對兩個土地使用權《規範》的一點建議

  為完善經營性土地出讓制度，規範國有土地協定出讓行為，近期，國土資源部頒布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規範》和《協定出讓國有土地使用權規範》，並規定這兩個《規範》自今年8月1日起在全國範圍內試行。對於這兩個《規範》的制發及施行，筆者在讀了國土部土地利用司主要負責人就兩個《規範》答記者問及相關報導後認為：兩個《規範》中的諸多新規定是對國有土地出讓制度的創新完善，是推進土地資源市場化配置和促進土地市場公開公平公正的改革創新；但是，《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規範》中關於出讓土地使用權在某些條件下的改變用途必須通過招拍掛處置的新規定，似與現行《土地管理法》第十二條、《城市房地產管理法》第十七條的規定存在牴牾（或稱不盡相同），因此，建議全國人大常委會儘快地對《土地管理法》第十二條、《城市房地產管理法》第十七條的規定進行修訂。 一、《規範》中關於招拍掛處置出讓土地用途改變的規定與現行相關法律規定存在牴牾

《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規範》中規定六類土地必須實行招拍掛，其中之一是：“出讓土地使用權改變用途，《國有土地使用權出讓契約》約定或法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權，實行招標拍賣掛牌出讓的”。按此規定，地方政府（包括主管土地管理的地方政府國土資源局）只要作出一份規範性檔案規定協定出讓的國有土地改變用途必須收回使用權後再招拍掛出讓，那么，處置出讓土地改變用途就得先收回其使用權、終止原出讓契約、然後再招拍掛出讓。但如此運作，與現行《土地管理法》第十二條、《城市房地產管理法》第十七條的規定竟存在牴牾。因為《土地管理法》第十二條規定：“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。”《城市房地產管理法》第十七條規定：“土地使用者需要改變土地使用權出讓契約約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規划行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓契約變更協定或者重新簽訂土地使用權出讓契約，相應調整土地使用權出讓金。”筆者認為，《土地管理法》第十二條所規定的“變更登記”不是“終止”原已確定的土地使用權出讓與被出讓關係，其含義應理解為有條件地改變原出讓契約的部分內涵，簽訂出讓契約的變更協定，其土地使用權的出讓與被出讓關係依然保持；《城市房地產管理法》第十七條的本義也是規定出讓土地改變用途必須經審批同意並補繳差價。

二、建議儘快修訂相關法律規定

鑒於國土部近期制發的兩個《規範》具有推進土地資源市場化配置和促進土地市場公開公平公正的進步性，國土部已明令這兩個《規範》自8月1日起在全國範圍內施行，而且《土地管理法》第五條規定“國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作”，所以，筆者對國土部制發的兩個《規範》及其施行令表示贊同，但同時認為《規範》與相關法條的牴牾必須儘快地消除！這是因為：《憲法》第五條中規定“實行依法治國”；《立法法》第七十九條中規定“法律的效力高於行政法規、地方性法規、規章”；黨的十六大報告中規定“有法必依、執法必嚴”。因此，為維護法律的尊嚴，為在全國範圍內嚴格地實施依法行政，特建議全國人大常委會儘快地對《土地管理法》第十二條、《城市房地產管理法》第十七條等規定根據國土部兩個《規範》的創新規定作出修訂，以便使法律、法規和政策規定在全國範圍內“口徑”一致。