為貫徹落實《國務院關於加快發展旅遊業的意見》，改革導遊體制，提高導遊服務、導遊管理和導遊隊伍建設水平，國家旅遊局組織開展了《導遊體制改革》專題調研。調研工作由邵琪偉局長組織領導，監督管理司牽頭，辦公室、人事司、中國旅遊協會、中國旅遊研究院等參加。調研組在認真研究制定工作方案、調研提綱和收集資料的基礎上，結合曆年來的調查研究工作，於3到4月，先後在廣西、雲南、湖北等地開展實地調研，聽取導遊人員、導遊管理服務機構、旅行社、旅遊協會、旅遊行政管理部門的意見和建議。同時，調研組進行了多次集體研究，形成本報告。
一、導遊方面存在的主要問題及其原因
我國導遊方面存在的問題可以分為幾個層面。第一個是導遊服務層面，反映突出的是將導“游”變成導“購”，以及與此目的性質相同或與此密切相關的“加點”、“換點”，具體表現為導遊誘導、欺騙甚至強迫遊客購物和參加質次價高的自費項目，擅自變更行程計畫、壓縮計畫內項目的遊覽時間，以便從購物點和景點拿“回扣”。第二個是在對導遊人員的管理服務和權益保障層面，反映突出的是“人頭費”、“買團”，即導遊按遊客人數向旅行社支付費用以獲得帶團服務的機會，旅行社不嚮導游支付帶團服務的勞動報酬，旅行社和導遊管理服務機構不為導遊提供勞動社會保障，甚至要求導遊墊付、支付遊客住宿、用餐、遊覽、交通等接待費用。第三個是在導遊機制、體制層面，反映突出的是“零負團費”、導遊公司監管缺位、導遊進入-退出機制和監管考核體制不完善。第四個是具體工作層面，主要是在導遊教育培訓、年審、ic卡計分管理、服務監督檢查、正面宣傳引導和政府、協會的導遊服務方面存在不足。
導遊問題的癥結主要在於機制方面的“零負團費”操作模式和體制方面的不適應。零負團費操作的基本情形如下：
起點：遊客追求價廉物美而又不太了解和熟悉旅遊產品的特性及相關信息，在報名出遊時反覆多家詢價壓價。
招徠、組團旅行社：為適應遊客需要以爭取客源和業務，競相壓低報價並低價促銷、收客，不向遊客收取目的地旅遊接待費用，因此不向接待旅行社支付接待費用，搞“零團費”結算，甚至還要接待社向其反向支付“人頭費”以獲取、增加利潤，成為“負團費”結算。
地接旅行社：不嚮導游支付勞動報酬，不為導遊提供勞動社會保障，反而要求導遊支付接待費用並解決旅行社和導遊收入問題。
導遊：與司機和購物、景點單位聯合起來，通過誘導、欺騙甚至強迫遊客購物、參加自費項目即“加點”、“換點”來獲取“回扣”。
終點：導遊“導購”、“加點”、“換點”嚴重影響了旅遊質量和效果，且所購物品和所參加自費項目往往都是質價不符、質次價高的，向旅遊和相關部門投訴。
導遊體制方面存在的主要問題也直接影響導遊服務質量、隊伍素質、導遊權益保障。一是導遊入門條件偏低，主要是高中畢業的學歷起點直接影響到導遊知識量、服務能力和新導遊的年齡起點，對導遊服務質量和隊伍素質產生直接影響。二是導遊公司性質、經營服務內容及設立條件和程式、監管責任和方式等不明確，大量通過導遊公司取得導遊證並實際從事導遊服務人員的勞動就業、權益保障、監督考核、管理服務嚴重缺位。三是導遊服務的性質、地位及其與旅行社的關係不明確，“導遊自由職業化、導遊服務市場化”與“零負團費”、“人頭費”、“買團”、“加點”、“換點”的產生、發展關係密切。四是導遊ic卡計分管理、導遊年審考核等制度需要改進和完善。