琢磨、思考。第四，必須培養教師的課程開發能力。課程是學校教育的“心臟”，是為學生髮展設計的“跑道”。隨著三級課程管理體制的建立，教師在課程活動中的作用將主要表現在課程開發上，課程開發能力將是教師最重要的專業能力之一。這是教師專業能力的具體體現。然而，長期以來，教師的角色總是被定位在忠實地執行既定的課程上，其自身在課程設計、開發、實施及評價等環節中幾乎都是被動的。隨著時代的發展和教育理念的轉換，教師在課程中的作用不再被囿於忠實地執行既定的課程上，他自身就是最重要的課程資源。教師的角色不再是把別人編制好的課程(哪怕這種課程是多么地完美) ，按照某種設計好的套路和方式機械地傳遞給學生。他本人就是課程的設計師、課程實施的工程師、課程的評價師，他在課程活動中的能動作用是無以低估的。在校本教師培訓中，應不斷強化學校和教師的課程意識，提高其課程開發能力和相關技術，使教師在這個過程中不斷獲得專業成長。
4．及時總結和推廣有關經驗，確保和加大課程改革的投入。在課程改革實驗中，廣大教師有極高的熱情，在其中也努力展現著自己的聰明才智，創造了許多令人耳目一新的方法，取得了很好的效果。對於這些有益的經驗，應及時總結和推廣。因此，應在已有的《信息交流》的基礎上，創建更多的、有利於相互交流的平台，同時，應增加交流次數，使交流逐步成為校本教師培訓的有效方式之一。此外，要確保和加大課程改革的投入。儘管城關區地方財力有限，但為了保證新一輪課程改革實驗的正常推進，地方政府應責無旁貸地為其創造條件，保駕護航。為此，應想方設法籌措資金，並確保其用於基礎教育課程改革，把“全國基礎教育工作會議”精神落實到實處。
5．重視並開展綜合類項目的實驗工作。新一輪課程改革是整體推進的，是以課程為著眼點，涉及基礎教育諸多方面的改革。城關區實驗區教育基礎和條件相對是比較優越的，在策略上應當重視綜合類項目的實驗。在這個方面要組織一支強有力的教研隊伍，強化專家指導，力爭有所突破。
6．樹立教師的“實驗”意識。城關區是經國家教育部批准的全國38個國家級基礎教育課程改革實驗區，它的任務不僅僅是完好地執行有關課程改革的方針、政策，更重要的是，它所擔負的還有“實驗”的任務，要為課程改革的推進提供有價值的經驗，並對《課程標準》（試行）進行驗證，為今後的修改作好準備。因此，應當樹立教師的“實驗”意識，知道他現在的工作重心是“實驗”。還有，為了使教師順利地開展實驗，應當為他們創造一個寬鬆的環境，使他們得以想以前之不敢想，做以前之不敢做。要看到，對實驗工作來說，教師的參與是極其重要的，甚至與實驗工作的成敗有決定性作用，民主、和諧、融合的氛圍是新課程生長的基礎，它要求每一位教師都能夠積極主動地置身於其中。在此，每一位教師都扮演著雙重角色：他既是實驗者、研究者，又是課程改革的實施者；既是“自我教育者”，也是“研究者”。在這種情形下，學校的組織結構應有利於每一個成員的相互溝通和交流，特別是對校長而言，他更應具有現代教育理念，能夠不斷帶領本校教師勇於探索和創新，具有良好的人格特徵和獨特的管理風格。這樣，才能是目標明確，積極性高，實驗才能取得成效。
黨的十八屆三中全會,再次作出了深化改革的重大部署。深入學習貫徹黨的十八屆三中全會精神,必須要牢牢抓住“原原本本學習、領會精神實質、指導工作實踐”這一基本環節和重要任務,切實把思想和行動統一到中省市委的決策部署和總體要求上來。
一、在思想定位上體現學習全會精神成效
學習黨的十八屆三中全會精神,首要任務是把思想凝聚到中央的路線方針政策上來、凝聚到推動發展上來。我個人通過學習思考,認為要牢固確立三種思想。
一是確立大局思想。黨的十八屆三中全會精神是今後一個時期的主導思想,貫穿全黨上下和一切工作。作為縣一級黨委和一名基層黨員幹部,要在思想上與全會精神保持高度一致,不折不扣地貫徹落實中省市委的一系列重大決策部署,既做到緊扣中省市委的方向不偏不倚,又立足實際創造性地開展工作,維護好目前的大好形勢,珍惜好當前和諧穩定的社會環境。
二是確立責任思想。在其位、謀其政,作為一名縣委書記,“富民強縣”是自身的職責所在,必須團結和帶領全縣人民,讓十八屆三中全會精神實踐化、化,以實際行動忠誠履職,發揚螺絲釘精神,努力在全會精神的指引下做出不平凡的業績。
三是確立創優思想。十八屆三中全會的核心是“改革”,必須緊緊圍繞中央改革的大旗,立足基層工作實踐,大膽創新,積極探索,既做到中省市委的決策部署在有聲音,又做到的具體創新有痕跡,以高標準、高效率、高水平的工作業績說話、服眾。
二、在加強黨的建設中貫徹落實全會精神
黨的十八屆三中全會對全黨工作提出了明確要求,也指出了今後工作的思路和方向,必須要充分發揮黨統攬全局的作用,不斷提升黨自身建設的科學化水平,引領經濟社會又好又快發展。
(一)抓學習教育。堅持把學習教育放在首位,繼續深入推進學習貫徹黨的十八屆三中全會精神,著重學習xx總書記一系列重要講話特別是在參加河北省委常委領導班子專題民主生活會上的講話,做到上級精神立即學、業務知識隨時學、外出考察適時學、全面知識廣泛學和理論成果實踐化。著力抓好宣傳思想工作,推進對外宣傳、文化傳播和創作,傳播好黨的聲音,講好的事,切實凝聚幹部民眾思想和力量,激發推動發展的正能量。
(二)抓幹部管理。抓住幹部的選用與管理兩大重點:“選”堅持集中與民主統一,科學研判幹部知識結構、年齡結構,注重聽取單位民主推薦和常委會討論意見,擴大初始推薦權、民主測評面和意見徵求面,重點培養,大膽使用。“管”採取教育、考核、獎罰相結合,突出對幹部個性考核,採納民眾和“兩代表一委員”滿意度,做到“能上能下”。
(三)抓基層建設。樹立經營鄉鎮理念,打破職務高低界線,每個鄉鎮確定一名縣級領導任聯繫鄉鎮的組長,對所聯繫鄉鎮負全面責任。發揮黨代表工作室和“第一書記”典型效應,全面推廣堯生鎮“五個覆蓋”社會管理創新模式,激發乾部創新創優熱情。把經濟發展、農民增收、社會和諧作為對鄉鎮目標責任考核的重要指標,以制度約束和考核評價增強鄉鎮履職能力。加快推進城鄉一體發展,加強農村基礎設施、公共服務設施、農村移民社區、中心村和重點村建設,促進基層工作提檔升級。
(四)抓作風轉變。深入開展黨的民眾路線教育實踐活動,嚴格執行“八項規定”,大力整治“慵懶散”,切實改進“四風”。加強黨風廉政建設,堅持“建與治”相結合(打造制度牢籠、解決突出問題)、“點與面”相結合(加強領導幹部這個“點”和民眾這個“面”的廉政教育)、“質與量”相結合(提高辦案質量、減少違紀案件數量),提升防腐的正能量。
三、在推進現代農業發展中貫徹落實全會精神
第一,抓好現代農業園區建設。著力發展玉米、核桃、蘋果、畜牧產業園區,加快土地流轉,鼓勵農民走出土地和農村,引進項目和企業實現集約經營,解決土地零碎經營問題。第二,強化涉農服務功能。發揮農業、林業、水務、氣象、供銷等涉農部門作用,強化鄉鎮區域綜合服務站職能,做好農業技術、動植物防疫、農產品質量監管等“保姆式”服務。第三,加強農業經營組織建設。每個鄉鎮建立1—2個規模性專業合作社,採取入股分紅形式集約經營土地和產品銷售。發展和引進涉農加工企業,採取保底收購、股份分紅、利潤返還等方式,互惠互利,提升農業整體效益。
四、在做強現代工業中貫徹落實全會精神
實行“一企一策”,煤炭要加快與陝煤化合作,引進新技術,延長產業鏈,實現原煤就地轉化升值;石油、油頁岩等加快推進,強化環境保障,促進投產達效;方舟製藥、玉華酒業、棋智乳業、春光蜂業等企業突出信息開發利用與產品推介,依靠“引”、“借”、“聯”等形式做大做強。加快推進縣科級工業園區建設,完善園區各項配套設施體系,通過硬環境增強園區的吸引力和聚集力;強化園區管理和責任,對入園項目的數量、質量和產能定目標、定責任,確保園內企業產值在全縣規模工業總產值中占主導地位。
五、在做靚生態文明建設中貫徹落實全會精神
生態是的優勢所在,更是增強核心競爭力的重要抓手。一是牢固樹立環保優先理念,更加注重發展的質量和效益,將環保作為引進項目的首要門檻,做到開發與保護並重、經濟與生態並進,用生態文明的理念統領經濟社會發展全局。二是保護好這片青山綠水,狠抓造林綠化,大力實施林業生態重點工程,推進全縣植被覆蓋率逐年提高。三是打造好宜居宜業的美好家園。倡導生態化的生產生活方式,科學推進新型農村建設;加快小城鎮建設步伐,規劃並實施好農村移民社區;加快秀美山城建設步伐,以創建國家衛生縣城為抓手,美化、綠化、淨化縣城環境。四是大力發展生態產業。圍繞玉米、核桃、蘋果等農業主導產業,做靚無公害、綠色產品品牌;圍繞重點工業企業,大力發展低碳環保和清潔能源產業,實現產業的現代化和生態化。
六、在改善民生中貫徹落實全會精神
抓基礎,加快推進就業與再就業,著力抓好民眾就地發展特色產業和走出土地經商創業兩大重點,多渠道增加城鄉居民收入。集中力量辦大事,堅持每年實施一批民眾關心的急需的民生工程。強保障,統籌推進城鄉社會保障體系建設,不斷提升養老保險、基本醫療保險和失業、工傷、生育保險的保障水平。抓發展,推進城鄉教育均衡發展,強化文化引領社會、教化人群的作用,加快改善生活環境、提升民眾幸福指數,在全縣營造人人促發展、人人享受發展成果的良好氛圍。
一、我縣土地利用現狀調查基本情況
(一) 基本情況
**縣位於雲南省東南部、文山州西北部，地處東經103°34′-104°45′之間，北緯23°45′-24°28′之間，全縣土地面積經詳查結果：7585329.7畝。
**縣地處滇東南岩溶山原地區，大總山脈分支系縱橫全境，地形夏雜，地勢起伏，喀斯特地貌（或稱岩溶地貌）較多。整個地勢從西南向東北呈階梯狀傾斜，海拔相對高差較大，最高海拔2501.8米，最低782.0米，最低差1719.8米。坡度一般為15°-35°。地形有山地、山間盆地，河谷、丘陵、平地、窪子地和壩子等。地貌類型多樣，主要構造侵蝕地貌，是褶皺斷裂形成的山地。如官寨剝蝕地貌，主要表現為剝蝕高原低山、丘陵和低中山。分布在膩腳等地；溶蝕地貌，如捨得岩溶地貌，岩溶面積占全縣總面積的47 .8%；盆地地貌，是受斷裂和溶蝕作用形成的，境內海拔在1500米左右的壩子均屬於盆地地貌。堆積地貌境內較少。全縣500畝以上的壩子有40個，較大的壩子有八道哨、曰者、新溝、雙龍營、普者黑、馬者龍、天星、樹皮等，約占全縣面積的20%。
(二)土地現狀結構
我縣各地類面積和結構如下：
1、農用地:6848594.3畝，其中，耕地:1430067.1畝，占土地總面積18.8%;園地:10292.6畝，占土地總面積0.14%;林地:4630573.9畝，占土地總面積61%;牧草地:173048.3畝，占土地總面積2.3%;其它農用地:604612.4畝，占土地總面積7.9%。
2、建設用地:92612.6畝。其中，居民點及工礦用地:75625.7畝，占土地總面積0.99%;交通用地:12330畝，占土地總面積0.16%;水利設施用地:4656.9畝，占土地總面積0.06%。
3、未利用土地:644122.8畝，占土地總面積8.5%。
(三) 土地利用特點
1、農業用地面積大，有較大的開發潛力。全縣已利用的土地中，農業用地為6848594.3畝，占土地總面積的90%，在農業用地中，非耕地多，而耕地少。
2、耕地中，旱地多，灌溉水田少，全縣耕地中，旱地面積即達1239421.4畝，占耕地面積的86.6%，灌溉水田145359.6畝，占耕地的10.1%。旱地面積中，以坡地為主，面積為958605.7畝，占旱地面積的77%，而平旱地、梯地等面積為23%。
3、林業用地不合理，園地少，林地多。全縣林地4630573.9畝，占土地總面積的61%，園地:10292.6畝，占土地總面積的0.14%。園地規範小，零星分布，目前還未形成規模，商品率極低低。林地面積中，有林地3146993.5畝，全縣森林覆蓋率達41.5%。
4、牧草地以天然草地為主，人工草地、改良草地缺乏。
5、城鎮、村莊及工礦用地中，以村莊用地多，而工礦等其他用地較少，說明**縣城市建設薄弱，工礦企業不發達。
6、交通用地較少，僅占全縣土地面積的0.16%。
7、水域以河域水面、坑塘水面、溝渠水面為主。
8、未利用土地面積大，但可開發利用的較多，隊難以利用的裸土地，裸岩石礫外，其餘荒草地、田坎等土地還可以開發利用。
(四) 土地利用中存在的主要問題
1、土地利用結構不合理，土地利用率低
用地結構不合理，主要是：1、耕地少，非耕地多。2、園地和水域用地少，開發潛力大。3、城鎮居民及工礦用地不合理，存在用地浪費現象。4、牧草地少，未利用地多，開展難度大，影響畜牧業的發展。5、林業用地面積多，但低產林地較多。由於低產林面積比重較大，林業利用率低，開發潛力大。
2、森林植被遭到破壞，水土流失嚴重，生態環境惡化,**縣的森林資源，由於50年代末和60年代初土法冶煉鋼鐵，1978年以後包產到戶，開荒擴大耕地，大面積的森林遭到嚴重破壞。加之人口的不斷增長，資源與人口、環境矛盾日趨突出，致使全縣森林面積銳減。據有關部門記載，1952年全縣森林面積為507．45萬畝，森林覆蓋率達67．7％。到1978年森林面積減到143．9畝，森林覆蓋率為19．2％，面積比1952年減少363．55萬畝，森林覆蓋僅為1952年的28．36％。80年代開始，全縣回響黨的號召，積極開展居民義務植樹活動，但由於造林存活率低，加之管理工作滯後等原因，使造林面積難以補償被毀林面積。由於森林資源遭到破壞，造成了嚴重的後果：一是水土流失加劇，據統計，1994年全縣水土流失面積達1689平方公里，占全縣土地總面積的33.4％；二是水源枯竭，水庫、壩塘等庫容量減少，山區人畜飲水困難；三是自然災害頻繁，損失程度加重。由於森林面積減少，高山山區、陡坡地區耕地嚴重受到洪水沖刷，低凹地易造成洪澇災害耕地質量下降。**六獨銅礦區曾經發生山體滑坡，造成人員傷亡的事件。這都說明了森林被破壞，環境不斷惡化造成的。四是氣候受到影響，常常會發生旱、澇、冰雹、霜凍等災害性天氣，且周期縮短。
3、人口過快增長，人地矛盾突出
長期以來，由於種種原因，造成了人口增長過快，耕地銳減及人地矛盾突出等問題。在人地比例關係中，土地資源嚴格來說是不可再生資源，土地面積是個常數，人口是個變數，人口的迅速增長，必然帶來人均土地和耕地相對數量的減少。必然造成人地矛盾加劇。同時，由於城鎮附近的良田良地逐步被徵用，非農業用地增長快，耕地逐年減少，耕地質量減退。
4、農業水利設施脆弱，農業生產條件亟待改善
農業生產水平高低，主要取決於土地質量，技術水平、生產條件(主要是基礎設施)和必要的物力、財力的投入等。按照發展高產、優質、高效的現譬化農業的標準來要求，**縣農業水利基礎設施建設是極不相適應。由於水利設施差，工程老化和不完善，一些水利工程帶病運行，迫切需要改造和更新。據土地利用現狀調查，全縣灌溉水田145359.6畝，占耕地的10.1%，而望天田、旱地、菜地等則占90.9%。由於全縣水利設施不配套，到1994年全縣水利化程度僅達26%，從而形成地多田少、低產田地多，高產田地少的耕地利用狀況；由於農業基礎設施脆弱，抵禦自然災害能力低，一旦警到大的自然災害如，霜凍、乾旱、洪澇等。農業生產將受到嚴重影響，如，霜凍、乾旱、洪澇等。
5、農村能源短缺，制約林業生產發展
**縣水能資源豐富，但開發利用程度不充分。由於全縣水能資源開發利用率低，煤礦資源少等，造成了農村生活能源緊張。雖通過節柴改灶技術推廣，農村沼氣的開發高，但也難以使魯號農村能源緊張的局面有所緩解。農村生活能源不得不以森林的消耗作為代價來得以逐步解決。因此，造成了森林資源消耗量大於生產量，森業資源減少的局面。所以，需要使農村能源的問題得到解決，首先要加快水力資源的開發，提高農村通電率，其次還要加快農用薪炭林建設，推廣節柴改灶和沼氣，有條件的鄉鎮要建立風力發電等。
6、土地利用缺乏科學規劃，亂占亂建現象時有發生
隨著人口的不斷增長，城鄉建設特別是市政建設需要逐步增強，公路交通，郵電設施，城市給水、供電，街道建設等城市功能應相互配套。但是，由於缺乏統一的科學的發展規劃，加之執法不嚴，管理工作滯後等因素，城市建設，農村建房只從本行業、部門和個人利益出發，各行其是，擠占街道、公路，亂占亂建，用地布局不科學，工廠和一些鄉鎮企業建廠選址因缺乏規劃，存在重複建設，用地浪費等現象。
二、現行基本土地制度與土地徵用制度
土地徵用制度是我國一項基本土地制度,征地過程是集體土地轉變為國有土地的所有權轉變過程,強制性和補償性是其兩個基本特徵,但現行征地補償範圍和補償標準仍是計畫經濟思路。我國現行征地補償制度透視，我國現行法律強調征地是一種國家行政行為,是集體經濟組織對國家的一種義務,不是集體經濟組織向國家“賣地”。因此我國的征地具有強制性,但必須以補償為條件。而征地補償只能是適當補償,遵循3個原則:①征地補償必須按國家制定的標準執行;②征地補償應使被征地單位農民生活水平不降低為準則;③按照被徵用土地的原用途給予補償
根據憲法，中國實行社會主義土地公有制。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。中國現行的土地徵用制度的具體內容是由《中華人民共和國土地管理法》及土地管理法實施條例所規定的。除了農村集體和個人為了興建鄉鎮企業或者村民住宅外，土地管理法禁止任何單位和個人使用農民集體所有的土地進行建設。當建設單位確實需要使用農村集體所有的土地時，必須經過土地管理主管部門批准，通過國家徵用將農村集體所有的土地轉化為國家所有的土地，然後通過出讓或者行政劃撥方式取得國有土地使用權。土地管理法也規定了各級政府對於徵用各類土地，包括基本農田、基本農田以外的耕地和其他土地的審批許可權。根據自XX年實施的《徵用土地公告辦法》，被徵用土地所在地的市、縣人民政府應當在徵用農民集體所有土地時，對徵用土地方案和征地補償、安置方案進行公告。按照《國土資源聽證規定》，征地當事人有權利就擬定征地項目的補償標準和安置方案，以及擬定非農業建設占用基本農田方案申請等事項舉行聽證。
在現有土地徵用制度下，徵用土地的補償不是以土地的市場價值為標準的，而是以被徵用土地的原用途的產出水平為基礎來進行核定。征地補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。土地管理法規定了徵用耕地的土地補償費和安置補助費的上限，而被徵用土地上的附著物和青苗的補償標準以及徵用非耕地的土地補償費和安置補助費由各省級地方政府制定。
一、 現行土地徵用制度的弊端及其產生的問題
在徵用農村土地的過程中，土地交易的主體是土地所有權，所發生的是農村集體土地所有權向國家土地所有權的轉化。完成征地手續後，國家將國有土地使用權出讓或者劃撥給用地單位使用。在由用地單位向政府申請征地時，由用地單位支付征地補償費並最後取得土地使用權的情形，其實質是用地單位代國家支付了土地所有權轉移的價格並因此獲得土地使用權。農村集體土地所有權的轉移是單向性的，即農村集體土地所有權只能轉化為國家土地所有權，而且農村集體土地的所有者在土地所有權轉移的過程中始終處於被動從屬地位。只有當本集體以外的單位需要該集體所有的土地進行非農業建設的時候，才會由用地單位向政府土地管理機構提出徵用土地的申請，或者由政府直接徵用土地用於出讓，從而啟動土地徵用程式，最終導致土地所有權的轉移。作為集體土地的所有者，農民集體不僅不能自主行動促成土地所有權的轉移，而且在法律上也沒有對於征地的合理性提出異議的權利。因而可以說，現有的農村土地制度事實上是在法律上規定了農村土地的集體所有權與城市土地的國家所有權處於不平等的地位，從而導致農村土地所有權的內在的不完整性。這正是導致征地過程中一系列嚴重問題的根本原因。
由於土地徵用而產生的土地產權的轉移並不是真正的市場公平交易，而只能把其看成是一種特殊的土地產權交易。不過，也應當注意到，改革開放以來市場經濟的發展已經對非市場的法定補償標準造成了衝擊。近幾年征地改革試點過程中出現的各種新的補償方式和概念，如實物補償、合作補償、年薪制補償、綜合價等，也反映了土地市場供求關係對土地補償價格形成的影響。但是，這種在缺乏必要的法律保證的條件下形成的征地補償費，仍然嚴重偏離市場決定的價格水平。因此，征地費用水平就無法成為調節土地市場供求關係的槓桿。
除了農村集體土地所有權的不完整性外，現有徵地制度還存在著以下嚴重弊端：
（1）“公共利益”和“國家建設用地”定義模糊。
（2）徵用土地的程式不完善
（3）征地補償機制存在根本缺
（4）對於征地補償費的處置缺乏明確合理的規定。
（5）缺乏獨立的征地補償費評定機構。
（6）缺乏明確、獨立和有效的征地糾紛調解仲裁機制。
土地徵用制度的缺陷，導致了土地徵用過程中一系列的嚴重問題。主要包括：
（1） 地方政府濫用征地權利，導致耕地急劇減少和土地資源的嚴重浪費
（2） 失地農民的經濟利益嚴重受損。
（3） 失地農村人口的安置問題面臨新的挑戰。
上述種種問題的存在，充分顯示了土地徵用制度改革的迫切性。
二、 創新土地征地制度，切實維護農民利益
社會經濟發展的客觀需要和各個國家的實踐，土地征地制度的改革，要注意把握嚴格控制占用耕地和保護農民利益這兩條。改革的總目標就是要建立一套既能充分保障被徵用土地者的合法權益，又具有效率和有利於土地資源合理利用的土地徵用制度。鑒於土地徵用制度的缺陷與征地過程中存在的問題，能夠更好的做到切實維護農民利益，土地徵用制度改革應當體現以下原則：
第一，農村集體土地所有權應當與其他財產權利一樣享有憲法的同等保護，農村集體和農民個人應當擁有對於政府徵用其所有的土地和征地補償的合理性提出異議的權利，而且在土地被徵用時應當以市場價格為基礎得到公平的補償。
新的憲法修正案規定，國家對於徵收和徵用土地給予補償。此修正案並未排除在土地徵用時可以對於集體所有的土地給予市場價格基礎上的補償。而且，新的憲法修正案包括了對於依法獲得的私人財產權予以憲法保護，這意味著合法的私有財產在社會主義市場經濟體制下享有與其他性質的財產權平等的地位，在市場交易時應當獲得公平的市場價格或者補償。這實質上也體現了市場經濟條件下必須平等對待各種財產權利的客觀要求。那么，就沒有理由對於依法確立的集體土地所有權繼續實行過度的限制。簡單地說，集體土地所有權在土地交易過程中應當按照市場價格獲得公平的補償。應當明確的是，即便仍然限定集體土地所有權只能轉化為國家土地所有權，在土地徵用過程中同樣可以按照市場價格對於集體土地予以補償。
第二，應當根據我縣的具體情況制定專門的土地徵用辦法，對於土地徵用的程式和土地徵用補償的原則作出公正明確的規定。既要保證國家徵用土地的公權力的有效行使，也要充分保障土地被徵用者的合法權益。應當對於征地過程中的所有環節作出明確細緻的規定。這包括征地申請、征地前公告、征地聽證、征地批准後公告、征地公告登記、進入和實際占有土地、征地補償的原則和標準、征地糾紛的處理等各個方面。
第三，確立以市場價格為基礎進行征地補償的原則。土地是重要的生產要素和稀缺的資源，市場機制是實現其有效配置的基本途徑。只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農村集體和農民的合法權益。征地補償費的構成，應以確定需補償的項目來確定。這應當包括土地本身和地上附著物補償費、搬遷費，以及必要的法律和專業服務費用，如測量與評估費用等。
第四，建立合理的征地糾紛調解機制。征地過程中的糾紛主要表現在兩個方面：征地本身的合理性和征地補償的合理性。就征地本身而言，糾紛的核心為是否應該征地和征地的數量是否合理這兩個問題。征地補償方面的爭議則是關於補償標準是否合理。所以在制定征地辦法時，應當對於征地程式和征地補償糾紛的處理機制分別予以規定，要明確行政部門、獨立機構和司法機關在解決各類征地糾紛中的地位和作用。這主要包括它們對於征地行為合法性和征地補償合理性的判定。除了行政複議外，由政府任命的獨立機構可以就征地合法性問題舉行聽證會；政府也可以建立獨立的土地價格評估委員會或者土地仲裁庭，對征地補償價格進行核定和裁決；而且必須要在征地法中明確賦予人民法院最終審理征地行為合法性和征地補償合理性的權力。
第六，改革土地補償費管理和分配體制，建立適應市場經濟體制要求的新的失地農民安置機制，確實保障失地農民的切身利益。由於中國土地制度的公有性質，土地徵用是農村土地轉化為城市土地過程中一個必不可少的環節。這就意味著土地徵用在中國的土地利用中成為普遍的土地供給手段，從而也使得因征地而失去土地的農民的安置成為一個十分敏感的社會經濟問題。從理論上講，在征地部門對於被征土地按照市場價格補償後，就不對被征地集體的農民有任何其他的義務了。在制定土地徵用辦法時應對農村集體土地的徵用補償費的支付與處置有相應的規定，以充分保障失地農民的合法權益。
首先，土地補償方案必須在擬征地所在集體予以公告，並以書面形式送達該集體各個農戶。在該公告中，應當明確告知該集體或者其成員在規定的期限內有對征地補償方案向法定的部門或機構提出異議的權利。
其次，在征地部門正式占有和使用土地之前，必須在法院認定的銀行賬戶記憶體入足夠的土地補償費。如果不是預估的補償費全額也應當不少於百分之九十。同時，要在法律上規定征地部門必須自取得土地產權之日起，按照法定的利率支付所欠征地款的利息。這樣，可以防止征地部門拖欠農民的征地費，
再次，必須改革土地徵用補償費的分配體制。征地補償費的不同構成部分的分配辦法應當不同。按規定應該付給農民的各項補償費，如地上附著物和青苗補助費及搬遷費，應當直接支付給被征地的農民，避免侵占和挪用的發生。對於屬於對集體土地所有權的補償的部分，應當為被征地的所有集體成員共同所有。這又包括兩種基本情形：部分集體成員的承包土地被徵用；全部集體土地被徵用。當只有部分集體成員的承包土地被徵用時，屬於土地所有權補償費的一部分應當用於補償被征地農民因失去所剩年期的土地承包經營權的損失。當全部集體土地被徵用時，土地所有權的補償費應當屬於全體村民。應當以公有基金的形式進行管理和投資，以保障失地農民發展經濟和重新就業。應當制定相應的土地補償費管理使用的規定，以規範資金的使用，防治貪污、挪用和浪費。
另外，可以考慮在征地補償費中劃出一部分設立人力資源開發基金，專項用於失地人口勞動技能培訓，幫助失地人口實現新的就業。既往那種依賴用地單位安置農村人口的做法，與勞動就業市場化改革的方向不相符合。尤其是當失地人口的勞動技能與用地單位對勞動力素質的需求存在很大差距的時候，法律上強制要求用地單位接收失地的農村人口是違反勞動力資源市場配置的效率原則的，是一種不合理的行為。
最後，在集體土地被部分徵用的情況下，如果要通過內部土地調整來安置失地農戶的話，要處理好農村失地人口安置與保障農村土地承包經營權的關係。未經原土地使用者的同意，不得為了安置失地人口而對農村土地承包經營權隨意更改和調整。在制定土地徵用法時，要充分考慮到其與《農村土地承包法》中相關規定的協調。
除了上述各個方面之外，政府能否爭取開徵部分費用作為其提供配套基礎設施的補償的。因為，城市郊區的土地在轉化為非農用地時土地的價格會成倍上漲。城市基礎設施的延伸無疑是一個重要原因。那么，政府取得部分征地補償費的理由就是，郊區土地的增值，部分是由於城市政府投資的公共設施的延伸的結果。因而，城市政府開徵部分費用，其可以是政府先期投資的回收，或者是對需要的新建公共設施投資的先期取得。如果要徵收某種形式的增值費，建議以土地補償價格為基礎或按照新的土地用途和面積及建築容積率來徵收。
北京市海淀區做為我市科技、教育、人才的匯集地之一，轄區面積***平方公里，戶籍人口***萬人，流動人口***多萬人,在當前經濟社會快速發展的情況下，海淀區的人口和計畫生育工作得到了極大的提高，而面對龐大的人口規模、複雜的人口結構、人們固有的偏好形成的多樣化需求，如何推進人口和計畫生育綜合改革，建立新的工作機制，整合現有社會資源，構造一個適合區域發展的良好的人口生存與發展環境，為區域社會經濟全面、協調、可持續發展提供一個有力的支撐與保障，已經成為一項重要課題。
一、人口和計畫生育改革工作中的主要做法與成績
人口和計畫生育工作經過多年的發展與演變，雖然“控制人口數量、提高人口素質”的根本任務沒有改變，但在海淀區人口計生委的工作方法中已越來越多地融入了現代政府管理的理念與方法，更加注重了人口、社會協調、可持續發展，更加關注人自身的價值。他們在基層的具體工作中也越來越感到，在當前社會全面改革的浪潮中，人口和計生部門必須將自己的社會管理角色由“演員”變為“導演”，由被動地接納上級布置的具體工作任務轉變到更加結合實際開拓創新，建立工作長效機制，特別要在管理體制、機制的創新上下功夫，找準本區域存在的發展瓶頸問題並研究解決方案、開展工作試點並不斷總結推廣經驗，才能使工作更有針對性，保證改革發展的大局。
從起，海淀區在北京市率先啟動人口和計畫生育綜合改革。結合區域內街道、鄉鎮的特點、難點及工作優勢，確立了“現居住地管理”、“計畫生育村（居）民自治”、“新型封閉式物業小區管理”、“建立並完善利益導向機制”、“農村小城鎮化建設中管理服務新模式”等課題，選定十三個鄉鎮、街道作為試點單位。通過近兩年的努力，目前海淀區人口計生委在現居住地為主管理、居（村）民自治等方面取得了初步成效。
（一）積極推進現居住地管理
實現以人為本的有效的現居住地為主管理，是當前作好人口計生工作對基層政府的更高要求。隨著海淀區的快速發展，人戶分離人員大量增加，加之流動人員的大量湧入，如何準確掌握現居住地人員的基本信息成了海淀區人口計生委面臨的最大難點。在全國人口信息還沒有形成統一交流平台的情況下，海淀區人口計生委對區內形成的人戶分離人員率先實行現居住地管理，制定了《海淀區計畫生育現居住地為主管理辦法》，在全面登記人戶分離情況的基礎上，重點清理本區內人戶分離人員，通過自主開發的“管理與服務軟體”、聯繫會、信函等通過多種形式進行信息交流-反饋-再交流。在“wis”系統和國家外來人口信息交流平台建成後，又積極運用這兩種渠道開展交流。同時，海淀區人口計生委還修訂了《海淀區計畫生育目標管理實施方案》，將人戶分離人員的計畫生育率納入現居住地考核，促進了現居住地管理工作深入開展。到底，已登記各類人戶分離人員共7.8萬餘人，區內人戶分離信息交流率92%，確認率為62%。
在現居住地管理中，海淀區人口計生委還遇到了另外一個難題，即新建物業小區中的計畫生育管理與服務工作。在北京的整體發展中，由於各區域功能的重新定位和城市產業的重新布局，人口向近郊的聚集已形成趨勢，而海淀作為中關村科技園區的核心地段，各類功能完備的新型封閉住宅小區迅速崛起，而小區內的各種社會管理職能卻難以及時到位。為防患於未然，海淀區人口計生委組織開展了對物業小區的專項調查，發現目前全區256個新型封閉住宅小區中已建立社區居委會或納入社區居委會管理的有179個，未建立和未納入的77個，而且相當一部分因基層組織缺位或工作不得力，使小區游離於行政管理和服務之外；同時，小區內居住人口結構複雜，據抽樣調查小區內居住的人戶同在人員占近40%，人戶分離占36%，流動人口約占25%，居住人群收入較高，普遍重視“隱私權”，因而有關人口計生工作信息收集渠道不暢。
針對這種情況，海淀區人口計生委開展了“高檔物業小區計生管理新模式”的試點工作。通過與物業座談以及在小區中針對育齡民眾開展生育現狀及需求調查，找到公司與政府合作的結合點——提供優質服務，滿足小區居民的需求。思想統一後，政府加大了對物業公司在計畫生育管理與服務工作中的指導，給予人力、物力支持，物業公司也指定了專人負責計生工作，從居民購房起就填寫計畫生育情況卡片，做到對入住人員底數清，同時為小區居民提供多方面服務,方便了居民。物業還出資製作了一些有關計生政策、生殖健康知識的宣傳品在小區內、樓道中開展宣傳，並積極推動小區內居委會的建立。試點單位原有的13個小區在一年促成12個單獨成立或掛靠到其他居委會，物業的前期工作也為居委會的工作順利開展奠定了堅實
的基礎。試點成功後，海淀區人口計生委及時召開了全區綜合改革工作會，在全區推開這種管理模式，努力推進在物業中形成一種“社區管理、部門配合、物業協助、業主受益”的長效工作機制，謀求政府、企業與業主的互利“三贏”。
（二）大力推進實現計畫生育村（居）民自治
20世紀90年代初，海淀區開始在農村開展計畫生育村民自治
。通過建立村民自治章程、自治公約等形式，使計畫生育逐步融入黨建、精神文明建設工作中，出現了聶各莊“十星文明戶”評比等一些典型的村民自治工作經驗。初，海淀區在繼續總結、推動村民自治工作的基礎上，結合城市管理的新特點和社區居委會的組建工作，研究出台了《海淀區人口與計畫生育居民自治工作指導意見》，推動計畫生育居民自治工作與居民自治整體工作同步啟動。
在自治工作啟動中，海淀區人口計生委發現有相當一部分居委會還習慣於作為政府的基層組織，對自治工作的概念、目的、形式等認識模糊。為轉變這種觀念，海淀區人口計生委加強了對基層工作的指導，宣傳計畫生育居民自治的涵義，要求結合社區民眾的特點開展不同側重點的宣傳和需求調查，通過居民大會或居民代表會的形式擬定有社區特色的居民自治公約和自治章程，依靠協會的資源和優勢將居民自治工作的內容以適當的形式落到實處，形成“以宣傳為先導、以章程為保障、以協會為載體、以需要為核心”的計畫生育居民自治。通過努力，海淀區出現了一批以自治承載的“相約健康在社區”、“生育文化社區”活動，誕生了精品“社區計生卡通形象”，並有了“互動式自治”這樣的創新工作形式。一些社區還引入香港社區服務理念，實施“新家庭計畫”，建立生殖健康服務自助平台，以服務為出發點引導社區居民從關注健康到主動支持、幫助政府做好本社區居民計畫生育工作，全面推進了“四自”理念的落實。目前，全區所有的居委會都已制定了自己的居民自治章程和公約，並根據指導意見全面開展自治工作。
（三）全方位推動計畫生育綜合優質服務
在推進計畫生育優質服務工作中，海淀區人口計生委逐漸體會到“計畫生育優質服務”是一個不斷發展的概念，從其提出時還以較為單純的技術服務為內涵，到目前已經形成了一個涵蓋知識宣傳、技術服務、滿足人的尊嚴和社會發展需求的這樣一個綜合優質服務的概念。這一結論的提出，為海淀區人口計生委全方位推進計畫生育優質服務搭建了一個更為完整的工作框架。
1、在技術服務中，通過整合服務資源，提升服務水平，延伸服務網路推進優質服務，形成以區生殖健康技術服務中心為基點，以地區醫療機構為主體，以社區衛生站（村衛生室）為補充的“全方位技術服務網路”。
海淀區計畫生育生殖健康技術服務中心承擔了免費為農村及城市無業育齡人群開展基本項目的計畫生育技術服務，並為外地來京無業育齡婦女開展計畫生育技術服務。接待外地來京人員9萬餘人，未出現一例併發症和事故差錯。為不斷提高服務水平，近幾年海淀區人口計生委通過對服務機構外環境的改造裝修、配置先進的醫療設備、引進高級專業技術人員、制定嚴謹的工作制度和人性化的服務流程等對服務硬體、軟體進行全面升級，為術後人員提供“親情攙扶”、送健康禮品、發健康處方等溫馨服務，就診民眾滿意和比較滿意率達98%。
為充分利用地區衛生資源，海淀區人口計生委開展計生衛生聯手，建成由66家醫院和69家社區衛生站、有500名專業人員組成的技術主體服務網路，不僅保證提供優質的技術服務，還承擔了免費發放避孕藥具、提供諮詢服務以及發放“健康處方”等服務，實現了服務資源的有效利用。，海淀區啟動《海淀區開展育齡夫婦享有生殖保健服務規劃》，以政府工程的方式啟動對城市無業、農村已婚育齡婦女開展的生殖健康檢查，已有8萬多名已婚育齡婦女接受了此項服務，並全部建立了健康檔案，還有2.8萬名已婚育齡男性進行了生殖健康檢查。
在藥具服務工作中，海淀區人口計生委以承接國際項目為切入點，在全區安裝了500部自動售套機，同時推進免費藥具的發放渠道，實現了在全區所有的居（村）委會、外來人口一站式辦公地點、人才職介中心、社區衛生站、鄉村衛生院（室）、66家醫院、部分高科技公司、大型集貿市場電子市場、地下空間外來人口租住地等地設立了避孕藥具免費發放自取架，又增設了26個免費自取發套機，使生活在海淀的民眾能夠方便、快捷地得到需要的服務。
2、在知識宣傳中，通過構建宣傳網路，創新宣傳方式，拓展服務人群推進優質服務。海淀區人口計生委構建了以“空間四條線、地上精品現、溝通面對面”的廣覆蓋宣傳網路：一是抓住北京電視台、《中國人口報》、《人口與計畫生育》雜誌、海淀報等主流媒體，通過設專欄、出專版，開展對生殖健康知識、政策法規以及工作經驗的總結宣傳。二是抓住特色活動出精品，組織開展了“櫻花香，碧水長、婚育新風傳四方”的昆玉水系大型流動宣傳、“獨生子女藝術節”、“生殖健康進軍營”等一系列精品特色活動。三是建成了以“生育文化牆”、“人口文化園”為代表的一批精品生育文化宣傳陣地。四是樹起了以人文關懷為基、以計生宣教公益廣告組成的城市風景線。五是相繼開發了針對大學生、公司員工、外來人口等不同人群知識需求的網路模版和dvd光碟，出版了以《海淀區人口計生委對您的關愛一如既往》為主旨的一系列科普圖書及電子圖書。六是建成了三個計生宣傳網站和一個網上人口學校，推進政務公開、宣傳人口國情、計畫生育政策法規和生殖健康知識，並及時開通了網上行政審批。
海淀區人口計生委還嘗試通過在網際網路開設網上直播的方式組織了“關注新《條例》，專家與您零距離——《北京市人口與計畫生育條例》網上宣傳諮詢活動”和“中關村白領，大方談性——‘男性健康日’專題活動”，兩次活動共得到近70萬網民的關注。
通過多方位、多角度、多層次的知識服務，使海淀區人口計生宣傳的客群面不斷擴大。但海淀區人口計生委的目標還有更遠。在圓滿承接聯合國人口基金在海淀區高等院校大學生中開展的“青春期性與生殖健康教育”項目後，海淀區人口計生委根據需求調查，將青春健康知識傳播的時間從育齡人群拓展到中學生，在全區中學生中啟動“青春期性與生殖健康教育”，按照項目動作的方式總結經驗，組織專家編寫並出版了北京首部《青少年性健康教育》教材，目前全區已有70%的中學將此教育內容納入了教學計畫，直接受益學生已達9萬多人次，家長受教育為3萬多人，親青服務諮詢人數約1.5萬人次。海淀區人口計生委還擬將此項工程繼續向國小高年級拓展。
二、流動人口的計畫生育管理與服務仍是海淀區計畫生育工作中的重點和難點問題
人口流動狀況是一個國家的經濟發展和社會進步的重要標誌之一。隨著我國經濟和社會的發展，流動人口規模呈不斷擴大的趨勢。一方面，人口的流動，對於促進經濟發展、增加農民經濟收入、促進城市失業人員的再就業、調整城鄉勞動力結構、促進人的全面發展、實現可持續發展等方面都起到積極的作用。另一方面，人口的流動，也給計畫生育工作管理與服務增加了一定的難度。
海淀區在城市化進程中封閉物業小區增長量大，人戶分離人員持續增加，外地來京流動人口不斷增長，加之國家和北京市為流動人口多項便民措施的出台，加大了人口計畫生育工作的管理與服務難度。
一是對目標人群管理脫節，服務對象不明晰。當前，我國人口流動整體上處於無序狀態，作為流動人口的主要管理機關的公安部門，在現存管理體制、方式下對其管理對象底數不清、分布不明，特別在人性化管理推行的進程中，公安機關原有的強制手段取消，綜合的社會管理模式還沒有建立，進一步加劇了對流動人口管理措施的弱化，作為計畫生育管理服務對象更難以做到明晰。
二是政策執行需要的財政資源保障脫節，財政資金到位困難。我國現行財政體制的安排系中央與地方分享稅制，通過中央與地方政府之間劃分稅收收入及中央的統一支付體制共同實行管理。這樣，在對流動人口進行計畫生育管理與服務的過程中，經費的負擔主要落在地方財政中，而地方政府層級間財政體制的類似安排，又將經費負擔繼續逐級下移。以海淀區為例：底，全區戶籍人口共178萬人，其中育齡婦女46萬人，成年流動人口36萬人，流動育齡婦女約10萬人。同期區級財政對戶籍人員的經費投入平均5.2元/人，全年區財政至少需為戶籍人口投入計畫生育事業經費926萬元，按要求應投入流動人口計畫生育事業經費187萬元，此外還應相應增加管理人員編制，核撥行政經費。
當前，在一些外來人口大規模聚集的地方，基層政府為解決當前一些矛盾，還常常通過設定一些臨時機構、臨時人員去實施法制性政策性很強的管理工作，使公共政策實施不僅面臨管理主體本身的合法性問題，而且一些管理人員本身的行為失范可能又會釀成新的衝突甚至局部管理危機。況且這種管理與服務的要求可能還會使城市進一步擴大人口吸引的態勢，在交通、住房、能源、教育資源等多方面對城市發展形成新的壓力，也使得地方行政領導對類似的財政的投入有一定的顧慮，因此地方財政在對流動人口的計畫生育經費投入方面不夠積極。
三、建議
（一）按照國家人口計生委的部署，進一步加強對綜合改革的規劃
海淀區是全國人口和計畫生育綜合改革大局中的一個很具有代表性的重要組成部分，代表了東部地區經濟社會發展的水平和改革開放的程度。海淀區的人口和計畫生育工作是東部地區的一個縮影，同時又客觀代表了東部地區，因此海淀區市的綜合改革工作在東部地區具有突出的典型意義。經國務院原則通過的《北京城市總體規劃（-2024年）》宣布了北京的使命：國家首都，世界城市，文化名城，宜居城市。當前，北京的經濟社會發展正處在新一輪飛速發展之中。經濟的發展為人口和計畫生育工作帶來了難得的發展機遇。海淀區人口計生委要抓住難得的發展機遇，為區委、區政府當好參謀助手，把人口發展納入到海淀區的經濟社會發展全局之中。要按照到國家人口計生委關於在XX年前在全國大多數地區基本建立新的工作機制的要求，制定海淀區關於綜合改革的規劃，率先實現建立新的工作機制。
（二）加強人口發展戰略的研究
海淀區人口規模較為龐大，特別是人口機械增長過快，全區人口機械增長率達31.15‰，增長量為5.6萬，總戶籍人口數已達184萬。同時，海淀區的人口安全問題開始顯現。全區新出生人口的性別比達111，區域人口老齡化速度加快，全區60歲及以上老年人口達到28.49萬，占總人口的15.5%；性病和愛滋病在特殊群體中有蔓延趨勢。這些問題都迫切需要加強人口發展研究。要以人口計生委更名為契機，充分藉助區域人才資源，加強開展適應區情、適應區域發展狀況的人口戰略研究，制定與經濟社會發展相同步的人口發展規劃，促進人的全面發展，使經濟社會發展的成果惠及海淀區包括流動人口在內的每一個公民。
（三）繼續加強對流動人口的計畫生育管理與服務
流動人口是改革開放的必然產物，是推動社會主義市場經濟發展的重要力量。要正確認識對流動人口的計畫生育管理和服務問題。在市場經濟條件下，大多數流動人口主要以經濟為目的，真正以超生為目的的流動人口是極少數。流動人口的計畫外生育，主要是因為我們的政策滯後，管理和服務工作沒有跟上。比如在計畫生育/生殖健康科普知識的宣傳、避孕方法的知情選擇、避孕藥具的發放以及計畫生育事故救助等方面，流動人口能夠享受到的服務就十分有限，不利於提高他們預防意外懷孕的意識和能力。流動人口中的農民工未婚先孕，有些是因為我們的管理手續太繁雜和宣傳不到位，他們沒有領結婚證而造成的。高檔住宅區居民的超生問題在當前的社會轉型時期有其特殊的文化背景，有些是我們法制宣傳不到位的緣故。通過改進計畫生育宣傳服務工作，這部分超生是可以避免的，而且可以更好地維護流動人口特別是育齡婦女的計畫生育/生殖健康權益。海淀區作為首都的一部分，要自覺貫徹落實《行政許可法》，積極探索研究對流動人口的計畫生育管理和服務的新方法。要通過加強服務、充分發揮現代信息技術的輔助作用等途徑，加強對流動人口特別是高檔住宅區人口的計畫生育管理。
編輯推薦：
農村公路養護改革發展現狀調研報告
深化人事制度改革用人公信度調研報告
對行政事業單位非經營性國有資產管理體制改革的調研報告
新農村建設及統計改革現狀調研報告
深化幹部制度改革活動調研報告
財政國庫管理改革調研報告
關於聯考改革實施方案調研報告
鄉鎮2017水利工程管理改革情況調研報告
論征地制度存在的問題及改革建議
糧食儲備企業改革發展現狀調研報告