中國是一個歷史悠久的農業國家，從事農業生產的農民是中國最大的弱勢群體。對於中國這樣一個農民大國來說，幾千年來的農民起義和朝代更替，實質上都是國家權力與農民權利惡性互動的結果。為了加強對農民的統治，歷代中央政權無不把對鄉村社會的控制與治理作為第一要務。中央集權～主義與地方權勢集團密切結合，逐漸形成了獨具特色的鄉村社會政治結構和控制機制。辛亥革命推翻了幾千年來的封建帝制，中國開始曲折地走向民主共和，但傳統的鄉村結構和治理模式仍以慣性力量發揮著巨大的作用。當政治現代化在縣級以上的國家政權建設層面取得一些明顯的成就時，鄉村社會權力結構的合理化卻進展遲緩，甚至出現“國家政權內卷化”[1]現象。中國共產黨領導的新民主主義革命的勝利，推翻了壓在農民身上的帝國主義、封建主義和官僚資本主義“三座大山”，這是中國農民巨觀政治環境和社會環境的歷史性巨變。對農民來說，中央政權已經建立在“全心全意為人民謀福利”的理念基礎之上，但直接管治農民的縣鄉村三級卻在傳統鄉村社會歷史慣性的作用下，藉助計畫經濟體制的“合法外衣”，結成牢固的縣鄉村三級利益共同體，以新的面貌出現在中國現代化的舞台上。研究當代中國農民問題，就不能不研究縣鄉村三級利益共同體。如果說歷史上中國農村是封建～主義統治下地方精英治理的鄉村社會，那么當代中國農村就是在二元社會結構下三級利益共同體治理的鄉村社會。 一、農民問題：從二元社會結構說起 建國以來，新中國的農民雖然擺脫了舊的奴役和“三座大山”的壓迫，但又被套上了新的體制性枷鎖，背負著新的“兩座大山”艱難地行走在現代化的道路上。農民身上這種新的體制性枷鎖和新的“兩座大山”就是“二元社會結構”和“三級利益共同體”。 早在1988年，農業部政策研究中心的一批專家學者在深入調查研究的基礎上，提出了著名的“二元社會結構理論”。[2]這個理論很快被學術理論界普遍接受，並被公認為分析研究當代中國“三農”問題最重要的理論工具。二元社會結構理論認為，在蘇聯模式的嚴重影響下，我國建立起高度集中的計畫經濟體制，為確保這個體制的運轉，國家制定和運用包括戶籍制度、糧油供應制度、就業制度、教育制度、社會保障制度第十多項具體制度，嚴格地把農民限制在農村，並通過“挖農補工”和“剪刀差”獲取工業化優先發展所需要的原始積累資金，重點實施重工業優先發展戰略。這一系列二元性的政策制度，都是以剝奪農業和農民為代價來保證城市工業的發展和市民生活水平的穩定提高。這種二元社會結構，把整個國家嚴格地劃分為農村和城市兩大塊、農民和市民兩大類，從此在中國，城市與鄉村嚴格分割、農民與市民明顯有別，農民被人為地降為低人一等的二等公民。這種二元社會結構，實質上是國家對農民利益和權利的嚴重剝奪，是農民長期陷入貧困的一個重大的制度根源，也是當今中國農民問題日益尖銳化的癥結所在。 對這種二元社會結構給農民造成的貧困和不公平待遇的認識，並不是始於上個世紀八十年代中後期，而在五十年代初就被人尖銳地提了出來。新中國為農民說話的“始作俑者”就是被譽為“高風亮節，寧折不彎”的梁漱溟先生，當時梁漱溟先生就指出在這種二元社會結構中“農民在九天之下”。[3]這種正視農民的理性思考卻被毛澤東嚴厲指責為“冒充農民代表”而遭到無情地批判。[4]從此，正常的理論研究和學術探討無法正常進行，舉國上下萬馬齊喑，很少有人再敢為農民的利益說話了。就是到了八十年代中期，人們還在為農民說話心有餘悸，一個著名的雜誌編輯部收到一篇“談農民的不平等地位”[5]的文章時就遲遲不敢發表，原因之一就是怕做“小梁漱溟”。[6] 時至今日，二元社會結構理論已廣為學界認同，二元社會結構的嚴重後果也日益凸現出來，但二元社會結構卻仍然沒有得到根本性地廢除，它依然在鉗制農民的自由發展。半個世紀以來的二元社會結構，造成的損失是巨大的，它的兩個直接後果是造成了農民的普遍貧困和城市化水平的嚴重滯後。一是農民的貧困。據統計，從1952年到1986年34年間，國家通過“剪刀差”從農民手中隱蔽地拿走了6868.12億元的巨額資金，約占有這些年間農民所創造價值的18.5%。[7]而進入二十世紀九十年代以來，“剪刀差”還呈不斷擴大的趨勢，每年“剪刀差”的絕對值都在1000億元以上。同時，城鄉收入差距不斷拉大，1978年城鄉居民的實際收入比率為2.36，1987年擴大到2.38，1995年擴大到2.79，XX年估計為3.2，世界上多數國家的城鄉收入比率為1.5，超過2的極為罕見，但我國現在竟然超過了3，按中國社會科學院經濟所趙人偉先生的計算，如果加上城市居民所享有的實物性福利，目前我國城鄉居民實際收入的比率在4左右。[8]不僅如此，通過“八七扶貧”攻堅，到XX年底我國還有3000萬農民沒有解決溫飽問題，並且還存在嚴重的返貧現象。二是城市化水平的嚴重滯後。城市化水平被公認為是衡量一個國家或地區經濟發達和文明程度的重要標誌。國際經驗表明，在現代化的道路上，有三個著名的城市化水平的衡量指標，一個是城市化水平達到30%左右時，開始進入城市化加速發展階段；一個是城市化水平達到50%時，進入基本實現現代化的發展階段；一個是城市化水平達到70%時，進入消除“三大差別”（工農差別、城鄉差別、體力勞動和腦力勞動差別）發展階段。據世界銀行統計資料，1996年，全世界城市化水平已達45.5%，已開發國家城市化水平一般都在70%以上，譬如美國為76.3%，英國89.3%，法國74.9%，德國86.7%，日本78.3%，俄羅斯76.3%，加拿大76.8%，義大利66.7%，開發中國家的平均水平也在40%以上，一些看似與我國經濟發展水平差不多的開發中國家和一些新興工業化國家的城市化水平也都大大高於我國，如巴西為78%，阿根廷88.4%，澳大利亞84.7%，紐西蘭86.1%，韓國82.3%，菲律賓54.9%，新加坡則為100%，而同期我國僅為29.4%，相差甚遠。[9]我國城市化水平之所以大大滯後於經濟發展水平，其根本原因就是人為的二元戶籍制度對農民進城的嚴格限制。有鑒於此，筆者曾大聲呼籲“萬眾一心推倒‘戶籍牆’”。[
10]我國建立的這種明顯歧視農民的二元制度，實質上是一種城鄉有別的“雙重標準”。 改革開放以來，一批有良知和正義感的著名學者開始自覺地發揚“梁漱溟精神”，勇於面對現實，不遺餘力地為農民鼓與呼。有的提出要給農民創造一個更好的制度環境，“給農～民待遇”；[11]有的提出要“再一次解放農民，改變城鄉分治、一國兩策的格局”；[12]有的提出在整體上“我們還是要更多地為農民說話，因為農民更需要有人為他們說話”；[13]有的提出要“使農民真正成為國家的主人”，[14]等等。他們的聲音，代表著廣大農民民眾的心聲，也代表著改革的方向。 可見，二元社會結構確實是壓在當代農民身上的“一座大山”。本文在此基礎上將探討壓在農民身上的另“一座大山”－－“三級利益共同體”。 二、三級利益共同體：探析農民問題的新視角 在計畫經濟條件下，國家人為構築的二元社會結構把農民限制在農村這個狹小的範圍之內，使農民享受不到市民的平等待遇；同時，在農村這個狹小的範圍之內，農民又遭受著縣鄉村三級利益共同體的強力控制。這就是當代中國農民面臨的大環境和小環境。當代中國農民正是在這種中央政策制度的普遍歧視和基層政權（本文僅指縣鄉村三級，下同）的聯合擠壓的夾縫中謀求生存。用一個比喻來說，農民是一群綿羊，政府在大環境上把這群綿羊牢牢地圍圈在農村，不準“外逃”；而在農村這個小環境裡，又有一群虎視眈眈卻沒有套上任何韁繩的惡狼，羊群的命運就可想而知了。這種比喻也許有點“駭人聽聞”，但研究和分析直接控制和管理農民的縣鄉村三級的權力結構和運作機制，對進一步研究農民問題無疑是很有意義的。 （一）三級利益共同體的含義和特徵 本文提出的三級利益共同體是一個新的概念，它是指直接與農民打交道的縣鄉村三級基層權力組織在與農民的博弈和互動中所結成的利益同盟。 三級利益共同體的基本特徵： 地位的獨立性：縣鄉村三級處在國家權力結構的最底層，遠離中央權力中心，這種相對於中央權力的邊緣性使縣鄉村具有自身的獨立性，這就是人們常說的“天高皇帝遠”。這種中央權力鞭長莫及的狀況容易放縱和滋生欺壓百姓的“土皇帝”。像全國知名度極高、廣為世人矚目的大邱莊都能在現代文明社會孕育出“土皇帝”禹作敏，其他各村就很難說了。這種地理位置的邊緣性和權力的底層性，決定著基層權力的獨立性。對農民來說，服從基層幹部的管治，就是服從中央政權的領導，但同時，基層幹部的胡作非為也會損害中央政權在農民心中的威信和形象。 對象的單一性：中國是一個著名的農民大國，70％的總人口生活在農村，三級利益共同體直接面對的就是這些數量十分龐大而又相當分散的九億農民，農民的命運與三級利益共同體的命運緊密相連。二元社會結構使大量人才流出農村，世世代代勞動和生活在農村這個小圈了里的大都是沒有文化的農民，而三級利益共同體內的幹部素質也參差不齊，不少縣鄉村幹部即使懷揣一張高學歷的文憑卻仍有一種橫蠻無理的封建“酷吏”作風。這種管理對象的單一性，使三級利益共同體無需花費更多的工作技巧方法和提高法律道德文化素質就能解決實際問題，甚至基層幹部作風的粗暴和工作方法的簡單似乎更有效。 成員的本地性：三級利益共同體成員（指縣鄉村三級幹部），絕大多數都是土生土長的本地人，這種成員的本地化特性，使他們十分熟悉本地的風土人情，他們在血緣關係和地緣關係交織而成的關係網路中，很容易結成利益集團。幹部的異地交流既十分稀少，又相當艱難，既使在縣一級有個別領導實行了極其有限的異地交流，他們也大都有一種“強龍壓不過地頭蛇”的感嘆。 運行的封閉性：這種封閉性體現在三個方面，一是二元社會結構使農民固定在農村這個狹小的圈子之內封閉性地勞動和生活；二是縣鄉村三級在權力運作上嚴格遵循著體內循環，難以與外部的大世界連成一體；三是縣鄉村三級共同體具有明顯的排外性、排他性，所謂“地方保護主義”正是這種權力封閉運行的真實寫照。 利益的一致性：縣鄉村三級利益共同體具有明顯的利益一致性，三級利益共同體實質上也是一種命運共同體，一榮俱榮，一損俱損。這種利益的一致性通過種種目標責任制把縣鄉村三級緊緊地捆綁在一起，只有共同維護、鞏固和遵守三級利益共同體的利益，才能確保每一級的自身利益和每一個成員的切身利益。 管理的強制性：縣鄉村三級利益共同體內部有著十分明確的管理制度，為確保管理的有效性，三級利益共同體通過幹部的任命制和目標責任制實行層層控制和管理，下級必須順著上級的權力棒運轉，否則就會被“罰下場”。這種內部管理的嚴格性和強制性已經形成一種巨大的慣性，任何組織和個人幾乎都無法招架和抵擋。 監督的軟弱性：對縣鄉村三級利益共同體的監督主要有四個方面，一是共同體內部的監督，內設在共同體內的監督部門事實上已構成共同體的一部分，其監督的無效性已廣為人知；二是農民民眾的監督，雖然從監督學上說這是很重要的監督，但在傳統體制下，農民缺乏左右三級利益共同體命運的合法性制度安排，因而這種監督不可避免地演繹成浩浩蕩蕩的“上訪大軍”；三是上級的監督，上級監督實際上處於力不從心的狀態，不少在上級看來強有力的監督制約措施一旦到達三級利益共同體時，就被“上有政策，下有對策”所化解；四是新聞～監督，目前這種監督具有一定的威懾性，比如中央電視台“焦點訪談”欄目就被農民視為“焦青天”，但新聞單位“堅持正面宣傳為主”的方針，其監督的有限性也是顯而易見的，而一部分新聞工作者又不斷地受到三級利益共同體的威脅、收買和同化，監督路上千難萬險。 縣鄉村三級利益共同體的形成，有其深刻而複雜的政治、經濟、文化等多重根源。從政治上來