XX年7月10日，中共南京市委制定的《南京市XX－XX年依法治市規劃》（以下簡稱《規劃》）正式出台。法務部XX年第11期《普法依法治理通訊》和江蘇省司法廳《法制宣傳》雜誌XX年第8期分別刊登了《規劃》全文，向全國、全省各地推薦參閱。以寧委發【XX】39號檔案形式發布的這個《規劃》，對“十五”期間南京市依法治市工作進行了整體規劃和全面部署。研讀《規劃》全文，結合曾經參與起草《規劃》的工作實踐，筆者得出的結論是：這是一份適應社會發展需要、符合人民民眾根本利益、具有現實可行性的好檔案；是中共南京市委為深入貫徹實施依法治國基本方略，站在總攬全局的高度，對依法治市的重大問題、發展目標作出的巨觀決策。 一、審時度勢，與時俱進 依法治市涉及到社會生活的各個領域、各個方面，是長期的、漸進的系統工程，層面很多，要求很高，任務很重，科學的、分階段的制定和實施工作規劃，是實現依法治市目標的重要步驟。只有根據各個不同歷史時期形勢發展的要求，從本地區現代化建設的實際情況出發，循序漸進地對民主法制建設的各個層面、各個環節作出全面安排，才能使依法治市工作適應經濟和社會發展的需要，並在現代化建設中不斷推進城市法治化的進程。《規劃》的編制過程及其特點，正反映了上述思路。 （一）《規劃》是市委高度關注的項目。 XX年至XX年，是南京市向基本實現現代化目標邁進的關鍵時期，加快推進城市法治化進程，是順利實現現代化的重要內容和基本保障。繼續全面推進依法治市，對於維護改革、發展、穩定的大局，促進現代化建設事業沿著法治軌道健康發展，具有十分重要的意義。正是基於對城市工作大局的全盤把握和實施依法治國方略的高度認識，繼XX年11月8日，中共南京市委十屆19次全體會議通過的《關於制定南京市國民經濟和社會發展第十個五年計畫的建議》，對深入推進依法治市提出有關工作任務之後，當年12月召開的市委十屆20次全體會議研究部署新世紀開局之年本市的重點工作時，更進一步明確了關於制定依法治市新的五年規劃的要求。市委明確要求制定《規劃》，是順應形勢發展需要，根據黨和國家確定的中心工作任務提出的，這與以往南京市曾經制定和實施三個關於依法治市的規劃，有著異曲同工之處。第一、自1991年2月中共南京市委作出《關於全面開展依法治市工作的決定》之後，根據黨的十三屆七中全會關於加強民主法制建設促進經濟振興和社會進步的要求，制定了1991－1995年的依法治市規劃。第二、在1993年10月，根據黨的xx大和xx屆三中全會關於建立社會主義市場經濟新體制的要求，重新制定實施1993－1997年依法治市規劃。第三、根據黨的xx大要求，為貫徹實施依法治國基本方略，制定了1998－XX年依法治市規劃。到了XX年，黨的xx屆五中全會提出《關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計畫的建議》，市委根據新世紀新形勢的要求，從南京市經濟社會發展戰略的整體著眼，感到有必要與本市的“十五”計畫相銜接，制定實施XX－XX年新的依法治市五年規劃，從而為全市經濟和社會發展提供有力的法制保障和良好的社會環境。為此，市委辦公廳將《規劃》的制訂列為重要督查項目，分解落實由市依法治市辦公室具體承擔這項工作。為了制訂好《規劃》，依法治市辦公室從XX年2月份便著手準備，其後按照市委領導的要求積極組織開展有關具體工作，直至《規劃》正式出台。該《規劃》編制，大致經歷了三個階段：一是調研起草階段。3－4月份，依法治市辦公室在市內組織了有關座談會，為起草《規劃》收集情況和意見；並經市委領導同意，牽頭組織了由市委辦公廳、市政府辦公廳、市政協法制委、市政府法制局、市司法局等部門人員參加的《規劃》起草小組，於3月下旬赴廈門、深圳、珠海、廣州等城市考察學習。在廣泛調查研究的基礎上，組織《規劃》的起草並形成初稿。二是修改論證階段。5月份，組織市依法治市工作法學專家諮詢組成員和市主要執法部門的依法治市聯絡員，對《規劃》初稿進行論證，提出具體修改意見。而後，由依法治市辦公室再度進行修改，形成提交依法治市領導小組成員會審議的《規劃》草案。三是審核印發階段。6月－7月上旬，市依法治市領導小組成員會審議通過了《規劃》草案，決定提交市委審批印發。市委辦公廳對《規劃》草案進行仔細的審核修改後，送市委書記王武龍審定簽發。在《規劃》的制定過程中，市委汪正生、王浩良兩位副書記親自參與起草《規劃》的調研，並組織確定《規劃》具體內容的論證，對《規劃》草案認真閱改，把握《規劃》制定工作的政治方向。由於市委領導的正確決策和具體指導，保證了《規劃》的順利制訂和出台。 （二）《規劃》是社會實踐發展的產物。 南京市開展依法治市的實踐驗證和理論探討，為制定新的《規劃》創造了良好的條件。1991年以來，南京的依法治市取得了重大進展，地方立法、行政執法、公正司法、法律監督、法律普及和法律服務等各個方面工作得到進一步推進，人民民眾在更加廣泛的領域依法參與對國家事務和社會事務的管理，民主法制建設與各項事業協調發展的局面逐步形成。1996年，市依法治市領導小組被評為全國“二五”普法先進單位；XX年5月，南京市榮獲了全國“三五”普法先進城市的稱號。本市依法治市工作的開展，主要表現在以下幾個方面：一是立法工作取得較大進展，逐步走向規範化、民主化。XX年來，為適應依法治市的發展形勢，達到各項工作有法可依，市人大常委會共制定了38部地方性法規，市政府制定了340餘件政府規章和規範性檔案，有力保障了我市各項工作的有序進行。二是法制宣傳教育取得新的成績，公民學法用法的氛圍基本形成。通過兩個“五年”的法制宣傳教育工作，我市95%以上的普法對象參加了各種各樣的學法活動。從1994年開始，連續五年對全市縣處級以上領導幹部和執法人員及其他各類人員共42多萬人次進行了學法測試。教育形式多樣覆蓋面廣，逐步達到了“報刊有文、電台有聲、螢屏有像”的要求，在全市基本形成了立體型法制宣傳教育的氛圍。三是依法行政工作取得明顯成效，行政行為逐步納入法制化軌道。
特別是1996年以來，抓住《行政處罰法》頒布實施的有利時機，全面規範和加強行政執法隊伍建設，大力推進依法行政，各級領導幹部和行政執法人員的依法決策、依法辦事能力得到了提高，越來越重視運用法治手段管理經濟和社會事務，解決工作中遇到的問題和矛盾，並不斷完善行政執法程式，規範行政執法行為，加強了執法隊伍內部的自律、監督。四是公正司法水平進一步提高，法律得到有效貫徹實施。全市法院系統以司法公正為目標，加大審判制度改革力度，全面推行審判長選任制和實行合議庭成員資格制，建立了科學的審判工作運作機制。檢察院系統全面推行主訴檢察官辦案責任制，帶動和促進了起訴工作的規範化 、科學化管理，保證了案件的質量。各級司法機關堅持以事實為依據，以法律為準繩，保護公民、法人和其他社會組織的合法權益，依法嚴厲打擊各種刑事犯罪和經濟犯罪，社會治安形勢持續保持良好。五是基層依法治理的力度加大，民主政治建設取得較大進展。各區縣依照《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》，進一步規範農村村民委員會和城市社區居民委員會建設。全市先後進行了四屆基層民眾自治組織的選舉，其民主選舉工作一屆比一屆更規範，使一批思想作風好、有真才實學的人，被依法充實到村（居）委會中來，加強了基層民主政治建設的組織保障。同時，以實行村務公開為重點，大力提高村民自治水平。全市1585個行政村中，有1456個村通過選舉成立了村民議事小組，有近80％的村建立了民主理財小組，有1422個村設立了財務公開檔案，並依法定期公布村務和財務情況，推動了農村基層民主政治建設。六是監督工作進一步強化，逐步建立了執法監督保障機制。黨的機關監督、權力機關法律監督、行政機關內部監督、司法機關監督、黨外民主監督，以及人民民眾監督和新聞～監督的作用有效發揮，較好地保證了依法治市工作順利實施。市政府於1994年制定了《行政執法和執法監督規定》；市人大常委會於1997年制定了《市人大常委會監督司法工作條例》的地方性法規，從而使監督工作進入了規範化、制度化的軌道。七是國有企業法制建設明顯加強，推進現代企業制度逐步建立。在對全市部分工業、商業、金融等大中型企業的法制建設情況進行了深入調研的基礎上，制定實施了《關於加強全市企業法制建設的意見》，以實現企業市場經營的法制化、治理結構的規範化、公司管理的制度化為目標，積極推進依法治企工作，並總結推廣了金陵石化等9個單位加強企業法制建設工作的經驗，使國有企業逐步走上了依法經營、依法管理的軌道。八是法律服務工作取得新進展，服務層次不斷提升。全市法律服務業緊緊圍繞經濟建設和城市建設重點開展法律服務，業務範圍覆蓋了經濟建設、社會事務和民眾生活的各個領域，先後為南京祿口機場、滬寧高速公路、長江二橋、寧啟鐵路等一大批重點工程提供綜合服務，並成功辦理了大量企業改組、改制、聯合、兼併、上市融資等法律事務。法律援助和“148”工作不斷向基層延伸和橫向擴展，為維護社會穩定和服務經濟建設發揮了積極作用。長期的依法治市實踐，為依法治市的理論研究提供了豐富的實證材料。在依法治市工作實踐的基礎上，市領導和部門、區縣的領導，以及從事理論研究的專家學者和實際工作的同志，圍繞依法治市這個主題，從巨觀到微觀，從理論到實務，廣泛開展了多層次的研究和探討。1998年8月本市專門召開了依法治市理論與實踐學術研討會，1999年11月又召開了依法治市與司法公正理論研討會，收集了一大批具有較高的理論水準和現實針對性的論文。近年來，南京市還出版了《市策論·依法治市論》和《依法治市理論與實踐》兩本專著。因此，南京市這次之所以能夠編制出比較好的《規劃》，正是有賴於上述的堅實基礎。 （三）《規劃》是發揮集體智慧的結晶。 縱觀《規劃》編制的過程,是組織各級領導、有關專家和實際工作者廣泛參與，發揮各方面的積極性，集中集體的智慧，對全市依法治市工作的深入開展進行謀劃、運籌的過程。為了制訂好《規劃》，市依法治市辦公室先後在本市組織召開五次座談會聽取意見：一是政法系統、教育系統、大型企業負責同志參加的座談會；二是主要行政執法部門負責人參加的座談會；三是部分依法治區、縣辦公室主任參加的座談會；四是部分依法治市聯絡員參加的座談會；五是依法治市工作法學專家諮詢組成員座談會。市委副書記汪正生、王浩良同志親自參與調研座談，對制訂《規劃》提出了具體意見和要求。市依法治市領導小組成員會議審議《規劃》草案時，有關市領導和部門的負責同志都認真、充分地發表了意見。正是由於依靠集體的智慧，才最終形成了比較好的《規劃》文本。這個《規劃》，在內容上具有“全、新、實”的特點。“全”，就是把全市政治生活、經濟生活、文化生活等各個方面都納入法治化的視野，圍繞建設現代化中心城市的需要，全面推動各項事業的發展邁進依法規範、依法管理和依法運行的軌道。“新”，是指根據新時期、新形勢、新任務的要求，明確了深入推進依法治市工作的新目標、新思路、新舉措，為使南京的依法治市工作取得新進展、提高新水平、開創新局面指出了前進方向。“實”， 是指依法治市目標、任務和措施的確定，堅持從實際出發，符合實際情況，實際可行，便於實施，從而有利於爭取獲得實實在在的效果。 二、著眼全局，整體規劃 依法治市涉及到整個社會政治生活、經濟生活、文化生活等各個方面和各個環節，是一項規模宏大、結構複雜的社會系統工程，必須緊緊圍繞經濟建設這箇中心，以民主法制健全、社會安定文明為基本目標，對涉及城市法治化的各個環節、各個層面進行全面規劃，明確在實現城市現代化的進程中開展依法治市的指導思想、目標任務和方法步驟，才能取得扎紮實實的效果。從全局著眼，整體上規劃，正是《規劃》體現的鮮明特點。 （一）創新思路，科學安排《規劃》的內容和結構 本著適應新世紀、新形勢的要求，創出依法治市新特色的指導思想，《規劃》的編制著重考慮了以下幾個因素： 第一、根據南京市“十五”計畫的總體部署，把物質文明建設和精神